甄鵬：香港政改方案的法律分析

　　2015年4月22日，香港特區政府提出了《2017一定要得：行政長官普選辦法公眾諮詢報告及方案》(簡稱為《方案》)。下面就主要問題進行法律分析。

　　提名委員會提名程序分為「委員推薦」和「委員會提名」兩個階段，即所謂的「入閘」和「出閘」。這與我的設想一致。我在《香港政改喪失良機》中提到：「為了向泛民主派釋放善意，可在提名委員會提名表決前增加推薦程序。」[1]

　　《方案》稱：「為了容許更多有志之士參與，以給予提名委員會有較多選擇，我們建議每名參選人可獲得的委員推薦數目上限為240 名。」這是一個微小的進步。然而，「入閘」條件遠不如「出閘」條件重要。另外，無法強迫委員推薦他認為不特別理想的候選人。這個規定的形式意義大於現實意義。

　　最為關鍵的是「出閘」方案。我提出了「前三出閘」方案：「提名委員會提名候選人時，可對準候選人名單進行一人一票投票，得票最高的前三名成為行政長官候選人。香港泛民主派的民意基礎為三分之一強。在正常情況下，三名候選人中，親建制派佔二名，泛民主派佔一名。此方案既遵守了《基本法》，又保證了候選人的多樣性，是個雙贏的方案。」[1]

　　全國人大常委會2014年《決定》稱：「每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持。」對於這個條款，我幾次強調它的後果。「如果按照『半數出閘』方案，三名候選人很可能都是親建制派。這將損害香港人民的選擇權。」[1]在《蘇格蘭公投與香港政改》一文中，我舉例進行了說明。[2]

　　《方案》稱：「獲得提名委員會全體委員過半數支持並獲得最高票的三名參選人(如只得二名參選人符合這些條件則該二人)成為候選人。」保守地延續了全國人大常委會的《決定》，沒有任何值得稱讚的舉措。《方案》稱：「為確保提名程序能夠更順利產生二至三名獲過半數提名委員會委員支持的候選人，每名委員最少應支持二名參選人。」此條款也是形式意義大於現實意義，因為無法強迫委員如何投票。

　　香港特區政府在「出閘」方案中，錯失了兩大良機。第一個，累積投票制：每名委員有三個投票權，他(她)可以把三個投票權投給不同的候選人，也可以集中投給一個候選人。獲得票數最高的前三個人出閘。這個方案與我前面的「前三出閘」效果是一樣的，而且符合全國人大常委會的《決定》。

　　第二個，失去了全國人大常委會《決定》漏洞的補正機會。「全國人大常委會近期的決定也存在一個嚴重的法律漏洞：如果沒有候選人獲得提名委員會半數通過，或者只有一名獲得半數通過，該怎麼辦?這兩種情況是非常現實的。香港無權推翻全國人大常委會的決定，但是由於決定有漏洞，香港可以借上報的機會，提請全國人大常委會對漏洞進行修補。這意味著全國人大常委會的決定可以有『例外』的情況。」 [3]在《香港政改失敗的責任在特首》中，我提出了具體的補正過程。[4]《方案》稱：「如沒有參選人、只有一名參選人，或超過三名參選人獲得提名委員會全體委員過半數支持，具體處理程序由本地法例規定。」失去良機，讓人扼腕痛惜。

　　《方案》稱：「在2017 年以後，如果行政長官產生辦法有需要作出修改，我們認為上文第3.48 段至3.50 段所提及的法律條文已清楚提供可啟動進一步修改行政長官產生辦法的法律基礎。」這是符合法律規定的。然而，如果中央明確全國人大常委會的《決定》可以修改，將大大提高香港人民的信心，鼓勵泛民陣營投贊成票。《方案》沒有提出上述建議。

　　儘管存在上述缺點，但是因為選舉辦法可以修改(「袋住先」)，如果香港人民能有權決定行政長官的人選，我無疑會支持政府的方案，可是香港政改的核心法律問題是中央對行政長官的任命權。方案稱：「特區政府將在進行本地法例修訂時，考慮如何因應中央人民政府的任命決定處理這一問題。」此條款一旦落實，中央對行政長官的實質任命權將得到有效保障。即便日後廢除提名委員會，香港直接選舉的行政長官會受到中央的事後篩選，這也不是真普選。

　　正因為如此，如果通過香港特區政府的《方案》，政改貌似邁出了一大步，實則失去了更多的選擇餘地。我在《香港政改不妨換一個角度》預料到了香港特區政府的《方案》「都是小打小鬧，不是實質性妥協。」我再次建議：「先實現特區立法會普選，再由立法會選舉行政長官。」[5]

　　此方案唯一的法律障礙是全國人大常委會2014年的《決定》：「在行政長官由普選產生以後，香港特別行政區立法會的選舉可以實行全部議員由普選產生的辦法。」這個不屬中央認定的大是大非問題，可以商量和修改。

　　參考文獻：

　　[1]甄鵬.香港政改喪失良機[Z/OL].(2014-09-02)[2015-04-23].共識網:http://www.21ccom.net/articles/tgzc/20140902112400.html.

　　[2]甄鵬.蘇格蘭公投與香港政改[Z/OL].(2014-09-20)[2015-04-23].北大法律信息網:http://www.chinalawinfo.com/LawOnline/ArticleFullText.aspx?ArticleId=86666.

　　[3]甄鵬.香港政改決定的法律分析[Z/OL].(2014-09-03) [2015-04-23].北大法律信息網:http://www.chinalawinfo.com/LawOnline/ArticleFullText.aspx?ArticleId=86369.

　　[4]甄鵬.香港政改失敗的責任在特首[Z/OL].(2014-09-15) [2015-04-23].北大法律信息網:http://www.chinalawinfo.com/LawOnline/ArticleFullText.aspx?ArticleId=86551.

　　[5]甄鵬.香港政改不妨換一個角度[Z/OL].(2015-01-21)[2015-04-23].北大法律信息網:http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=89048.