避免檢察機關自己選人監督自己（政策解讀）

本版製圖：李姿閱3月7日，最高人民檢察院、司法部聯合下發《深化人民監督員制度改革方案》（以下簡稱《方案》）。11日，最高人民檢察院辦公廳負責人（以下簡稱最高檢辦公廳負責人）對《方案》進行了解讀。新增四種情形納入監督範圍最高檢辦公廳負責人介紹，與此前的規定相比，《方案》提出了很多新的舉措和辦法。《方案》明確了六個方面的改革任務。一是改革選任機制。明確在省級人民檢察院和設區的市級人民檢察院分別設置人民監督員，人民監督員由司法行政機關負責選任。司法行政機關按照人民監督員的選任條件和選任程序，綜合考慮報名者的政治素質、代表性和群眾基礎等因素，選任人民監督員，並規定在人民監督員擬任人選中，機關、團體、事業單位工作人員一般不超過選任總數的50%。二是改革管理方式。明確司法行政機關要建立與人民檢察院共享的人民監督員信息庫。當有案件需要啟動人民監督員監督程序時，要從這個信息庫中隨機抽選確定人民監督員人選。司法行政機關負責對人民監督員的初任培訓，會同同級人民檢察院對人民監督員進行專項業務培訓，建立人民監督員考核制度，對有違反保密規定、妨礙案件公正處理等不適合繼續任職情形的，司法行政機關可以決定免除其人民監督員資格等。檢察機關將配合司法行政機關做好相關工作。三是拓展監督範圍。在原有七種監督情形的基礎上，將查辦職務犯罪案件中「犯罪嫌疑人不服逮捕決定的」、「採取指定居所監視居住強制措施違法的」、「阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權利的」、「應當退還取保候審保證金而不退還的」等四種情形納入人民監督員監督範圍。四是完善監督程序。圍繞監督案件的整個流程，強調要完善參與案件監督的人民監督員產生程序、案件材料提供和案情介紹程序、人民監督員評議表決和檢察機關審查處理程序。特別是提出要設置複議程序，完善人民監督員監督意見的救濟機制。五是完善知情權保障機制。提出要建立職務犯罪案件台賬、人民監督員監督事項告知和人民監督員參與案件跟蹤回訪、執法檢查等機制。六是提出要推進人民監督員制度立法。在此次改革中，《方案》明確提出由司法行政機關負責人民監督員的選任和培訓、考核、獎懲等管理工作，參與具體案件監督的人民監督員，從司法行政機關建立的人民監督員信息庫中隨機抽選產生。自此，人民監督員的選任和管理完全脫離檢察機關，從制度上解決了「檢察機關自己選人監督自己」的問題，提高了人民監督員制度的公信力和權威性。設置複議程序確保監督評議不流於形式此次《方案》新增了四種監督情形，最高檢辦公廳負責人表示，增加這四種情形，主要出於兩個方面的考慮。一方面是與修改後刑訴法的規定相銜接。修改後刑訴法賦予了檢察機關新的職責，並對阻礙辯護人、訴訟代理人依法行使訴訟權利和應當退還取保候審保證金而不退還等情形加強了監督制約。另一方面是落實十八屆四中全會關於人民監督員監督重點的有關要求。在人民監督員制度試點階段，「職務犯罪嫌疑人不服逮捕決定的」案件屬於人民監督員監督情形。2010年，考慮到逮捕決定權上提一級已加強了內部監督，故不再將其列入監督範圍。鑒於逮捕是一項最嚴厲的強制措施，將「職務犯罪嫌疑人不服逮捕決定的」案件納入監督範圍，實現內外部監督制約相結合，既是四中全會《決定》的要求，也更有利於逮捕決定權的依法正確行使。因此，《方案》重新將這類案件納入監督範圍。最高檢辦公廳負責人介紹，目前，規範人民監督員制度運行的文件是2010年最高檢下發的《關於實行人民監督員制度的規定》。按照這一規定，人民監督員對所監督案件形成表決意見後，按程序提交檢察機關審查。如果檢察長不同意人民監督員的表決意見，應當提交檢察委員會討論決定。但是，如果檢察委員會的最終處理決定還是與人民監督員表決意見不一致，檢察機關向參加監督的人民監督員作出說明後，此次案件監督程序就走完了。因此，許多人民監督員認為，僅經過一次監督而無救濟程序，監督評議容易流於形式，監督效果很難保證。有一句法諺，有權利就有救濟。針對人民監督員監督意見效力偏弱、多數人民監督員意見未被採納時缺乏救濟程序等問題，《方案》設置了複議程序，明確檢察機關處理決定未採納多數人民監督員評議表決意見，經反饋說明後，多數人民監督員仍有異議的，可以提請人民檢察院複議一次。三項機制保障人民監督員了解案情知情是監督的前提，也使參與更有針對性。實踐中，許多人民監督員都反映，在開展監督工作時，對檢察機關職務犯罪案件不了解，知情渠道少，缺乏制度保障。最高檢辦公廳負責人說，針對這些問題，《方案》提出建立三項機制：一是建立職務犯罪案件台賬。每個檢察機關都要對職務犯罪立案情況，對犯罪嫌疑人採取強制措施情況，扣押財物的保管、處理、移送、退還情況，以及刑事賠償案件辦理情況建立相應台賬，供人民監督員查閱，便於人民監督員了解案件辦理情況和發現監督線索。二是建立人民監督員監督事項告知制度。檢察機關要告知舉報人、申訴人、犯罪嫌疑人及其近親屬有關人民監督員可以進行監督的事項，他們就有關情況可向人民監督員反映，由人民監督員啟動監督程序。三是建立人民監督員參與案件跟蹤回訪、執法檢查等制度。檢察機關開展職務犯罪案件跟蹤回訪、執法檢查、執法評查等工作，可以邀請、組織人民監督員參加。在查封、扣押職務犯罪案件犯罪嫌疑人財物和文件時，可以邀請人民監督員現場監督。目的是豐富人民監督員的監督形式，更好地發揮人民監督員的監督作用。
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