重大教育改革與教育 規範管理必須於法有據

改革就是「變法」，必須於法有據，行政思維、部門立法，已落後於社會的發展。今後，任何教育改革舉措，都必須納入立法程序，經人大討論、審議，然後頒布執行，如此，才能清晰定位教育行政部門的權責

熊丙奇

教育法律一攬子修正案（草案）日前被提請十二屆全國人大常委會第十六次會議審議，受國務院委託，教育部部長袁貴仁在說明中介紹，教育部對教育法、高等教育法、民辦教育促進法等3部法律採取了集中研究、一併修改的辦法。具體內容包括，修改民辦教育促進法，允許民辦學校自主選擇辦學方式，登記為非營利性或者營利性法人；明確對考生作弊可以取消考試成績、停止參加考試1年至3年。

其實，這些規定，早就出現在2010年頒布的國家教育規劃綱要和教育部此前發布的部門意見中，因此，對於教育法律的修正，也令一些輿論感到困惑，這不是老規定嗎？新意何在？這是把行政規章與法律文本相混淆的結果，此次一攬子修正教育法律，其意義在於，通過立法方式，來推進教育改革，以及進行教育規範管理。做到重大改革必須於法有據，政府部門必須依法行政。

近年來，我國在加快推進教育改革與教育的規範化管理，最重要的內容是教育去行政化。但在具體推進過程中，存在以行政手段推進去行政化的悖論。國家教育規劃綱要，由於沒有通過立法程序制訂、頒布，也只是行政性規章，因此，該綱要提到的諸多改革，都面臨與現行教育法律相衝突的問題，教育改革遭遇教育法律滯後的尷尬。換言之，只要推進綱要提到的教育改革，都面臨違法的風險，比如，綱要提到，對民辦教育實行分類管理，分為營利性民辦教育與非營利性民辦教育，可是在綱要發布之後的五年間，分類管理改革沒有多大進展，原因在於民辦教育促進法並沒有修訂，該法還把民辦教育定位為公益教育事業，很顯然，如果民辦教育促進法不修訂，分類管理改革就不可能落地。

改革就是「變法」，必須於法有據，行政思維、部門立法，已落後於社會的發展。今後，任何教育改革舉措，都必須納入立法程序，經人大討論、審議，然後頒布執行，如此，才能清晰定位教育行政部門的權責。像高考改革、大學的章程制訂，都應該有這樣的程序，否則，就可能摻雜太多部門利益因素，從而讓改革不徹底。

治理高考作弊，目前也是依據行政規定，教育部多年前發布了國家教育考試違規處理意見，這一意見被輿論質疑為「軟綿綿」，一來只是行政規定，缺乏足夠的法律效力，二是對影響惡劣、嚴重破壞考試公平的替考等作弊處罰太輕。輿論一直呼籲應制訂《考試法》，以規範考試秩序，教育部也曾回應要啟動《考試法》制訂，但這次修正的教育法律，沒有新出台《考試法》，只是把以前的處罰規定納入立法審議，這可讓今後處理考試作弊有法可依，但還沒有解決替考作弊處罰較輕的問題。解決這一問題，根本出路在制訂《考試法》，同時修訂《刑法》，增加追究考試作弊者刑責的條款。

此次集中修正教育法律的啟示是，要減少行政部門對教育和學校的發號施令，而要通過立法來規範政府和學校的行為，保障教育者和受教育者的權利，這是對教育和學校進行現代治理的需要，也是建立現代政府的必然選擇。

（作者系21世紀教育研究院副院長）