淺析推進民調工作創新發展的思考

高淳區司法局 張躍勇 汪春鳳

剛剛召開的十八屆四中全會專題研究了依法治國戰略, 對社會治理的法治保障作出新部署，四中全會決定指出：健全依法維權和化解糾紛機制。強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位，引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權益，解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題。構建對維護群眾利益具有重大作用的制度體系，建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協調、權益保障法律渠道。健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政複議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。加強行業性、專業性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系。讓基層司法行政工作者備感振奮。近年來，隨著經濟社會轉型期的深刻變化，我國各類社會矛盾糾紛不斷凸顯，社會治安壓力不斷增大，經濟社會發展遭遇嚴峻挑戰。作為基層矛盾糾紛化解者，該如何聚焦、聚神、聚力落實十八屆四中全會精神，將人民調解工作向規範化、程序化、法制化的方向推進，依法化解基層矛盾糾紛，維護社會和諧穩定？這給基層人民調解員帶來了諸多思考。

一、人民調解工作現狀

人民調解制度，是指在人民調解委員會的主持下，依據法律、法規、規章、政策以及社會公德、公序良俗等，對涉及民事權利義務的民間糾紛，在查明事實、分清是非的基礎上，通過說服教育和規勸疏導的方法，解決民間糾紛的一種群眾性自治活動。與訴訟相比，是一種低成本、便捷的糾紛解決方式，在化解民間糾紛、維護社會穩定方面發揮了重要作用，因此也受到國際上的推崇，被譽為「東方經驗」。由於人民調解具有紮根基層、分布廣泛、方便快捷、不傷感情等特點，在解決糾紛中具有獨特的優勢，受到廣大人民群眾歡迎。

目前，僅筆者所在的南京市高淳區就有人民調解組織189個，人民調解員隊伍現有1310人，形成了以區人民調解委員會（大調解中心）為龍頭，鎮人民調解委員會為主導，村(社區)企業調委會為基礎，村民小組糾紛信息員為觸角，專業性、行業性調委會為支撐的多層次、寬領域、全覆蓋的人民調解組織網路。近三年來，該區各類人民調解組織共受理調處各類矛盾糾紛6426件，調結6365件，調解賠(補)償金額6800多萬元，成功率99%。

從全國範圍來看，人民調解組織和調解員隊伍正在不斷壯大，調處矛盾糾紛能力日益增強，形成了化解矛盾糾紛、維護社會穩定的「第一道防線」。為了適應時代發展需要，2010年8月28日，第十一屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了我國第一部專門、系統、完備規範人民調解工作的法律——《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱《人民調解法》），自2011年1月1日起施行。各地也按照「調防結合，以防為主」的方針，逐步建立健全了人民調解工作機制，人民調解工作迎來了發展的春天。

當前，諸如土地徵用、住房拆遷、職工工資、醫療養老、環境保護、重大突發事故災難等成為社會熱點問題，人民調解在化解這些人民內部矛盾、促進社會發展的進程中發揮了不可或缺的重要作用。如，最近發生在高淳行政區域的一起4死2傷的跨省特大交通事故案在高淳區人民調解委員會和有關部門的依法理性引導下，順利進入了訴訟程序，有效避免了事態的惡化。然而，隨著經濟社會的發展，人民調解制度也受到了嚴峻挑戰，並面臨著一系列的瓶頸困難，急需探討解決。

二、人民調解存在的問題

一是機構運轉不正常。目前，基層村（居）單位雖然都設立了人民調解委員會，但由於各種原因，極少數村（居）調委會名存實亡，一旦遇到突發性事件就束手無策，甚至無人敢管、沒人調解，導致矛盾激化，將問題向上移交。一些村、組治安調解存在「盲區」和「死角」，耳目不靈，不能及時發現事件苗頭、制止糾紛發生，致使事態擴大惡化，影響社會治安穩定。我區各類調解組織的調解案件有1/3以上是區大調解中心組織調結的。

二是調解業務不夠規範。相當一部分調解員開展調解工作，主要憑藉老經驗、老觀念，而不是運用法律、政策，調解糾紛有時表面上暫時平息事態，但是並不能從根本上徹底解決矛盾。還有的案件久調不決，完全背離「公正與效率」並重的法治理念。對於調解了結的案件，依法製作調解協議書至關重要，但在實踐中發現，調解協議書普遍存在著說理不清、表達不充分、製作要件殘缺的弊病。具體表現為封面書寫、裝訂不規範，卷內排列順序雜亂、調解員簽名遺漏、調查筆錄和調解筆錄不完整、協議條款用語不夠恰當、協議內容過於簡單、主體錯誤認定等現象。

三是調解經費無保障體制。經費保障不足，制約了人民調解工作的開展。《人民調解法》明確規定村民委員會、居民委員會和企業事業單位應當為人民調解委員會開展工作提供辦公條件和必要的工作經費，但出於實際困難，該規定在基層無法得到很好落實。再者，規範基層調解工作，離不開上級對調解業務的指導。依照法律規定，司法行政機關負有指導調解業務職責，但從實踐情況看，司法行政機關用於人民調解工作業務指導培訓、表彰的經費較少，影響了對基層人民調解工作的指導和督促。

三、產生問題的原因剖析

造成這些問題的原因有多方面：不但有外部社會結構的變化、人民訴訟意識增強、市場經濟的衝擊，而且也有人民調解自身不被重視、人民調解員素質低、人民調解協議效力不足等方面因素的影響。下面，筆者從人民調解自身建設方面談幾點淺陋的認識。

首先，調解隊伍建設不被重視。個別人對人民調解不夠重視，覺得人民調解是「軟組織」，屬於管閑事的，難以擺上重要的議事日程，管調解還不如做點別的事，於是嘴上喊促和諧，工作不合拍；口頭上說重要，忙起來就忘掉，對涉及到的具體問題刻意迴避、不支持。有的村（居）至今沒有設立專門調解場所，有的辦公設施缺乏，特別是人民調解工作經費和人民調解員補貼經費，沒有得到完全落實，極大地影響了工作的開展和調解員的積極性。由於調解工作既不被重視，也沒有經濟報酬，絕大多數村（居）調委會便不設專人，而是由村（居）委會成員兼職。這樣一來，有的人民調解員在工作中便不認真負責，抱有干與不幹都一樣、應付了事的態度，有些連開會、學習、培訓都要別人代勞，從而造成思想觀念跟不上時代變化的節拍，工作缺乏應有的活力和開拓精神，不能及時、快速地將矛盾糾紛化解在萌芽狀態，致使事態進一步惡化，給社會穩定帶來危害。

其次，調解人員知識素質偏低。人民調解工作的性質決定了調解人員要有較高的法律水平和把握政策的能力。但從目前調解隊伍的現狀看，存在法律法規和政策水平欠缺的現象。一是調解人員年齡偏大、文化程度偏低。在我區1310名調解員中，40歲以上佔75%，高中以下 人學歷佔45%。二是調解人員培訓較少。對調解人員，沒有堅持定期化、規範化的普遍輪訓，相當一部分調解人員缺乏調解所必需的知識，尤其是對於新修訂出台的法律法規知之甚少。三是調解人員由於經費缺乏等原因，不能或者不願將精力投入到調解工作、鑽研調解業務，遇事圖應付。

再次，理論研究嚴重滯後。隨著《人民調解法》的實施，人民調解工作步上了法制化、規範化的軌道。但是在新的形勢下，人民調解實踐工作中出現了一系列新情況、新問題，如人民調解協議效力不足，非經司法確認，不能強制執行；人民調解經費不能得到很好落實；人民調解工作啟動後的結案期限有多長、最多可調解多少次，以及人民調解卷宗規範歸檔等也法律依據；調解考核機制僅是片面追求成功率，而無其他測評標準等。由於缺乏具體實施細則的規範引導，有些調解人員甚至滋生了「不管調解時間多長，不管使用什麼辦法，能擺平就是本事」的錯誤觀念，致使有的案子久調不決或是給當事人帶來較大壓力，有的當事人最終因為時間上拖不起或出於某種壓力，作出不真實的意思表示，影響案件質量。人民群眾也因以上種種原因，對人民調解的公信力、權威性大打折扣。

四、加強民調工作的幾點思考

為了全面規範人民調解工作,進一步夯實基層司法行政基礎,充分發揮基層人民調解組織服務大局、服務群眾、服務社會的重要作用,筆者認為，急需做好以下幾點工作。

第一，完善立法體系。結合《人民調解法》，制訂《實施細則》等相關配套法律法規，從規範人民調解組織、規範人民調解辦案期限、規範人民調解文書案卷、加強調解協議效力、提高人民調解員素質、健全人民調解員經費保障機制等方面入手，對人民調解制度進行完善，使非規範性操作無容身之地。由於經費問題和調解協議效力問題極大地影響了基層民調工作，筆者在此專門談一點自己的看法。根據《人民調解法》規定，人民調解委員會的工作經費和人民調解員的補貼經費由村委會、居委會提供，這在一些經濟困難地區是難以落實的，已經程度不同地影響了人民調解工作的鞏固與拓展。人民調解為黨和政府分憂，為人民群眾解難，費時費力，調解員時常連續工作至深夜，可謂困難頗多，因此，筆者認為可通過完善立法，明確對某些特定範圍內的調解案件可以收取適當費用，或是建立專門的「人民調解基金」，以確保人民調解工作正常運轉。另外，根據現行法律，經人民調解委員會組織調解簽訂的調解協議，雙方當事人可以在三十日內共同向人民法院申請司法確認，經過司法確認後即具有強制執行力，但實踐工作中，當事人申請司法確認的情況很少，導致許多案件調結後未必能得到很好的履行，從而影響當事人的合法權益。筆者認為，法律應擴大司法確認案件的範圍，對一些非人身專屬性的，財產性較強的案件，強制進行司法確認程序，從而提高人民調解協議的合法性和執行效力，維護當事人的合法權益，這也會從一定程度上提升人民調解的地位。如果各級、各部門能認真貫徹落實《人民調解法》，認識到人民調解的重要性，並將人民調解工作納入年度綜合評價體系，勢必對法治中國建設起到重要作用。

第二，打造專業性人民調解組織。人民調解工作涉及面越來越廣,有些調解工作涉及很強的專業性和行業性，對專業知識要求很高。我們必須緊緊圍繞社會難點、熱點矛盾糾紛，大力推進行業性、專業性人民調解組織建設，逐步形成縱向以鄉鎮（街道）和村（居）人民調解組織為基礎，橫向以行業性、專業性人民調解組織為補充，覆蓋主要行業、特定領域的人民調解工作新格局。一是設置專業性人民調解組織。成立專業性人民調解組織，並有固定的辦公場所、必須的辦公設施和規範的組織名稱，例如以「XX（地區、單位）XX(專業糾紛)人民調解委員會」命名。二是建立行業性、專業性專家庫。在鞏固和加強現有人民調解組織的基礎上，還應當注重吸收具有較強專業知識、較高政策水平、熱心群眾工作的兼職調解員，成立具備法律、醫療衛生、環境保護、交通事故等專業知識的，涵蓋相關行業、專業領域的人民調解員專家庫、人才庫，並根據案情需要，請專家庫成員參與行業性、專業性領域矛盾糾紛的調解工作，或為相關調解工作提供諮詢和和支持。三是健全專業調解管理機制。對專業性調解組織，決不能盲目跟風，搞形式主義，建議做到成熟一個，建成一個，並建立健全人民調解責任、人員培訓、學習例會、疑難案件討論、糾紛登記、報表統計、檔案管理等工作制度，做到有章可循，逐步規範專業性調解組織的運行與管理。

第三，加強人民調解員隊伍建設。我們在基層工作的同志都深有體會，隨著人民群眾的法律意識、法律素質的提高，過去的那種「老娘舅」式的調解，以面子、關係影響、以家族長輩施壓的名義，半強制式的調解方式，已經完全不夠適用了，現在，人民調解已經進入依法調解，以理服人，以情感化的時期。為此，我們必須通過人民調解員選聘、管理、考核機制，建立一支專業化、職業化的人民調解隊伍。一是實行專職人民調解員持證上崗。除法律服務志願者和兼職人民調解員外，對專職人民調解員進行統一的選拔考試，經考試合格者方可持證上崗，以此推動人民調解員優勝劣汰機制形成，為人民調解員隊伍注入新的活力；二是加強人民調解員培訓。培訓內容以常用法律法規、新修法律法規、調解技巧、調解文書案卷製作等為主，每年至少進行2次定期業務培訓、測試。此外，還可通過組織交流、經驗演講、以會代訓、現場觀摩、旁聽法院審案、司法行政機關業務指導等多種方式，加強對調解人員的崗前培訓和在崗培訓，提高他們的法律政策水平、道德文化水平和調解工作技能；三是完善管理考核機制。一方面，進一步完善人民調解激勵機制，穩定隊伍。建議按轄區人口增設人民調解宣傳、培訓活動經費，改「一案一補」政策為「以獎代補」機制，激發調解員工作積極性。另一方面，結合實際，科學設立測評標準，如增設矛盾糾紛排查、無違法違紀情況、文書案卷規範化、案件調結時限等內容，而不再以成功率作為唯一評判標準，以此規範人民調解員隊伍管理，提高人民調解員隊伍素質，發揮人民調解員在化解民間糾紛、維護社會穩定中的積極作用。

第四，建立「三調聯動」工作機制。隨著經濟體制的變革，社會結構的變化和利益格局的調整，民間糾紛在形式和規模等方面也發生了很大變化，呈現出原因複雜、主體多元、規模擴大和調解難度大、易激化等特點。人民調解不能包打天下，要積極探索以人民調解為基礎，行政調解、司法調解相互銜接的「三調聯動」機制。人民調解組織要與人民法院建立人民調解情況溝通協調制度，及時了解和掌握調解協議被人民法院維持、變更、撤銷的情況，聽取合理化建議，不斷改進人民調解工作。對確實調解不了或不適宜調解的案件，引導當事人通過訴訟、複議、仲裁、信訪等合法渠道進行解決，需要訴訟且符合法律援助條件的直接辦理法律援助手續。人民調解組織要把調解過程中的相關資料提供給有關部門，實現信息共享，提高辦案時效。形成「有事找調解，找調解沒問題」的局面。我區自2006年建立檢調對接機制以來，已成功調解各類輕微刑事案件20多起，調解成功率達100%，達到了化解紛爭、促進和諧的目的。目前，我區正在積極探索建立與法院的司法調解和與勞動仲裁委員會的行政調解對接機制。根據已有的檢調對接情況來看，「三調聯動」的成功運行勢必為調解工作贏取更好的社會效果和法律效果，並有助於人民調解公信力和權威性的建立。