德斯蒙：「佔領立法會」背後離奇的香港土地制度

上周五，香港反對派暴力衝擊立法會，經過是非已有多家媒體報道評論，筆者不再贅述，只想借本文向觀察者網的讀者們介紹引發具大爭議的「新界東北發展計劃」，以及背後的香港土地制度。

在英國殖民時期，根據《英皇制誥》，香港所有土地都屬於英國王室，稱為官地；只有一個例外，就是中環聖約翰座堂，屬自用地，為英王送贈予聖公會。在香港所謂的「賣地」並不是真的將土地永久出售，而只是出售有期限的使用權，因此稱為「批地」。早年批地期限長至999年，後來縮短到99年。獲批土地的使用者除一次性向港府繳納地價外，每年還要繳納地租，雖然此項金額並不高，但因為同時還要繳納相當於物業出租價格5%的差餉給政府。故從法理上而言，香港並不存在私人土地。

香港的政治區劃分為港島、九龍、新界三個部分。前兩者分別是由1842年《南京條約》和1860年《北京條約》割讓給英國，新界則是依據1898年英國政府強迫清政府簽訂的《中英展拓香港界址專條》，從清政府手中租來的土地，租期99年。因此港英時代港島、九龍的批地地契從批出之日算起一般為期99年或75年（注1），新界的地契則從1898年7月1日起計，年期一般為99年減三天（這三天用來辦手續）或75年加24年減三天。而在香港回歸後，原定1997年到期的地契繼續順延，保證已獲批的土地使用權延續。

通過這種安排，英國殖民政府不僅從清政府手中割取了香港的主權，實際上還獲取了整塊土地的產權，任何人想要獲得土地必須經過港英政府批准並繳納地價。特殊的土地制度使港英當局積累了巨額財富，創造出一個表面上低稅率的營商和社會環境。此外，所有土地均歸「皇室」，也賦予了政府制定全面規劃方案的巨大權力。

長期以來，港英政府通過制定「法定圖則」將香港不同規劃區內的土地，劃作不同用途的地帶。法定圖則共分為三種：「分區計劃大綱圖」、「發展審批地區圖」以及「市區重建局發展計劃圖」。每一個規劃區都有一張「分區計劃大綱圖」，覆蓋絕大部份已發展的地方；新界部分鄉郊地區使用「發展審批地區圖」來管制；「市區重建局發展計劃圖」則涵蓋市區重建局發展計劃的地盤，功能大致與「分區計劃大綱圖」一樣。而政府有權根據《城市規劃條例》檢控不符合「法定圖則」的土地用途。這種規劃方式賦予政府事實上決定產業、社會結構規劃，甚至暗中偏向某些特定群體的巨大權力。特別是在殖民地時期，港督的獨裁統治使英國洋行可以通過低價大量獲得的土地地契，打擊華商對手。至70年代末，全港知名的四大洋行無不手握大量土地，並借香港經濟起飛之機牟取了巨額財富。

為了抬高批地價格，港英政府還故意減少可開發土地。雖然香港總面積達1107平方公里，但卻有75%的土地屬郊野地區，明確禁止開發。其中包括的23個郊野公園、15個特別地區、4個海岸公園及1個海岸保護區，就約佔香港總面積超過38%的土地。在可開發區域內，還包括近百平方公里的農業用地。根據2012年特區政府公布的數據，現時政府手中的空置住宅用地有2100公頃（100公頃=1平方公里），扣除不合適建築的土地和「丁屋」預備土地，僅剩下391.5公頃可供住宅開發，這也正是香港房價居高不下及數十萬人蝸居「狗窩」的重要原因。

回到「新界東北發展計劃」，對其質疑除了政治經濟上的原因外，還涉及到「農地」和「丁屋」兩個問題。

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