【宏觀分析】宏觀調控政策創新點與著力點在哪裡

認識經濟發展階段性特徵，把握新常態，對於宏觀經濟政策制定有重要意義。我們所說的新常態，與西方國家用「新常態」來形容「危機後經濟恢復緩慢而痛苦的過程」不同。荀子曰，天行有常。「常」指的是規律。「新常態」是指經濟發展新階段的規律和特點。

經過半個多世紀特別是改革開放以來的探索和實踐，我國經濟發展水平明顯提高，GDP總規模由1978年的3645.2億元增長到2013年的56萬億元，人均GDP接近7000美元，步入中等收入國家行列，現在正邁向新的發展階段。但是，也要看到，經濟社會發展中的約束條件和結構性矛盾仍較為突出，處於經濟再平衡的關鍵階段。

更重要的是，我國正處於跨越「中等收入陷阱」，實現發展速度、發展方式、結構調整、增長動力轉換的關鍵時期，要充分關注這個時期存在的問題和風險，積極創新宏觀調控的思路和方式，形成宏觀調控政策的新常態，保持經濟持續健康發展。

適應新常態，新宏觀調控框架基本成型

牢牢樹立底線思維意識；構建「區間調控」加定向調控的新調控框架。

本屆政府面對複雜的國際國內環境，針對新常態下經濟運行特點，保持定力，積極創新宏觀調控思路與方式，取得了重要進展。

1.牢牢樹立底線思維意識

市場經濟下實施宏觀調控，基本原因在於社會所要達到的經濟社會目標是多重的，不是單一的，市場機制主要是為經濟效率目標服務的。1952年,丁伯根法則(Tinbergen)就已經說明,宏觀調控的多重目標需要多種宏觀調控工具,並且這些工具要合理搭配使用。那麼，在經濟發展不同時期，就要抓住主要矛盾，解決主要問題。

一是把握經濟增長的底線。

一方面是深刻認識到經濟增長速度放緩符合經濟增長的內在規律。2013年以來，受周期性、趨勢性調整和歷史積累矛盾凸顯等多重因素交織影響，經濟增速下行壓力增大。另一方面，從我國經濟運行的基本面和基本格局看，我國有條件也有可能達到一定的發展速度。

我國仍處於並將長期處於社會主義初級階段，發展仍是解決所有問題的關鍵。「十二五」規劃提出2011—2015年國內生產總值年均增長7%，十八大報告提出到2020年實現國內生產總值比2010年翻一番，都對速度有明確要求。沒有一定的發展速度，增加就業和改善民生將無從談起，轉變發展方式和進行結構調整也沒有空間。要科學認識經濟增長速度的轉換和潛力，在此基礎上確定合理的速度。

二是守住就業的底線。

我國是人口大國，就業壓力大的問題將長期存在。就業是民生改善和社會穩定的基礎，是經濟穩定的重要體現。當前經濟增速放緩，對就業不利，尤其是以高校畢業生為重點的青年就業難，城鎮化過程中農村轉移勞動力就業不充分等問題很難解決。調查失業率上升、就業彈性下降、就業結構性矛盾突出，若不妥善處理將給社會帶來不穩定因素。

長期看，通過提高服務業比重增加就業的潛力較大。2013年，我國第三產業佔GDP的比重為46.1%，而按照世界銀行數據，服務業在GDP中的佔比，近年來中等收入國家為53%，高收入國家為72.5%，低收入國家為46.1%。從第三產業內部結構看，我國以物流及餐飲旅館業等傳統的服務業比重較大，以信息、金融、保險及商業服務為主的現代服務業比重較小。

若能抓住第三次產業革命契機，我國的服務業可容納的就業人數還有相當的發展空間。當前，要從我國經濟發展結構和特點出發，抑制經濟減速可能帶來的失業，使服務業增加值佔國內生產總值比重穩步提高，使登記失業率維持在合理水平。

三是控制價格的底線。

當前經濟運行條件下，需要嚴格控制流動性，不能因為短期的經濟問題而大幅放鬆貨幣。回顧上世紀90年代以來的物價運行，CPI大致經過了三輪上漲，分別是1991—1996年、2007—2008年和2010—2011年。1991—1996年。不容忽視的是，資本市場及其衍生品市場迅速發展，造成了資產價格上漲。

從國際經濟發展經驗看，資產價格波動對金融體系和經濟穩定帶來的影響不容忽視。截至2014年10月末，我國廣義貨幣供應量已達120萬億元，但資金使用效率較低，資金配置結構不太合理。與實體經濟相比，非實體經濟的投資回報率較高，比較利益誘導大量資金流向非實體經濟領域。當前，物價水平處於較低水平，可以抓緊時機推進價格改革。

2.提出「區間調控」加定向調控的新調控框架

在底線思維的基礎上，去年政府提出合理區間概念，確定調控的上下限指標和目標值，形成區間調控的新宏觀調控思路，努力保持經濟運行處於合理區間。如果經濟運行在合理區間，就不使用強刺激政策，此時把經濟政策的重點放在調結構、轉方式、促改革上，只有當經濟運行滑出底線時，才採取較明顯的干預措施。

去年，中央政府對宏觀調控政策作了進一步創新，提出在區間調控基礎上要注重深層次結構矛盾、要對可能滑出合理區間的重要影響變數進行預調微調，即實施定向調控政策。李克強總理指出，必須堅持在區間調控的基礎上，注重實施定向調控，也就是保持定力、有所作為、統籌施策、精準發力，在調控上不搞「大水漫灌」，而是抓住重點領域和關鍵環節，更多依靠改革的辦法，更多運用市場的力量，有針對性地實施「噴灌」、「滴灌」。這是區間調控方式的深化。主要表現在以下方面。

加強薄弱環節定向投資。

加快了「十二五」鐵路規劃項目特別是中西部和貧困地區鐵路建設，推進了地下管網等城市薄弱基礎設施建設。出台擴大信息消費政策，推動實施寬頻中國戰略，發放第四代移動通信牌照，推進三網融合。這些措施有利於穩增長和經濟長遠發展。

針對中小微企業結構性減稅。

近年來，國家出台一系列惠及中小企業尤其是小微企業發展的稅收政策，包括：對符合條件的小型微利企業減按20%的稅率徵收企業所得稅；將增值稅小規模納稅人的徵收率由6%和4%統一降至3%等。

自2014年10月1日至2015年12月31日，對月銷售額2萬元至3萬元的增值稅小規模納稅人和營業稅納稅人，暫免徵收增值稅和營業稅，政策範圍涵蓋小微企業、個體工商戶和其他個人。去年上半年，全國小微企業減免稅款37.1億元，目前，73.9%小微企業享受企業所得稅減半徵收的優惠。

實施定向寬鬆貨幣政策。

定向、定量、定期是貨幣政策調控的特點。針對經濟運行特點，實施「定向降准」。分別下調縣域農村商業銀行和合作銀行存款準備金率，對符合審慎經營要求且「三農」和小微企業貸款達到一定比例的商業銀行下調存款準備金率0.5個百分點。

2014年8月27日，央行宣布，引導農村金融機構降低涉農貸款利率，支農再貸款執行優惠利率，貧困地區符合條件的農村金融機構的支農再貸款利率還可在優惠利率基礎上再降1個百分點。推出短期流動性調節工具SLO(Short-term Liquidity Operations)和常備借貸便利SLF(Standing Lending Facility)兩項利率調控工具，在平抑銀行體系流動性臨時波動和實現短端利率區間管理方面，發揮了積極作用。在中期資金市場上，央行也創設了多個工具試圖引導利率，如通過中期借貸便利(Medium-term Lending Facility, MLF)，提供中期貨幣。

李克強總理在2014夏季達沃斯論壇時表示，「要在保持定力的同時有所作為，那就是堅持區間調控，實施定向調控，實際上這也是結構性調控，根本上講是靠改革來激發市場活力，同時增加公共產品的有效供給，並且促進實體經濟、新興產業發展。」新一屆政府實施的宏觀調控注重從供給端和需求端發力，注重短期調控和長期改革相結合，積累了經驗，取得了成效。

宏觀調控政策要在調結構、轉方式中發揮引領作用

實現經濟增速平穩換擋；加快經濟結構戰略性調整；有效釋放改革紅利；防止和化解各類經濟風險。

早在1984年，《中共中央關於經濟體制改革的決定》一文就指出「越是搞活經濟，越要重視宏觀調節，越要善於在及時掌握經濟動態的基礎上綜合運用價格、稅收、信貸等經濟槓桿……」。十八屆三中全會指出，「宏觀調控的主要任務是保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，防範區域性、系統性風險，穩定市場預期，實現經濟持續健康發展。」宏觀調控要緊扣經濟發展特點，適應經濟發展階段新變化，才能達到預期效果。年前召開的中央經濟工作會議分析了發展階段轉換時期我國經濟新特點和新變化，對宏觀調控提出了新要求。

1.實現經濟增速平穩換擋

對於經濟增速下滑趨勢，學界有不同的看法。有的認為是經濟發展到一定階段的必然現象，有的歸因於外部震蕩，有的認為是前期政策抑制了需求。對於中長期發展速度也有不同看法，樂觀派認為，通過改革和結構調整，經濟增速恢復到8-10%是可能的。悲觀派認為，受到要素成本及發展階段限制，經濟增速已經不可能恢復到8%以上(除個別季度外)，不發生斷崖式下降已經不錯了。

不論如何解釋經濟減速以及預測中長期增長速度，事實是，截至2014年第三季度，我國經濟增速已經連續14個季度低於改革開放三十五年的平均年增長率(9.8%)，其中自2012年第二季度以來，GDP增速已連續10個季度低於8%，而且經濟下行壓力還在加大。

從要素供給條件看，我國目前已經走到勞動力供給的轉折點，人口紅利逐步消失。據測算，2023年，中國65歲以上老人的比例將超過總人口的20%，成為老齡化國家，若那時人均GDP沒有超過13000美元，就是說未富先老，將陷入中等收入陷阱。資源約束增強，已成為世界上最大的能源消耗國。需求支撐條件減弱。投資需求刺激空間縮小，2008年以來，新增每單位GDP所需的新增投資大幅增加，邊際資本產出比(ICOR)迅速上升。

世界經濟復甦緩慢，出口需求處於下降趨勢。消費需求短期難以大幅提升，一波接一波「排浪式」消費帶動國民經濟「排浪式」增長的情況不大可能再出現了轉換的過程是艱難的，但不轉變就沒有出路。關鍵是要平穩轉換，避免換擋「焦慮症」和經濟的大起大落。

2.加快經濟結構戰略性調整

從需求結構看，內需與外需失衡。經濟增長在較大程度上依賴國際市場，出口增長曾一度達到20%左右。金融危機後，全球經濟低迷，出口對GDP的貢獻從2009年轉為負值，除2010年為0.4外，2009年、2011-2013年均為負值。

投資與消費失衡。金融危機前，2003-2008年，投資率約為42%，金融危機後強刺激政策一下子把投資抬上去了，2009年-2013年投資率為47%-48%，大量的投資導致生產能力迅速擴張。生產的產品原來可以銷售到國外，現在出口遞減，引發嚴重的產能過剩。2001-2007年，消費佔GDP比重為55.1%，而到了2008-2013年，該比重降低為48.8%。

消費不足與收入分配結構不合理相關，居民收入在國民收入分配中的比重偏低，影響了居民消費需求的提高。儲蓄率偏高，尤其是政府儲蓄和企業儲蓄佔比過高。一個大國長期主要依賴投資、外需拉動經濟增長，會加大經濟的不穩定性，不利於國民經濟良性循環。當前必須加快推進經濟結構調整，促進經濟協調發展。

3.有效釋放改革紅利

宏觀調控政策可以在解決結構性問題上起重要作用，但由於其偏向短期特點，其作用也是有限的。要徹底解決中國經濟的結構性問題、釋放經濟增長潛力，必須全面深化改革，有效釋放制度紅利。因此，宏觀調控政策要與改革政策配合。

三十幾年的穩步增長與堅持改革密切相關。上世紀80年代初，家庭聯產承包責任製為核心的農村改革大大激發了農民的積極性，奠定了經濟增長的基礎。1990年代，「建立社會主義市場經濟體制」釋放了市場的活力，使得勞動力、土地等生產要素從效率低的經濟活動流向效率較高的地方，大幅提高了全要素生產率。2001年，中國正式加入WTO，由此收穫了全球化的改革紅利。對外開放使得中國較好地運用國際、國際兩個市場，通過引進國外先進技術以及利用自身優勢，迅速縮小了和發達國家之間的差距。

當前的困境與改革不到位相關聯。中國經濟走到今天，有部分增長動力已經衰竭，甚者成為制約經濟增長的瓶頸。比如，人口紅利逐步遞減，資源紅利正在消失並成為增長的瓶頸，開放紅利遭遇新貿易規則的挑戰。未來的增長潛力取決於改革推進的程度和力度。三十幾年的改革走到現在已經處於膠著狀態,有人受益無人受損的空間已經沒有了，很難再有帕累托改進。但是，仍存在制度變革促進經濟增長的潛力。通過制度創新，激發新的改革活力，促進尚未完成的改革進一步深入，打開體制機制的束縛，創造新的增長空間。

4.防止和化解各類經濟風險

在經濟向新常態過渡時期，防風險任務艱巨。當前，較為突出的是房地產泡沫風險和地方債務風險。當前房價大大高於普通居民現有的支付能力和對未來收入增長的預期。各地都將房地產業作為經濟發展的重要支柱產業，許多地區的土地財政收入曾經一度占當地財政收入的40%至60%。為控制風險，我們實施了緩慢縮減貨幣供應增速、加強影子銀行監管等結構性緊縮貨幣政策。在經濟下行、房價下跌的形勢下，有地方的房地產開發商拖欠銀行大量貸款，為房地產業提供了融資服務的金融體系面臨一定程度的金融風險。

個別地方政府債務已經處於失控狀態，債務「黑洞」越滾越大。2014、2015年，債務進入集中還款高峰期，加之財政收入增速遞減，又需要借債搞新的投資，債務總量明顯增加。

初步測算，2008-2009年期間，基礎設施投資增速每提高1個百分點，會推升債務率約1.15個百分點，到2012-2013年期間，這一數值提升到1.6個百分點。市場估計，2014年末我國債務率可能會超過230%。有些省會城市本級政府負有償還責任的債務率(債務餘額與當年可支配財力之比)超過100%。從目前發展趨勢看，越來越多的地方政府將面臨財政入不敷出、赤字持續擴大的困境。

在新常態下宏觀調控，「控風險」是一項常態化的工作。在實施宏觀調控政策時，必須高度重視這些風險，特別是要防止這些風險因素的相互疊加，釀成系統性風險，因此，「葯」不能用得過猛過急。

今後一段時期宏觀調控的著力點

大力推進結構性改革；積極財政政策要進一步發力；保持中性的貨幣政策；注重宏觀調控的國際協調。

1.大力推進結構性改革

一是正確處理政府與市場關係。

處理好政府和市場的關係，不能簡單理解為政府職能削弱與市場功能的強化。市場要在資源配置方面發揮更加重要的作用，政府要在基本公共服務、市場監管和社會監管方面到位而不缺位。凡是市場主體有能力做好的事情都交給市場主體去做，政府的主要職責是為市場主體創造公平競爭的環境。

二是釋放消費潛能，扭轉投資消費失衡。

形成消費主導新格局，既是短期政策的著力點，又是中長期的戰略選擇。加快推進國民收入分配結構調整，從國民收入分配結構入手，對初次分配中的國家、企業、居民收入份額做實質性改變，扭轉國民收入中居民收入比重不斷下降的趨勢，切實增加居民收入和財富存量。

把握消費結構升級特點，順應居民消費由以衣、食為主的生存型、溫飽型，向以住、行為代表的小康型、享受型轉變的特點，打破產品市場壟斷，鼓勵社會資本進入住房、教育、醫療等行業，提高產品供給的質量和效率，為居民消費營造良好的環境。

三是推進產業結構升級和區域協調發展。

改造和提升傳統產業。鼓勵運用高技術和先進技術改造提升製造業，提高自主知識產權、自主品牌和高端產品比重。加快發展服務業特別是現代服務業。堅持市場化、產業化、社會化的方向，加強分類指導和有效監管，進一步創新、完善服務業發展的體制和機制，建立公開、平等、規範的行業准入制度。大力發展金融、保險、物流、諮詢服務等現代服務業，積極發展文化、旅遊等需求潛力大的產業，加快教育培訓、養老服務、醫療保健等領域的改革和發展。

實施「一帶一路」、長江經濟帶與京津冀發展戰略，構建區域發展新格局。「一帶一路」統籌了國際國內兩個大局、統籌了改革開放兩個戰略，通過全球投資、全球配置資源，緩解部分國內產能過剩壓力，優化價值鏈布局，在全球範圍內進行產業、服務、資本、人才布局。

長江經濟帶沿長江開放開發，以上海為龍頭，以武漢為龍腰，以重慶為龍尾，利用長三角城市群在長江經濟帶上的龍頭引導作用，在基礎設施、產業、公共服務等方面達到一體化，形成中國經濟發展的重要增長區域。推動京津冀一體化發展，構建布局合理互促共進的城鎮發展體系。要用新思維、新模式推進經濟帶建設。應用信息技術、大數據等平台，促進各地區協調發展、協同發展、共同發展。

四是發展多層次資本市場，形成合理的金融結構。

大力發展債券市場，特別是政府的債券市場。經濟發達地區的地方政府可以發行地方債，短期可以試行銀行成熟貸款的證券化，銀行最高質量資產變成現金，對於銀行是注資，對於資本市場等於把存款逐步變為債券市場的持有者，通過這種方式，既可以化解銀行的風險，又可以推動債券市場的發展。穩妥推進大宗商品期貨和國債期貨市場建設。進一步拓寬資本市場的廣度和深度。發展有利於經濟轉型的多層次資本市場，使各類型企業尤其是創新新型、高科技企業能在資本從市場獲得資金支持。

積極發展場外交易，適時推出國際板市場。建立主板市場、中小板市場及創業板市場的轉板機制，完善多層次轉板市場的效率。以提高市場透明度為核心強化基礎性制度建設。積極培育和發展機構投資者，完善發行上市、併購重組、分紅、退市等規則體系。

同時，推動銀行業戰略轉型。從粗放型轉向集約型，增加零售業務或差異性業務佔比。從全能型轉向專業型，做深做細做實主業，充分發揮出主業領域的比較優勢和競爭優勢。從「無限區域型」轉向「有限區域型」，小型銀行(主要是城商行、農商行和村鎮銀行等)要在戰略上採取「求異型戰略」，在主要業務區域的確定、客戶群體的選擇和金融產品的研發上與大銀行形成錯位發展與互補之勢，形成有特點、差異化的經營策略。

2.積極的財政政策要進一步發力

一是激發經濟活力。

繼續通過結構性減稅緩解企業經營困難，擴大對中小微企業的減稅力度。繼續擴大營業稅改徵增值稅的範圍。拓展「營改增」向服務業的覆蓋面，支持服務業的發展。適當降低消費稅，促進居民消費升級。降低進口環節關稅，實施出口退稅等政策，促進出口產品結構調整，壯大一般貿易，提升加工貿易附加值，大力發展服務貿易。調整稅制結構，激勵企業注重研發和技術創新。

加強對企業研發階段、成果轉化階段、產業化生產階段的支持。如，強化稅收對企業技術創新研發環節的激勵,通過進一步擴大費用稅前扣除的適用範圍、加速折舊研究開發用固定資產、縮短研發設備的折舊期限等措施,進一步減少企業研發投入的成本。此外,要通過完善個人所得稅加強對科技人力資本的稅收激勵。

二是落實好社會政策「兜底」的要求。

在財政支出方面，繼續向民生領域傾斜，著力保障和改善民生，加強基礎設施領域投入。以中央政府負責兜底，中央和省兩級自上而下轉移支付支持，使各級政府體系、包括欠發達地區基層政府承擔好提供基本公共服務的職責。

三是推進有利於轉變發展方式的財稅制度改革。

「營改增」使原來地方第一大稅種的營業稅退出，實行中央與地方分享稅收的增值稅將在稅收體系中發揮更大作用。地方稅主體如何重構，哪些稅種可被納入地方稅，中央地方如何分成等問題值得探討。建議進一步理順央地關係，為地方財政設定新的稅種，如房地產稅，並規範發行自發自還的地方債券，改變地方財政長期依賴土地財政的局面。

3.保持中性的貨幣政策

貨幣政策既要保持定力又主動作為，要有序推進利率市場化改革，擴大人民幣匯率雙向浮動空間，提高金融運行的效率和服務實體經濟的能力。

第一，注重發揮貨幣政策短期需求調節作用。

作為總需求調節工具，貨幣政策在經濟發生短期波動的情況下，可以有效發揮穩定總需求、熨平經濟波動的作用。但是，不宜用貨幣政策來解決結構性問題，長期經濟結構調整應主要藉助改善供給和推動改革。

過度使用貨幣政策不僅可能延遲結構調整過程，甚至可能加劇結構性扭曲。持續快速加槓桿可能導致經濟金融運行風險上升，並容易加劇融資需求擴展和風險溢價上行，進而推高社會融資成本，不利於提升經濟的競爭力，長期看也不可持續。

第二，不實施強刺激不等於不能降息或降准。

央行可以控制貨幣供給的閘門，但是，貨幣最後流向哪個溝渠，一般情況下不應由央行控制。定向降准、定向降息的政策實施效果有待進一步檢驗。雖然說不強刺激，但經濟發展中，需要使用降息或降準的工具時也要及時使用。我國目前的存款準備金率在世界屬於較高水平，高存款準備金相當於對銀行的罰款，導致很大一部分資金得不到有效利用。建議配合存款準備金制度的出台，適當降低存款準備金率。

第三，加速市場建設，從信貸調節逐步過渡到利率調節。

我國目前還未形成由銀行間隔夜拆借利率和各種期限的國債收益率所構成的無風險收益曲線。要大力發展各類金融市場，在此基礎上形成相應的收益率曲線。完善銀行間拆借市場，使SHIBOR成為基準利率。發展和壯大國債市場，形成具有一定規模、流動性強、種類多的債券市場。雖然目前還不具備用利率調控的條件，但是，這是個發展方向。

4.注重宏觀調控的國際協調

在開放經濟條件下，各經濟體之間由於國際貿易和資本流動而緊密地聯繫在一起。金融危機後，針對自身不同的經濟狀況，各國採取了不同的政策措施。面對疲弱的經濟基本面，高企的失業率和通縮風險，美聯儲啟動了量化寬鬆政策，這實際上就等於開動美國的印鈔機，向經濟體系輸送新的流動性，通過大量流動性的注入，降低美元匯率，減輕債務負擔，改善貿易逆差。

量化寬鬆的政策對美國來說極具誘惑力，日本也採取跟隨策略。受害者則是新興經濟體，將不得不面對本幣升值、外匯儲備縮水、資本流入和資產泡沫等一系列問題的嚴峻挑戰。而美國退出量化寬鬆政策，新興經濟體國家又面臨資本流動逆轉和價格破壞壓力。

建議密切跟蹤國際經濟形勢和主要經濟體宏觀經濟政策變化，主動加強與主要經濟體的政策協調和溝通，尋找利益共同點，在一致目標和共同原則的指導下，各方可以結合自身的經濟發展情況進行談判，在討價還價的過程中達到政策均衡。如，通過G20磋商，尋找世界各國共同的利益，推進各國間的政策協調與合作。積极參与多雙邊國際經濟合作，提升國際話語權，促進國際經濟秩序更加公正合理，營造有利於國內發展的制度環境。

（國家行政學院經濟形勢分析課題組 課題主持人：王小廣，國家行政學院決策諮詢部研究員；執筆人：鄭慧，國家行政學院決策諮詢部副研究員）