可能是中國最大的鎮！溫州龍港升級，不再羨慕「城會玩」

2017年，在不到一年的時間裡，浙江省蒼南縣龍港鎮要交出一份「鎮改市」的「答卷」。這座被譽為「中國農民第一城」的浙南小鎮歷史上多次承擔了中國城鎮化改革的試點任務，而此次實踐則旨在破解「資源配置與城市管理體制之間的矛盾」。為探索新型城鎮化路徑，此次擺在「小鎮」龍港面前的，是財權、法律等多重體制機制上的「瓶頸」。

「沖」市

位於浙江南部的小鎮龍港，嗅覺靈敏的商人們已經覺察出了龍港「改市」的氣息。在當地主要幹道的道路兩旁，「鎮改市」已經成了房產升值的砝碼。在當地的企業家看來，這場大規模的「升級改造」必然會創造一些商機。

「遠遠不止鎮級醫院因『鎮改市』可以增加床位數那麼簡單，」當地企業家楊先生對《第一財經日報》記者說，該公司正在進行產業升級，為了尋找合適的人才，他一年來已數次遠赴香港。

楊先生回憶，當應聘者詢問龍港是什麼地方時，回答往往是「溫州市蒼南縣龍港鎮」。在他看來，如果地址描述為『溫州龍港市』，可大大方便公司招聘人才。

「你想，海外人才誰願意來一個鎮里工作?」他說，鎮肯定被想像成比城市要相對落後的地方。

然而，就城市形態而言，龍港鎮早已不是「小鎮」。除了189條街道、四處聳立的高樓，以及正開膛破肚、四處延伸的馬路，鎮里還擁有一個標準體育館。「事實上這個鎮的設施是超標的，只有縣才可以擁有類似的設施。」當地的一名官員透露。

32年來，龍港從5個小漁村發展成為浙南閩北的經濟重鎮。根據龍港鎮提供的資料，該鎮目前戶籍人口37.3萬、常住人口27萬，2015年該鎮實現了生產總值226.9億元，城鎮化率為60.8%，其農村常住居民人均可支配收入為1.9萬餘元。

現任龍港鎮委副書記的金珍敏就出生於其中的一個小漁村。他告訴《第一財經日報》記者，從村落發展而來的龍港鎮，從未停止成為一座「城市」的步伐，其中的重要原因在於經濟發展中的資源配置及其經濟社會管理許可權等問題，已經難以滿足現實的要求。「主要有兩項，用地指標與城市建設的矛盾，以及財政收入能否自行支配的問題。」金珍敏說，其他的如招商引資、人才引進、信貸規模等都是從這兩個方面衍生出來的問題。

對於龍港「設市」的歷史，該鎮首任鎮委書記陳定模最了解情況。雖然已近70歲高齡，但陳定模在退休後繼續走南闖北。其中的一項要務，就是為龍港設市而奔波。他戲稱，這項工作從退休前干到了退休後。

「早在上世紀的1987年，我們就提出設市，當時各級領導認為龍港設市條件還不成熟。」陳定模回憶，到了1995年，即便頂著溫州地區鄉鎮經濟綜合實力第一的光環，市縣還是不同意。

這位老書記說，屢次設市受阻，但龍港鎮的經濟規模繼續發展壯大，以至於後來全國出台57個鎮的綜合試驗區、2009年溫州市出台「關於推進強鎮擴權改革的意見」、2011年浙江省啟動首批小城市培育試點鎮，龍港不但榜上有名，而且採取了一系列的行政體制和管理模式的改革。

隨著經濟實力的增長，龍港作為「農民自費造城」的樣板也越受全國關注。

「來龍港考察過的領導數不勝數，」對「大場面」司空見慣的陳定模說，「其中一些幹部成為現在的黨和國家領導人。」

從2013年初開始，陳定模仍以個人名義到杭州和北京「沖市」，並得到了縣、鎮主要領導的支持。

當年年底，也就是2013年12月12日，中央城鎮化工作會議提出要在各省(市、區)選擇若干個建制鎮開展全國新型城鎮化試點。

1年後，在2014年12月29日，國家發改委、中央機構編製委員會辦公室、公安部、民政部等11個部委發布了《國家新型城鎮化綜合試點總體實施方案》。

納入該方案的建制鎮有「一南一北」兩個試點：龍港鎮和吉林省安圖縣二道白河鎮。

但龍港當地官員表示，「鎮改市」是想解決資源配置與城市管理體制之間的矛盾，但事實上「鎮級市」並不存在，也沒有納入我國現有的法律體系。

暫不說與真正的城市平起平坐，鎮又如何處理與「老上級」縣的關係，都成為深具現實意義的難題。

財權：和「老上級」 分灶吃飯

龍港「設市」可視為某種程度的「分家」。

目前，龍港鎮佔到了蒼南縣一半的財政收入。該鎮2015年財政總收入23.2億元，其中地方稅收收入8億元左右，蒼南縣返還給龍港的只有3億多元。

「龍港要建立縣一級財政，按照浙江省的相關規定，縣一級財政直接與省進行結算，龍港設市意味著蒼南縣可支配的財政收入要大幅減少。」金珍敏表示，要想「分灶吃飯」，財政體制的改革壓力比較大。

然而，「分灶吃飯」不一定意味著龍港在「設市」後可以「穩賺一筆」。「這要看具體的測算情況，如龍港鎮的開支一旦低於蒼南縣返還的3億多元，那說明鎮里還有盈餘，反之則鎮里支出較大。同時，這一比較的基點還要與日後的省財政對接，然後再分析鎮里是否會有盈餘。」金珍敏認為。

目前，溫州市蒼南縣財政局已牽頭和龍港鎮對財政收支和事權財權進行測算和設計，進而提出財政體制改革方案。在該方案到位之前，動態調整縣財政對龍港支出的預算安排。

「一切暫時未知」成了鎮里官員在財政等問題上的主要表態，但當地官員認為，「設市」必然要「擴大財權」，從而對現有的縣鎮利益格局帶來一些改變。

關鍵在於，龍港所設的「市」會是什麼層級的「市」。確切地說，是否為比鎮更高一級的「縣級市」?

按照我國現行憲法等相關規定，並沒有「鎮級市」。

「我們經常看到城市有直轄市、副省級城市、地級市、縣級市，但鎮級市目前不在法律框架之內。」金珍敏說。

陳定模也認為，中國的特大鎮「設市」不成功，其問題的根本在於缺少法律依據，另外一個重要原因是，縣級行政機構不願意放權。「最終是放了收，收了放，不了了之。」這位老書記以此解釋龍港20多年來為何「設市」未能成功。

這兩位龍港鎮的新老領導都將「設市」中出現的問題歸結為「頂層設計」不夠和「路徑不明」。

「可以預見的是，這將帶來一些行政上的難題，如權力下放的程序。」金珍敏說，在「鎮改市」中必須要注意的，不是適合改市的「鎮」的標準問題，而在於「程序」和「路徑」。

「縣裡一旦不同意，那怎麼辦呢?」金珍敏說，肯定會影響改革的進程。他又表示，好在這次龍港改市得到了縣裡的支持，但全國其他城市的「鎮改市」恐怕會出現因為利益格局改變而引發的程序交接難題。

事權：縣級權力分批下放

由於要求在2017年拿出一份像樣的「答卷」，龍港「鎮改市」步伐近期提速。

在位於鎮前路的鎮政府辦公樓里，集聚了紀委、教育衛生、城市建設等10多個部門，縣公安局的派出機構也在院子里一起辦公。在當地官員看來，對於鄉鎮而言，多部門辦公形態相當正常。

該鎮黨委書記丁振俊說，「鎮改市」並非想像中那麼簡單，鎮里的公務人員被要求加強學習，以應對正在「下放的權力」。

截至今年6月，蒼南縣已同意將1300多項縣級權力下放龍港鎮。這些許可權涉及財政、商務、統計、民政、教育、農業等各個方面。如原屬於縣司法局的「對基層法律服務工作者違法行為的處罰」和原屬於縣財政局的「龍港鎮財政負責國有企業、國有資產管理」等。

丁振俊說，縣級許可權的下放除了城市和土地利用總體規劃等專業性較強、一時難以承接的職能仍由縣裡來統籌，其他的均分批下放。

雖然縣級許可權予以下放，但鎮級政府並不具備相應的法律主體地位，一旦引起行政相對人的複議和訴訟，鎮政府是否敗訴還是個未知數。

這不僅是龍港鎮所面臨的難題。2012年6月21日，江蘇省法制辦就發放相應文件，對崑山市張浦鎮進行了「授權」，確定了該鎮作為綜合執法主體，並給予了相應的鎮政府執法職責和經濟社會管理許可權。

「但這一授權僅局限在省內。」金珍敏認為，這並不徹底。他說，一旦行政訴訟超越了省際範圍，這樣的授權又等同於「無用」。雖然同為 「鎮改市」，但與城市行政級別限制類似的情形是，龍港若要得到「授權」，同樣牽扯到國家層面的修法問題。

今年2月，國務院頒布了《關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，其中的第12條就涉及「加快拓展特大鎮功能」，即下放事權、擴大財權、改革人事權及強化用地指標保障等為重點，賦予鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級管理許可權，允許其按照相同人口規模城市市政設施標準進行建設發展。

與此同時，該《意見》第14條「培育發展一批中小城市」的相關規定明確將「具備條件的縣和特大鎮有序設置為市」。

當地官員認為，龍港此次「鎮改市」的突破不應局限於江蘇張浦鎮的範圍，但必須正視這些問題。也正因為看到了這些問題，當地官員認為「鎮改市」無法「一步到位」。

幹部：高配與否是個未知數

「至少眼下鎮里沒人願意離開公務員崗位，原因大家都懂，」當地的一名官員私下透露，在富庶的溫商聚集之地，公務員離職下海是種常態，但適逢好的時機，大家都會選擇堅守。

但包括鎮委書記等當地多名官員直言，「鎮改市」後，鎮里的官員能否升任縣一級「自己並不清楚，也不抱希望」。

包括丁振俊在內的鎮領導明確要求，「即便『鎮改市』增加了事權，但也不會增加編製和人員」。

根據2014年12月29日，國家11部委發布的《國家新型城鎮化綜合試點總體實施方案》，試點地區將承擔5項主要任務，分別是建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、建立多元化可持續的城鎮化投融資機制、改革完善農村宅基地制度、探索建立行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式、綜合推進體制機制改革創新。

「我們龍港鎮主要承擔了方案的第4項任務，也就是『創新管理體制，降低行政成本』。」丁振俊說，所謂的成本主要在於人員及機構。

為此，在不增加現有人員的情況下，龍港將蒼南縣派駐部門中的住建、國土和水利分局等18個單位與龍港的12個內設機構、11個事業單位合併，組建了黨政人大辦公室、監察審計局等15個「大部門」機構，數量則從41個縮減為15個，如最新組建的監察審計局就和紀委合署辦公。

當地官員表示， 「大部門制」不僅致力於消除一些崗位重複設置問題，同時也解決部門職能交叉產生的「推諉扯皮」現象。試點工作中，龍港大量減少了中層幹部的職位數量，從原來的197名減少到擬定的140名，目的是以此來檢測能否提高行政效率。

金珍敏認為，之所以採用「大部門制」，是因為國家層面最擔心「鎮改市」過程中會增加行政成本和負擔，因此龍港的「鎮改市」有兩個前提，即機構不膨脹，人員不增加。

另外，就政府職能而言，龍港鎮已對政府權力清單進行了梳理，通過購買服務方式放開部分公共服務職能。目前，龍港將環衛、河道保潔、交通管理、廣告經營權、公交線路營運權、綠化養護等部分職能推向了市場。

然而，由於任免權、人員到位等問題，這些「大部門」機構正處於「過渡期」，尚未完全進入實質性的運行狀態。

中國中小城市數量「稀缺」

自從去年6月正式實施「鎮改市」相關工作後，丁振俊、金珍敏的一半工作時間是輾轉於杭州和溫州，向省和市提方案、彙報工作。

金珍敏認為，這一年下來，方案屢次被否，而改市的工作也處於打基礎的階段。他說，從事權、人權以及財權等諸多方面，龍港的設市模式面臨三大瓶頸：市的級別、如何作層級突破，以及參考模式借鑒。

「龍港若變成『市』，那究竟是縣級市、副縣級市還是鎮級市，缺少一致的權威說法。」金珍敏的個人觀點是，作為國家新型城鎮化的試點，不管是什麼層級的市，高度的自主權和資源配置權是關鍵。

這三個問題的深層次原因表現為兩方面，「缺少體制支撐」和「利益分化」。前者即為沒有相應的法律依據，而後者在於縣和鎮的財政關係較難調整。

由於國務院把新型城鎮化作為改革三大紅利之一，作為拉動內需的主要措施，金珍敏認為，現在設市在利益阻力上較小，條件反而有利。

由於龍港「鎮改市」的試點模式正努力探索成為可以借鑒的「一般模式」，因此讓當地官員感到壓力不小。 按照龍港「鎮改市」的時間表，它將打造成「全國具有示範意義的新型設市模式的典範」，但當地不少受訪官員認為，龍港迄今僅僅邁出了「很小的一步」。

一些專家認為，很多特大鎮出現了中小城市的形態，但現有特大鎮的規模和現有管理體制之間的矛盾，專家形容為「小馬拉大車、大腳穿小鞋、大個子穿小衣服」的體制機制問題。在部分專家看來，這或許正在嚴重阻礙中國新型城鎮化的發展。

全國人大財經委副主任委員、民建中央副主席辜勝阻長期關心中國中小城市的發展。

他告訴記者，中國中小城市在數量上稀缺，長期看來不利於我國經濟發展。因此特大鎮改市雖然敏感，需要有序推進。

為此，國務院今年頒布的《關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》指出，新型城鎮化培育新生中小城市對未來啟動內需、帶動消費、促進增長和發揮中小城鎮活力具有非常重要的意義，而「十三五」規劃綱要也明確提出「要加快培育新生中小城市」。

他說，推進特大鎮改市，培育新生小城市，可以優化城市體系。使大城市和小城市協調發展，改變小城市極度不足的、「頭重腳輕」的城市體系;可以提供實現人口就地城鎮化的載體。在家門口幫助農民獲得穩定的就業，緩解農民工「融不進大城市、回不去農村」糾結;有利於推進城鄉一體化發展。發展作為城市之尾和農村之首的小城市，完善小城市教育、衛生、文體、就業、社保等公共服務職能，可以帶動城鄉協調發展，避免「半城鎮化」;有利於發揮城鎮化擴內需、穩增長的潛力。「鎮改市」可以提升民間資本對城市發展的預期，增強企業家們想投資、敢投資的信心和決心。

「由於我國小城市數量不足，城市體系『頭重腳輕』，容易出現『大城市病』」。「我們看到的現狀是，大城市一方面在嚴格控制人口，另一方面小城市的發展潛力尚未完全發掘。」辜勝阻表示。

資料：「中國第一農民城」的新型城鎮化道路

1984年，根據當時的中央1號文件「允許農民自理口糧到集鎮落戶」的政策機遇，鼓勵農民自理口糧進城，自建住宅落戶，自辦企業創業，率先突破城鄉二元戶籍制度束縛。

1995年，全國小城鎮綜合改革在龍港試點，其戶籍制度按照在龍港區域內合具有合法固定住所、穩定職業和生活來源等條件和常住地登記原則，將原有農業戶口、非農業戶口、自理口糧戶口等統一登記為城鎮居民戶口，並提出走產業化與城鎮化良性互動發展的道路，完成了農民城向產業城的轉型。

2012年，龍港鎮實施農村「三分三改」，即政經分開、資地分開、戶產分開和股改、地改和戶改，使農民在農村所享有的各項權益不因戶口轉換而改變，不因居住地的變化而喪失權益，推動了宅基地的用益物權可以流轉變現，推動農村資源要素市場化。

2014年12月29日，《國家新型城鎮化綜合試點總體實施方案》對外公布。龍港鎮納入該方案的試點工作。

我國市制由多層次的行政區劃建制構成，從法律上劃分包括直轄市，省轄設區的市、不設區的市，及自治州轄市三個層次。1998年底全國有直轄市4個，省轄市627個，自治州轄市37個。從行政等級上劃分包括省級市、副省級市、地(州)級市和縣級市四個等級。所以，我國市制的構成可以概括為「三層四等」。

按照《中華人民共和國憲法》規定的稱謂，我國市制只有「直轄市」和「市」之分;直轄市不入省的行政區域範圍，由中央直接領導，其法律、行政地位與省、自治區平行。除自治州轄市外，所謂「地級市」、「縣級市」都屬省轄市。

在省轄市中，按《中華人民共和國憲法》規定只有設區的市和不設區的市之別，沒有「地級市」和「縣級市」之分。

地級市和縣級市的稱謂在文件中正式使用是上世紀80年代前期才出現的。主要緣於市領導縣體制大範圍推行後，對省轄市進行分類管理的需要。

1983年5月18日，國家勞動人事部、民政部在《關於地市機構改革的幾個主要問題的請示報告》中首次使用「地級市」和「縣級市」，同年在國務院有關行政區劃批複中正式使用地級市和縣級市。此後，地級市和縣級市之別廣泛體現在機構編製、幹部配置及工資待遇、經濟和行政管理許可權以及司法制度等各個方面。

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