科技人才政策助推世界科技強國建設——以國際科技人才引進政策突破為例

2017年5月30日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平出席「科技三會」發表重要講話，進一步闡明科技實力、創新發展對中國進步的意義。

作者 | 全球化智庫（CCG）

　　2016年5月，習近平總書記發出了「為建設世界科技強國而奮鬥」的號召，並在「科技三會」上明確了「我國要建設世界科技強國，關鍵是要建設一支規模宏大、結構合理、素質優良的創新人才隊伍」。近年來，我國相繼出台各項政策以構建科技人才隊伍。在引進全球科技人才方面，公安部在上海、北京、廣東等地，依託對人才、企業、產業具有高度聚集效應和政策先行優勢的中國（上海）自由貿易試驗區、中關村國家自主創新示範區等園區推出了一系列政策，在聚集科技人才方面發揮了重要的作用。文章對科技人才、科技人才政策及其對世界科技強國的作用做了簡單闡述，分析了我國國際科技人才出入境政策突破現狀、國內外最新發展形勢，提出了放寬外國留學生在華實習就業限制、吸引優秀留學人員回國創新創業、實施華裔卡制度吸引海外科技專業人士貢獻力量、推動科技人才職業資格國際認證、進一步推動創新資源向國際開放、強化知識產權保護和服務等政策建議，以期助推我國世界科技強國建設。

　　科技創新是推動國家經濟社會發展的重要力量，事關民族興衰，建設世界科技強國是實現中華民族偉大復興的重要推動力，而科技人才已成為我國建設世界科技強國的關鍵力量。我國向來重視科技人才隊伍的建設，從中央到地方，出台了一系列關於科技人才引進、培養、使用、評價、激勵和流動的政策措施，逐漸建立起我國科技人才政策體系，培養和造就了大批科技領域的優秀人才。隨著全球化的深入發展，作為創新之本的科技人才的跨國流動更加頻繁，各國對科技人才的爭奪更加激烈。本文以服務於科技人才引進的出入境政策為著力點，分析科技人才引進政策對促進世界科技強國建設的作用，並在總結我國科技人才引進政策的現狀和形勢的基礎上，提出建立具有競爭力的科技人才政策體系，希望藉此促進我國吸引聚集更多的科技人才，加快世界科技強國建設。

1. 科技人才政策及其對世界科技強國建設作用概述

　　1.1 科技人才及科技人才政策的界定

　　科技人才是實現科技創新和發展的源動力和主導力量，但是目前對於科技人才並沒有普遍認可、統一的界定。《新編人才學大辭典》中將「科技人才」界定為，在科學技術勞動中，以其專門的知識技能和科學的探索精神，發揮較高的創造能力，為科學技術進步和社會經濟發展作出較大貢獻的人。其將科技人才限定在了科技精英範圍內。2004年國務院印發的《科技人才隊伍建設研究專題報告》，將「科技人才」界定為，從事或有潛力從事科技活動，有知識、有能力，能夠進行創造性勞動，並在科技活動中作出突出貢獻的人。該界定擴大了科技人才的群體範圍，除科技精英外，將一般科技人才甚至潛在或後備的人才也涵蓋其中。本文將科技人才界定為有知識或技能從事（或有潛力從事）科學研究或技術工作，具有較高的創造能力或創新能力，能為科學技術進步和社會經濟發展作出突出貢獻的人。

　　科技人才對國家創新發展和綜合實力的提升具有重要意義，因此，各個國家都非常重視制定相關政策促進科技人才發揮作用。本文所指科技人才政策是指國家和地區黨政部門、機構等在一定時期內採取的涉及科技人才引進、培養、使用、管理等活動的一系列政策措施。目前國際上科技人才政策主要涉及科技人才引進、培養、使用、激勵、流動等方面的政策。本文重點分析科技人才引進政策對科技強國建設的重要意義。

　　1.2 科技人才引進政策對科技強國建設的作用

　　在全球化浪潮持續發展和科技人才成為全球競爭的核心資源的背景下，美國、英國、加拿大等國相繼出台相應的科技人才引進政策（表 1），網羅和儲備全球科技人才。科技人才引進政策有助於為建設世界科技強國從頂層設計上統籌規劃，引進科技人才隊伍，形成全球科技人才聚集機制。

　　表 1 各國引進科技人才的十大策略

　　以美國為例，從全球引進的科技人才（科技移民）是科技創新不可或缺的重要力量。例如，在科技創新方面，佔美國總人口14%的外來科技移民獲得的創新專利佔美國創新專利總量的1/3；在科技創業方面，外來移民創建了美國1/4的高科技公司。美國卡托研究所史蒂芬·摩爾曾表示, 每增加一名外來的高技術人才相當於給美國帶來大約11萬美元的人力資本。在中國，以「千人計劃」為例，截至目前，「千人計劃」已引進海外高端人才6 074人。「千人計劃」專家回國後，積極投身祖國科技強國建設事業，在重大關鍵技術突破、加速產業轉型升級、引領新興產業發展、推動學科建設、帶動創新人才隊伍建設、促進體制機制改革等方面發揮了積極作用，成為我國創新驅動發展的中堅力量。又如，中關村作為我國科教智力資源最密集之地和戰略新興產業策源地，引領我國科技人才政策創新，不斷優化創新創業環境，引進「千人計劃」專家1 188人，佔全國總數的20%，佔北京地區「千人計劃」專家總數的80%。在頂尖科技人才及團隊的推動下，中關村已經在人工智慧、原創新材料、生物科技等前沿領域湧現出一系列重大科技創新成果。2014年，湯森路透發布《2014年全球最具影響力的科研精英》（Highly cited Researchers 2014），甄選出3 000多名全球最具影響力的科研精英，其中111位在中國大陸任職的科研精英中有36位在中關村工作，他們是科技人才政策創新聚焦的群體，是引領我國加快創新驅動發展的重要力量。

2. 國內科技人才引進政策近期突破現狀分析

　　近年來，我國為參與全球科技人才競爭，更好地吸引科技人才，從中央到地方均積極推動科技人才引進政策的突破，尤其是在引進科技人才的前哨環節——出入境政策方面著手進行突破和改革，形成了更為開放、靈活、務實的科技人才引進位度，在聚集國際科技人才方面取得顯著的成效。據公安部統計數據顯示，2016年，公安部共批准1 576名外國人（大部分為科技人才）在中國永久居留，較上一年度增長了163%。

　　在中央層面，「十八大」以來，黨和國家對實行更加規範、更具競爭力的人才引進位度提出了更高要求。習近平總書記先後多次參加外國專家座談會，在不同場合指出科技人才的重要性，提出「擇天下英才而用之」「人才政策方面手腳還要放開一些，要集聚一批站在行業科技前沿、具有國際視野和能力的領軍人才」等重要論斷。2015年6月，公安部根據《外國人在中國永久居留審批管理辦法》的有關規定，擴大申請在華永久居留（中國「綠卡」）外國人工作單位範圍，新增國家實驗室、國家重點實驗室等7類用人單位類別。

　　在地方層面，自2015年以來，公安部在上海、北京、福建、廣東等重點地區相繼推出了一系列涉及科技人才出入境的政策措施，助推區域科技創新。2015—2016年，筆者全程參與並推動了《公安部支持北京創新發展20項出入境政策措施》的制定和落實，在該政策的利好下，北京市2016年受理外籍人才及家屬永久居留申請比2015年增長426%。從北京、上海、福建、廣東等地出台的科技人才出入境政策突破來看，有以下特點：（1）緊扣科技人才特點。依託國家自主創新示範區、自貿區等園區，具有科技人才、高新技術企業、新興產業集聚等優勢，根據科技人才跨國流動頻繁、對出入境及工作居留政策要求高等特點，以科技人才出入境政策為突破口構建更加開放、更具競爭力的引才制度來吸引集聚國際科技人才。（2）開通永居綠色通道。北京、上海等地為當地發展急需緊缺的外籍高層次人才開通了在華永久居留的綠色通道，大大提升了高層次人才辦理永久居留證的速度，提高政策吸引力度。（3）為外籍華人提供政策傾斜。為外籍華人來華長期居留以及永久居留提供突破性的便利，如北京中關村及上海自貿區均為具有博士學位的外籍華人開通直接申請永久居留的通道，激發了海外華人科技專業人士回國服務的熱情。（4）為留學生提供創業就業機會。北京、上海放開對外國學生兩年工作經驗的要求，以更開放、更友好的姿態為外國學生在華創業就業提供機會，加強青年科技人才的儲備留學生政策進一步與國際接軌。（5）簡化程序提高服務水平。北京、上海通過簡化申辦程序、提高服務效率等方式來提高對外籍科技人才的服務水平。如北京中關村專門設立中關村外國人永久居留服務大廳，方便中關村外籍科技人才辦理出入境、工作居留等事務，同時將外籍高層次人才永久居留的審批時間從180日縮至50日。

3. 科技人才引進的國際國內形勢分析

　　從國際形勢看，英美移民政策收緊為中國廣納世界科技人才提供了機遇。美國新任總統特朗普正式就任以來，出台了一系列移民收緊的政策。2017年1月27日，特朗普簽署了名為「阻止外國恐怖分子進入美國的國家保護計劃」的政令（被稱為「禁穆令」）。與此同時，美國媒體VOX公布的一份行政草稿顯示特朗普意將改革現行CPT①、OPT②制度，取消H1B③抽籤制度，並撤銷奧巴馬政府對於STEM專業學生延長OPT時長至36個月的政策，進一步收緊留學生簽證，以確保本國學生在求職中的有利地位。無論是「禁穆令」的簽署還是對H1B簽證制度的改革，都表明了特朗普政府保守、反全球化態度，預示著在其執政期間移民政策將持續收緊。此外，英國內政部部長安珀·路德最近發表了一攬子關於收緊簽證和嚴控移民的舉措，包括限制更多外國人留下來工作的可能性等。國際人才競爭態勢發生的巨大變化，將有助於中國吸引國際優秀科技人才。

　　① CPT是指在美國留學的國際學生在完成9個月以上學習且畢業之前可以申請的全職工作，一般不超過12個月

　　② OPT是指美國留學的國際學生畢業拿到學位之後進行的實習，所有專業都可以申請至少12個月的OPT實習，STEM（科學、技術、工程和數學）專業的學生可以延期至29個月

　　③ H1B是美國簽證的一種，即Specialty Occupations/Temporary Worker Visas（特殊專業人員/臨時工作簽證，H1B）。H1B簽證是美國最主要的工作簽證類別，主要發給美國公司僱傭的外國籍有專業技能的員工，持有H1B簽證者可以在美國工作3年，然後可以再延長3年，6年期滿後如果簽證持有者的身份還沒有轉化，就必須離開美國

　　從國內形勢看，我國國際人才競爭力不斷提高為吸引全球科技人才創造了條件。改革開放以來，我國經濟飛速發展，迅速崛起為新興國家，對科技人才的吸引力不斷提高。有研究認為，當一國的人均GDP達到4 000美元以上，產業技術資本密集達60%以上，第三產業貢獻率達64%以上，人才將大幅度迴流。被譽為「矽谷最有權勢的華人」微軟副總裁陸奇的回歸印證了該判斷。同時，滙豐銀行（HSBC）發布的《外籍人士調查報告（2016）》（Expat Explorer 2016 Report）顯示，據調查，34%的在華外籍人士稱，到中國是為了更好的職業前景，高於全球平均數字的25%；有54%的受訪者稱，到中國對他們的事業發展產生了積極的影響。另據美國科技博客網站TechCrunch 2015年刊登的題為《中國正在吸引來自矽谷的高管》（china Draws Executives From Silicon Valley）報道稱，對矽谷科技人才來說，為中國公司工作是既可行又極具競爭力的選項，因為中國科技企業的高管薪酬正與矽谷接近。在僱員超過1000人的企業中，擁有研究生以上學歷的員工級別越高，中美公司提供的薪酬越接近，例如初級工程師的稅前年薪分別為5萬美元（中國）和9.5萬美元（美國）左右，而總監及以上級別的年薪都在20萬美元左右（圖 1）。我國逐漸成為國際科技人才的嚮往之地，國際科技人才集聚的態勢逐年在加強。

圖 1 中國科技企業人才與矽谷人才薪酬對比

　　圖標數據為員工超過1000名的大公司的狀況，所列職位員工都擁有工程及相關領域碩士學歷，薪酬收入是按稅前計算

4. 建立具有競爭力的科技人才政策體系，加快世界科技強國建設

　　在英美移民政策持續收緊的態勢下，我國應抓住機遇繼續突破科技人才政策，構建更為開放、務實、靈活的制度政策來引進國際科技人才，助力我國建成世界科技強國。

　　4.1 進一步放寬外國留學生在華實習就業限制，吸引全球優秀的科技人才苗子

　　目前，我國來華留學生占高校在校生比例僅為0.46%，低於日本和韓國，遠低於美國、英國等國家（圖 2）。留學生作為國際科技人才的重要儲備，對於加強國家人才競爭力，建成世界科技強國具有重要作用。建議：（1）在現行允許外籍碩士應屆畢業生在華就業的基礎上，進一步放寬對外籍學生碩士學歷的要求，即對有聘僱單位的高校外國畢業生，允許其在華合法就業。（2）在全國範圍內推廣已在中關村施行的境外高校學生來華實習簽證政策，向全球優秀學生放開實習機會，吸引外國學生來華留學並留華髮展，擴大我國優秀科技人才儲備。

圖 2 2014—2015年部分國家國際留學生占該國高等教育總在校生人數的比例

　　中國的數據為根據教育部公布的數據計算的結果，OECD（經濟合作與發展組織）計算的數據為0.28，據教育部2015年發布的全國來華留學生數據顯示，2014—2015年在中國接受學歷教育的外國留學生總計164 394人，占其高校在校生人數（3 559萬人）的比例為0.46%

　　4.2 加快人才體制機制改革，構建優秀留學人員回國引力場

　　為吸引更多高層次留學人才回國發展並紮根祖國，（1）要加快人才體制機制改革，創造寬容的科技人才發展環境；（2）要建立更加公平合理的評價體系與激勵機制；（3）加強人才配套設施環境的建設，確保高層次留學人才回國後落地發展得到制度保障；（4）建立「旋轉門」機制，促進留學回國人才在體制內外流動。2016年4月，習近平總書記曾在講話中表示，要「打破體制界限」，讓人才能夠在政府、企業、智庫間實現有序順暢流動。為優秀留學回國人才提供施展才華的平台，搭建我國優秀留學人員的引力場和高級科技人才的蓄水池。

　　4.3 實施華裔卡制度助力構建海外「科技人才銀行」，促進海外華人中的科技人才迴流環流

　　海外華人中的科技人才可以看作是正在積攢利息、等待提取的海外科技人才智慧銀行。習近平主席在中國兩院院士大會及中國科技創新大會上號召海外專家為國效力，而中國大力推動「一帶一路」倡議也需要海外華人科技人才大力支持和參與。因此，建議參考鄰國印度的「印度裔卡」計劃，實施華裔卡制度，對原籍中國的外籍華人發放華裔卡，持卡者可享等同在華永久居留的待遇，充分愛護廣大海外華人的愛國情懷，發揮其在海外的橋樑作用，促進「技術、資本、人才的流動，推動外籍華人更好地為國服務。

　　4.4 推動科技人才職業資格國際認證

　　推行國際職業資格證書考試認證以及鑒證服務，探索開展科技創新領域專業資格國際認證工作。開展電子通訊、計算機、自動化、信息等領域的工程技術人才國際資格互認試點，探索建立國際化人才評價互認標準。

　　4.5 進一步推動創新資源向國際科技人才開放

　　進一步推動科技人才政策的創新，例如允許外籍科技人才擔任新型科研機構事業單位法人代表、駐外機構負責人；允許引進的外籍科學家領銜承擔國家科技計劃（項目）、參與國家標準制定、申報政府科學技術獎及院士評選、開展創新活動、參與社會團體等，通過開放創新資源進一步吸引國際科技人才。

　　4.6 強化國際科技人才知識產權保護和服務

　　國際科技人才在互聯網等新興領域優勢明顯，而在這些新興領域，知識產權保護不力卻成為其創新創業時面臨的嚴重障礙。因此，應進一步推動法律層面、制度層面的創新，加強知識產權保護執法力度，尤其是新興產業領域，要保護原創性，防止惡意抄襲，創造有利於國際科技人才發展的良好創新環境。此外，還應建立知識產權仲裁機制，對知識產權不明的情況進行快速妥善處理。尤其是針對目前偏重吸引已擁有一定技術成果的科技人才，而相關技術成果是科技人才在海外工作的積累與延伸，應建立相應機制，明確引進的科技人才的相關技術成果所有權，避免潛在衝突。

文章選自中國科學院院刊, 2017, 32(5)

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