人民監督員制度完善建議

　　人民監督員制度是我國檢察機關在現行的框架內，為完善直接偵查案件的外部監督機制而進行的一項重大改革，主動接受人民群眾監督的一項重要舉措。它不僅直接體現了刑事訴訟程序中的民主監督，在程序上制約檢察權，有效防止司法腐敗，更有助於公眾與檢察機關溝通，樹立檢察機關的司法權威，促進和提高檢察機關查辦職務犯罪案件的質量和水平，是完善檢察制度，實現司法公正的新途徑。但同歷史上所有的新生事物一樣，人民監督員制度還算一項全新的司法改革實踐，還存在著一些不完善的地方。筆者試從以下六個方面提出完善建議： 　　

　　1、重新界定人民監督員的任職條件。對於人民監督員的任職條件，應當從三個方面加以考慮：一是要能夠勝任對檢察機關直接受理立案偵查案件的監督職責，具有責任感和事業心。二是要能夠充分的代表人民的意願，即要有廣泛的代表性，具備社會化和大眾化特徵。三是人民監督員要有豐富的工作經驗，具有專業化和司法化這一特徵。作為人民監督員要能夠勝任對檢察機關直接受理立案偵查案件的監督，必須具備一定的專業知識，否則，就等於是外行監督內行，沒有任何實質性意義，監督就成為一句空話，實行人民監督員制度就僅僅是一種形式。同樣，人民監督員為了能履行監督職責，要具備實際履行行為能力，筆者認為《規定》應作適當的修改，身體健康，具有兩年以上工作經驗，具有中級以上法律職稱。這樣才可能從實質上將人民監督員制度落到實處，才能保證司法公正。 　　

　　同時、人民監督員制度是檢察機關的外部監督制度，這就決定了與檢察機關有著領導以及其他關係的各級單位的領導幹部和國家機關工作人員不宜擔任人民監督員，因為他們沒有充裕的時間和精力去完成監督工作，在監督工作中也可能瞻前顧後，使監督效能有所減損。人大代表作為當然的法律監督者，其本身就具有法律監督權，因此也不宜過多的擔任人民監督員。由此看來，人民監督員應當主要從從事教學科研的企事業單位、律師協會、工會、婦聯、特別是從普通公民中產生，讓人民監督員能全面的代表廣大人民群眾的利益和要求。 　　

　　2、完善人民監督員的產生辦法。我國憲法和人民檢察院組織法都明文規定，人民檢察機關應接受人民群眾監督，但如何監督卻沒有具體的操作程序規定，人民監督制度就是檢察機關接受人民群眾監督的一種方式。人民監督員由機關、團體、企業事業單位和基層組織推薦產生。人民監督員的素質直接關係到監督的效果，一定要積極協調有關部門把好選任關。筆者認為，人民監督員的遴選，檢察機關不可能一廂情願，否則會出現人民監督員由檢察機關"預選"，"內定"，或"讓被監督者擁有選擇監督者的權力"，造成法律上的尷尬。因此，筆者建議：從兼顧合法性和可操作性的角度出發，人民監督員的產生可以採取個人申報和人大常委會任命相結合的方式。凡符合人民監督員條件的公民可以自行申報擔任人民監督員，或由檢察機關商請有關單位推薦，徵得本人同意後，報請人大常委會進行資格審查和批准任命。經過上述程序選任的人民監督員，能夠在較大程度上反映民意，真正起到代表人民監督司法機關的作用。 　　

　　3、縮短人民監督員的任職期限。對人民監督員的任職期限也要作出適當的限制，從操作的角度，建議人民監督員的任期縮短為兩年。因為人民監督員任職期限三年過長，容易造成"職業化"，從而損害了人民監督員的民主性，使其監督機能弱化。對人民監督員的監督次數也要加以適當的限制，這可以最大限度的保證廣大人民對司法的參與。辨證地看：人民監督員的任期縮短為兩年可以讓更多的人參與監督，必然使司法更加公開，透明度增強；而司法更加公開，透明度增強又會加強對司法的監督，增強公眾對法律的信任，由此可見：更多的人參與人民監督，對法律的普及、對司法改革的促進都是積極有益的。 　　

　　4、完善文書規範。法律文書是司法機關具有法律效力的規範文書，人民監督員制度作為一項嶄新的司法制度，其法律效力在檢察工作的許多環節需要固定和體現，而現在卻沒有相應的規範法律文書格式要求，最高人民檢察院的《規定》對此也只作了原則性規定，《規定》第十九條、二十條、二十一條等規定的申請監督員迴避權利告知書、偵查部門擬撤銷案件意見書、公訴部門擬不起訴案件意見書、人民監督員意見書等文書的內容和格式都沒有相應的具體規定，各地只是按照自己的理解在做，五花八門，不倫不類，有損了法律文書的嚴肅性和規範性。 　

　　5、調整人民監督員監督案件的範圍。檢察機關對直接受理偵查的案件作出撤銷案件和不起訴決定後，實際上是對案件訴訟程序的終結，且具有最終的法律效力。這兩種情況下，案件的全部過程都是由檢察機關具體操作和作出處理決定的，外部監督顯得比較薄弱，對其加強外部監督是必要的。同時，從法律規定來看，撤銷案件和不起訴案件的法律適用條件較為明確、具體，且一般情況下主要涉及的是對犯罪情節是否輕微的判斷以及案件對社會產生的危害程度的判斷，而對社會危害程度的判斷有賴於社會的價值評判，並不僅僅是司法判斷的問題。因此，將這兩類案件交由人民監督員監督不僅是必要的，也是可行的。 　　

　　但是，按照刑事訴訟法的規定，逮捕的條件是：有證據證明有犯罪事實；可能判處徒刑以上刑罰；採取取保候審、監視居住等方式尚不足以防止發生社會危險，而有逮捕必要的。是否有證據證明有犯罪事實，以及採取取保候審、監視居住等方法是否足以防止發生社會危險，對於一般人來講，判斷起來問題不大，而對於是否可能判處徒刑以上刑罰，以及是否有逮捕必要，因為往往涉及到較為複雜的法律適用和一些法律專業技術問題，對不具備一定專業知識的人員來講，判斷起來難度較大(實踐中，對於是否屬於錯捕，司法機關有時也難以作出統一的判斷，在這種情況下，由人民監督員來監督檢察機關採取逮捕措施是否適當，顯然難以收到理想的效果)。更為重要的是，對檢察機關的逮捕決定，外部監督制約是比較強的，特別是檢察機關本身承擔著由錯誤逮捕造成的國家賠償責任；並且，對於檢察機關是否需要賠償，也並非是檢察機關能夠作出最終決定的，而要由法院的賠償委員會最終決定。筆者在此無意否認不加強對檢察機關直接受理偵查案件中犯罪嫌疑人的逮捕決定進行監督，而是說將這種監督交由執法經驗不足的人民監督員進行監督是不切實際的，甚至可能會使這種監督流於形式。因此，我們建議不再將這類情況交由人民監督員監督。 　　

　　6、完善人民監督員經費保障要機制。人民監督員制度在最初開展期間，也許會因為人民監督員的參政熱情而有所推動。但隨著時間延長，人民監督員制度會因這種無償的義務勞動而使人民監督員消極地對待。同時，人民監督員對檢察機關直接受理偵查案件的監督必然要花費一定的時間和精力，這會在某種程度上給人民監督員造成一定的損失。再次，人民監督員在監督過程中還會存在一定的風險性，這種費力不討好的無償勞動的事情沒人願意去干。所以，給予人民監督員適當的補助是必要的。這種補助應當根據各地的財政狀況和生活水平而有所不同。但必須給予保障。但這種保障措施應當與檢察機關經費進行嚴格的區分，現行規定中由檢察機關承擔的設置是不妥的，自己負擔對自己監督人員的費用和報酬，將使監督工作受到經濟利益驅動的影響，人民監督員無法真正代表人民群眾的利益，無法置身事外，理性監督，而慢慢變成檢察機關的一個內部工作部門，從而使人民監督員制度改革的目標落空。因此，人民監督員的費用應當由政府財政統一管理和支出，完全獨立於檢察機關的辦案經費，只有這樣才能保證人民監督員制度健康而有活力的發展。 　　

　　人民監督員制度是中國司法改革歷史上一次偉大而有價值的嘗試，它首次把外部監督的運作與個人監督的實踐緊緊結合起來，使能代表人民利益的人民監督員能夠實在的行使自己的神聖權利，雖然它有些許的不足和缺陷，但誠如小平同志的"摸著石頭過河"的著名論斷，只要廣大司法工作者能在充分考慮人民監督員監督程序中可能出現各種具體情況的基礎上，根據司法理論和實踐運行對人民監督員制度進行深入的分析、研究，就必定能進一步完善和發展該制度，把我國的司法改革推向一個新的高潮。