鄧聿文：義大利修憲公投失敗但不會脫歐

?義大利修憲改革在4日舉行的全民公投中被否決，總理倫齊辭職。這出乎我的預料。雖然此前的民調顯示，反對修憲者比支持者多出六個百分點，但鑒於這次修憲改革關乎義大利政府的行政效率和經濟競爭力，而義大利長期緩慢的經濟增長與此有很大關係，到最後一刻，民眾應該會顯示出他們的理性，支持改革。現在公投失敗的結果表明，英國脫歐公投和美國特朗普選勝的效應對義大利的民眾還是產生了較大影響。

義大利修憲公投失敗，總理倫齊黯然宣布辭職義大利雖然實行的是內閣制，但其國會較歐洲其他國家有兩個突出的特點：一是採取比例代表制；二是眾參兩院的權力相等。前者導致國會內小黨林立，議會中從未有一個黨派獲得過半數議席，因而要組閣的話，必須由議會中的一個較大政黨與其他小黨派聯合起來；後者使得所有立法都得經過兩院批准方能生效。這種憲制結構的好處是能夠防止類似墨索里尼的法西斯獨裁者獨掌國家政權，事實上，當初設計者的目的也主要是出於這一考慮，但其後果是，一方面，基於利益的聯盟很不可靠，在國內外經濟、政治形勢的不斷變化下，各個小黨派的政治立場隨時都可能發生變化，一旦對政府的某項政策不滿，就會聯合在野黨對現政府提出不信任案，從而導致政府癱瘓。自1946年義大利實行共和制以來，更換過近80屆政府，能做滿一屆任期的總理罕見，現任總理倫齊2014年上台，已經屬於在位時間比較長的了。另一方面，立法效率低下，經常出現議案在兩院「踢皮球」現象，尤其是義大利的參議院有議員315人，眾議院有議員630人，互相扯皮很常見。據統計，歐盟國家平均需要264天通過一項法案，而義大利則需時整整一年。一個更迭頻繁的政府，是不可能做到有效率的。義大利自加入歐盟和歐元區之後，經濟增長緩慢，債務居高不下，失業率攀升，其在歐盟中的地位也滑落不少，民眾的收入水平實際上比十幾年前還要下降。正是看到了這點，現任總理倫齊決意通過修憲，來改革臃腫的政治體系，使政府運行機制具有效率，相對穩定。修憲的核心內容是限制參議院權力，措施包括將參議員人數從315人減至100人、同時改變參議院議員由直選產生的做法，立法只須眾議院通過即可，以及限制參議院解散政府的權力等。若修憲得以通過，今後立法基本由眾議院審批，參議院的作用大大減少。

已經經歷希臘債務違約危機的歐盟如何面對義大利的倒下？客觀來看，義大利的修憲改革有助於政府穩定，但這觸犯了參議院中一些黨派的利益，他們指責倫齊的改革去除了「體現民主」的「制衡原則」。另外，倫齊的改革也得罪了工會利益，工會表示在全民公投中將投反對票。因此，現在公投失敗，也不意外。但義大利的這次修憲公投失敗，對歐盟的影響可能要大於義大利國內。歐盟主要是擔心會引起連鎖反應。此前西方媒體就預測，一旦公投失敗，義大利很可能步英國後塵，朝脫歐方向邁進。歐盟倒不是擔心義大利馬上會舉行脫歐公投，而是擔憂在受困於難民危機以及經濟增長乏力的背景下，這將會呼應歐盟各國內部的反歐輿論，因為明年法國、德國和荷蘭三國都要舉行總統大選，而目前主張脫歐的法國極右翼政黨「國民陣線」主席勒龐和荷蘭右翼的自由黨領袖懷爾德斯，在該國大選行情預測中被看好。義大利的公投失利，會被認為對歐盟的穩定帶來骨牌效應。雖說歐盟的擔憂有道理，但過於緊張也沒有必要。和義大利同日進行的奧地利總統大選，綠黨領導人范德貝倫戰勝極右翼領導人當選總統，就表明選民並不總處於非理性，這應該能讓歐盟緊繃的神經鬆弛一下。從義大利來看，開啟脫歐進程也幾無可能。雖然有英國這個榜樣，義大利自身的疑歐勢力也在壯大，如「五星運動」等右翼政黨近年在義大利政壇崛起，但首先，義大利和歐盟的關係要遠比英國和歐盟的關係密切得多。義大利是大陸國家，而英國一向孤懸于海外，其與歐盟的關係若即若離，義大利則是歐盟創始成員，從政治、經濟、安全各方面來看，完全綁定歐盟，因此如果要退歐，代價遠比英國要大得多。

義大利公投失敗，下一步就是脫歐？另外，義大利的疑歐勢力其實也沒有英國大，「五星運動」的支持者並不很多。其次，即使極右勢力上台發動脫歐公投，也不可能，因為義大利憲法明確規定不可以就已締結的國際條約發動公投，從而在法律層面上堵死了公投脫歐的可能性。如果要脫歐，必須修改憲法，既然這次修憲沒有成功，下次修憲也很難成功，因為從道理上就說不過去。事實上，「五星運動」領導人在英國脫歐公投後曾公開表示，義大利絕對不能效法英國脫離歐洲，而應繼續推動歐洲一體化。儘管如此，義大利公投失敗短期還是會影響國內政治，它將使義大利經濟增長更加乏力，而對歐盟來說，脫歐的陰影將會在很長時間伴隨著各國領導人和民眾。（本文作者系察哈爾學會研究員，原載於新加坡《聯合早報》，圖片來源於網路。文章僅代表作者個人觀點，不代表察哈爾學會立場。）
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