【特稿】 監察委員會必須有腐敗犯罪偵查權----和馬懷德教授商榷 不得不說

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【文章一】

監察委員會

要不要行使腐敗犯罪偵查權

----和馬懷德教授商榷

（本文作者吳建雄 系國家社科基金重大項目《健全國家反腐敗領導體制機制研究》首席專家，中國反腐敗司法研究中心主任，湘潭大學教授博士生導師）

近日，《新京報》刊載了馬懷德教授關於「國家監察委員會呼之欲出」講座中關於監察體制改革的思考和闡釋，其中提到了一個重要觀點，即監察委不能有偵查、批捕、公訴等檢察機關的權力，強調偵查是檢察機關的固有職能（相關文章附後）。這個觀點很快得到廣泛傳播並為諸多媒體認同。筆者認為，這個觀點涉及到偵查權、檢察權、司法權、監督執法權等基本理論問題，也涉及到監察體制改革試點的權力配置問題，有必要從理論上加以釐清。

一、什麼是偵查權

偵查權是由特定主體和特定方式實施的一種特殊調查權，是依法揭露和查證犯罪的國家權力。我國法律規定，公安（安全）機關和檢察機關依法享有偵查權。偵查權具有主動出擊、查清事實、探明真相、獲取證據等基本特性，並具有限制或者剝奪被調查人人身自由、財產自由、通訊自由等刑事訴訟法規定的強制性調查措施。

只有當有證據證明被調查人有可能觸犯刑律時，才可能被立案偵查。也就是說，在反腐敗鬥爭中，只要有證據證明被調查人的腐敗行為有可能構成犯罪，就要立案偵查，這是懲治腐敗最具威懾力的權力。職務犯罪偵查權又稱職務犯罪監督權，是監督國家機關及其工作人員勤政廉政的法律手段和措施。從性質上說，它是反腐敗中的執法調查權而不是反腐敗中的司法權。

二、什麼是司法權

司法權簡而言之就是適用法律的權力。司法作為定紛止爭、化解社會矛盾衝突的終極機制，是維護社會公平正義的最後一道防線。司法權是具有被動性、強制性、終局性等特徵。司法權在社會活動和行政活動領域，是評價和處置公民之間、公民與法人之間、法人與法人之間，公民、法人與國家行政機關之間矛盾衝突的國家權力；在刑事訴訟領域是評價和處置公民和法人是否構成犯罪、如何定罪量刑的國家權力。在我國，司法權由人民法院和人民檢察院分享，兩權在司法職能中處於同等重要的地位。審判權是國家審判機關依法審理和裁判訴訟案件的權力，檢察權是國家檢察機關依法追訴犯罪，保障人權，並對訴訟活動實行法律監督的權力。

在反腐敗鬥爭中，嚴格意義上的司法權是檢察機關依法審查涉嫌腐敗被告人是否構成犯罪、並依法提起公訴或不起訴的權力；審判機關依法審理涉嫌腐敗犯罪的被告人是否構成犯罪、實現罪刑法定、罪刑相適應的權力。司法反腐是反腐敗鬥爭的最後防線和政治領域公平正義的法治保障。

三、什麼是檢察權

從國際視野看，檢察權是伴隨著偵查權和審判權的運行而產生的。其價值在於，一方面制約偵查權，防止偵查權的失控；一方面制約審判權，防止審判權的濫用；因此，檢察權的天然秉性是維護司法公正。既保障準確打擊犯罪，又防止無罪的人受到刑事追究。我國檢察權作為司法權的另一個重心，是打擊犯罪，保障人權的制度設計，它是通過參與訴訟和監督訴訟來實現的。我國憲法規定，檢察機關是法律監督機關，這就決定了我國檢察機關與審判機關具有同等法律地位，不僅具有與各國檢察制度相同的在參與訴訟中對偵查、審判活動的程序性制約，而且對整個訴訟活動包括對法院的終局性審判、刑法的執行等進行監督。這是中國檢察制度和司法制度的重要特色。而職務犯罪偵查權作為檢察權派生的權力，其價值功能主要體現在懲治腐敗，建設廉潔政治上。

因而職務犯罪偵查權並不具有檢察權的本質屬性。相反，偵查權的配置與檢察權設置的初衷存在緊張關係，因為偵查起訴同體不符合刑事訴訟的現代法治精神，有悖於偵、訴、審相互制約的憲法原則。偵查權的轉隸有利於突出檢察權的司法屬性，增強司法反腐的公信力。

四、什麼是監督執法權

王岐山同志在北京、山西、浙江就國家監察體制改革試點工作調研時指出，監察委員會是監督執法機關。這就明確了國家監察機構的監督性質和執法性質。監督執法權包括查處腐敗違法行為的調查權和非刑事處罰權，查處腐敗犯罪的刑事偵查權。監督執法權與檢察權和審判權相互制衡，監督執法權對檢察、審判活動是否廉潔公正實施監督。檢察權通過對監察移送的案件進行審查，決定起訴和不起訴進行法律監督；審判權通過受理不服監察處罰決定的申訴案件，進行審判監督，從而確保人民群眾從查辦的每一起腐敗案件中感受到公平正義。

建國以來，我國雖然沒有國家層面的監督機構，但監督執法權是客觀存在的。在行政監察職能對行政機關公職人員實施依規監督的同時，檢察機關的職務犯罪偵查、預防部門，實際行使著監督執法的國家權力。因而在老百姓眼中，檢察機關是反腐敗的專門機關。而事實上，檢察機關反貪、反瀆和預防部門，是依法反腐的專門力量，為黨和國家反腐倡廉建設作出了不可磨滅的貢獻。隨著檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量的轉隸，職務犯罪偵查權將歸屬監察委員會，成為監督執法權的基本權能之一。

賦予監察委員會對腐敗違法行為的調查權、處分權，對腐敗犯罪的偵查權，這與腐敗從違法到犯罪的關聯性特徵高度契合，創新了非刑事手段和刑事手段並用的腐敗治理模式，增強了腐敗預防的前置性和有效性。特別是查辦腐敗犯罪案件監視居住等偵查措施的運用，適應了腐敗犯罪隱蔽性、高智能的調查取證需求，同時，為取消社會反映強烈的「雙規」措施創造了條件。

由監察委員會偵查，檢察機關審查起訴，從根本上改變了刑事司法中「既當運動員又當裁判員」的弊端，體現了偵、訴、審獨立運行和相互制約的刑事訴訟原理及其以權制權的控權法則，增強了法治反腐的公信力。

通過改革監察體制，建立集中統一的國家反腐敗專責機構，地方和部門的同體監督轉化為國家層面的異體監督，不僅可增強對權力制約的剛性，而且能極大地提高反腐敗抗干擾能力；行政監察權和檢察偵查權轉化為國家監督權，可突破行政與檢察的部門壁壘，實現行政違法和職務犯罪查處的有機統一，增強反腐敗整體合力；克服偵訴同體的機制掣肘，激活被壓抑的監察、偵查權能，可催生行政違法監督和腐敗犯罪查處的內在動力，同時，要強化對監察委員會自身的監督制約，實現查辦案件的程序化、規範化、法治化。

【文章二】

中紀委特邀觀察員馬懷德教授

監察委員會

不能有偵查權 批捕權

來源：新京報快訊，記者王夢遙，，特此致謝。

國家監察體制改革的頂層設計正在逐漸顯露。近日，中共中央政治局常委、中央深化國家監察體制改革試點工作領導小組組長王岐山到北京、山西、浙江就試點工作調研時透露了多條重要信息：全國人大常委會將就試點工作作出有關決定；檢察機關反貪等部門要完成轉隸；改革將整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量。

在中央頂層設計的基礎上，國家監察體制改革的路徑要如何完成？機構要如何設立和運轉？

11月29日，中國政法大學行政法學教授、中紀委特邀監察員馬懷德在題為「國家監察委員會呼之欲出」的講座中表示，國家監察體制改革的路徑大概涉及先授權後試點、設置機構合署辦公、整合反腐敗力量、豐富手段、明確對象、修改和制定相關法律等6個方面。

國家監察體制改革要考慮監察手段問題

「重大改革要於法有據，沒有立法的要人大授權，已有立法而有改革需要的要修改法律」，馬懷德稱，王岐山在調研試點地區時已提到，要等到全國人大通過授權試點後先進行檢察機關反貪機構的轉隸，「很快全國人大應該就會對試點方案進行授權，這類似於此前全國人大對公益訴訟試點的授權，授權是保障改革合法性的制度基礎。」

伴隨著改革進行和機構職能的調整，《檢察院組織法》、《行政監察法》、《刑事訴訟法》及其一系列的相關法規都要修改，「最終修改憲法也是可能的。」

過去，行政監察機構設置在政府內部，在試點結束、向全國推開的過程中，首要問題就是各級人大產生各級監察委員會。按照當前法律規定，人大隻產生一府兩院，如果要讓人大產生監察委員會，就要獲得全國人大授權。馬懷德稱，由人大產生的監察委員會要對人大負責並接受人大監督，「至於監察委員會要不要向兩院一樣向人大報告工作，由於沒有憲法規定，有待觀察。」

王岐山在調研中指出，監察委員會將作為監督執法機關與紀委合署辦公，在當前制度下，紀委的監督對象為黨員，馬懷德認為合署辦公意味著「過去紀委管不到的人今後就由監察委員會監督，從而保障監督有更明確的依據。」成立後的監察委員會可覆蓋黨員在內的所有公職人員，馬懷德認為可能包括黨政機關工作人員、政協機關和民主黨派工作人員、法律法規授權行使公權力的組織的工作人員、科教文衛體等機構（事業單位、社會團體等）的工作人員（如公立醫院醫生、公立大學老師）、國有企業的管理人員等。

至於整合職能、集中反腐敗資源力量，目前已經明確的是檢察機關的反貪等部門將轉隸成為監察委員會的職能部門。馬懷德在昨天的講座中也提及，轉隸工作在三個試點地區已經開始。

國家監察委員會設立之後，其職能與過去的監察機關相比發生了很大變化，「相關工作方式方法也要改革，為履行監督、調查、處置等職能，監察委員會可以行使查封、扣押、勘驗、收集證據等權力，但要有具體的程序和保障。現在要考慮的是，什麼樣的監察手段是有效的而且符合法律規定。」

監察委員會職權和司法機關有區別

馬懷德在昨天的講座中談到，國家監察委員會的設置一定會有很多重要問題需要解決，既有法律上的障礙也包括實踐中的難題。其中就包括監察委員會和司法機關，尤其是跟檢察院的關係問題。

王岐山在試點地區調研時也表達了這一考慮，他稱完成檢察機關反貪等部門轉隸，推動人員融合和工作流程磨合。

馬懷德稱，檢察院有反貪局、反瀆局和預防職務犯罪局行使反腐職能，試點中要轉隸到監察委員會，但是不能代行檢察院的檢察職能，檢察院的偵查、批捕、公訴等權力，監察委員會不能一併享有。「國家監察委員會的職能主要有三項，包括監督、調查和處置，其中調查權不能取代檢察院的偵查權，調查權可能包括調取資料、甚至進入、扣押、查封場所駐地等，如果沒有這些監察委員會可能無法行使職能。處置權包括對違紀違法人員進行處分，還包括初步查清違法犯罪事實之後將涉嫌犯罪的人員移送司法機關。」

馬懷德特彆強調，監察委員會的職能範圍在進行程序設計時一定要設計好，以免形成監察委員會可以直接判定一個人有罪的印象，「它的職權和司法機關有區別，比如技術偵查只有在偵察階段經過有關部門的批准才能使用，這就不是監察委員會享有的職權。要做好權力的劃分、協調、銜接和制約。」

對於反腐機構轉隸後對檢察機關有何影響，馬懷德認為，檢察院「主業」的一部分被剝離了短期內肯定會有影響，但長期來看可以使檢察機關更加集中精力做好刑事案件公訴、民事行政檢察等其他法律監督工作，「我認為檢察院在民事行政檢察、公益訴訟等方面還有很大的空間，可以做很多事情。」

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