南京區劃調整再引地方「控權需要」熱議

　　有專家甚至指出，在新一輪「撤縣設區」中，備受關注多年的江蘇財政「省管縣」措施試點的目標遠景，將由於縣(市)數量持續減少，而被「大打折扣」。地市「無縣可轄」的發展趨勢，也極大地挑戰著所涉區域政府的執政能力。而看似「與己無關」的老百姓，實際上在新一輪城鄉一體化進程中，難以避免地將遇到各種各樣不久就會涉及到的諸如房屋拆遷、土地徵用以及企業搬遷等社會矛盾較為集中、突出的問題。

　　幹部靜靜等待

　　根據國務院批複的南京市行政區劃調整方案，南京市原秦淮、白下兩區將合併，設立新的秦淮區；原鼓樓、下關兩區合併，設立新的鼓樓區；而南京僅存的兩個縣溧水縣和高淳縣，則將分別在原區劃範圍內撤縣建區。

　　記者就南京市行政區劃調整一事採訪南京市白下區常務副區長孫小忠時，孫小忠說:「合併後大的原則目前還不清楚，要等市裡通知，但目前影響最大的，還是新的班子配備、幹部安排以及機構合併後下一步具體措施。市委宣傳部估計很快會開發布會，就區劃調整進行詳細說明，我們也在靜靜等待著市裡定下的大原則。」

　　《法制日報》記者了解到，在這一新批複下達前的2012年12月，南京市相關區縣剛剛召開「兩會」，選舉出了新一屆政府班子以及法院、檢察院兩院院長，而新調整後是否還需要召開「兩會」重新選舉，還不得而知。

　　此前，官方權威人士對南京新一輪區劃調整的主要解釋為，原主城區核心區域的區域面積小、城市容量和發展空間的承載力小，溧水、高淳作為「縣」一級，在發展上難以跟上城市發展的步伐，在與城區的統籌規劃建設中，存在多重障礙。也有專家指出，將僅剩的兩縣撤銷建區，將直接避免「省管縣」試點，也將大力提高南京城市競爭力。

　　　「無縣可轄」與「省管縣」

　　據了解，南京主城區下關、鼓樓、白下、秦淮、玄武、建鄴6個區，加上有城鄉接合部的雨花台區、棲霞區合稱為「江南八區」。除此之外，有長江北岸的浦口、六合和南京城南部的江寧3個區以及南京南部的溧水、高淳兩縣，構成了南京作為省會城市的大格局。此前，江寧和六合兩區已分別於2001年、2003年撤縣設區。而經過新一輪調整之後，南京市將出現「無縣可轄」的新格局。

　　而截至這一輪調整前，經過多年合併，目前江蘇全省100個區縣中，有55個區、22個縣、23個縣級市，區和縣的比例已經出現「倒掛」。

　　《法制日報》記者了解到，2010年中央編辦下發《關於開展省直管縣體制改革試點的通知》後，2011年11月30日，江蘇省委省政府正式下發了《關於開展省直管縣體制改革試點工作的意見》，首批試點地區包括蘇州、泰州、宿遷三個地市，以及轄下的縣級市崑山市、泰興市、沭陽縣。

　　在這個被分析為引發「撤縣建區」浪潮源頭的文件中，明確闡述了「省管縣」的優勢在於「減少行政層級，理順條塊關係，降低行政成本，提高行政效能，增強縣域經濟社會發展活力，加快城鄉經濟社會發展一體化和縣域經濟發展步伐」，其中還明確將用3年左右時間全面實現由省直接管理試點縣(市)，基本建立行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制和運行機制，著力提高社會管理和公共服務能力等目標。

　　意見中還明確將擴大縣(市)行政管理許可權，賦予其行使與設區的市相同行政管理權，而凡是與目前法律、法規、規章規定由設區的市政府及其所屬部門行使的行政管理權，則將通過依法授權或委託等方式，下放給試點縣(市)政府及其所屬部門。

　　記者注意到，意見還明確「擴權強鎮」改革是「省直管縣體制改革試點」的重要部分，要求充分發揮鄉鎮在促進經濟發展、強化公共服務、加強社會管理、推進基層民主等方面的作用。

　　挑戰社會管理

　　不少媒體援引一些專家觀點認為，不少地市級熱衷於「撤縣建區」的根本動因，在於當前的「市管縣」財政體系與「省管縣」財政體系之間的矛盾。「區權實際上是小於縣權的。」江陰市一位官員介紹，但「省管縣」後，縣(市)級直接與省財政發生結算關係，將不可避免地減少地市級政府的財力。

　　「省管縣體制改革，還將出現既有利益與權力格局變革的衝突、行政管理效能和監督機制也將面臨新的挑戰，市與縣之間長期存在的文化傳承難以割捨的問題，也將凸顯。」復旦大學一位研究人員對此分析認為。

　　「區劃調整後，由於城市國有土地建設開發的需要，原有的縣級規劃也將不可避免發生變化，尤其是城鄉一體化大背景下，一些地方依賴的土地財政，將隨著建設規模擴大，出現新的增長，同時也必將出現新一輪拆遷潮，這都需要在區劃變革中，做好應對預案。」一位業內專家建議。

　　據悉，繼蘇州區劃調整後，去年以來在江蘇多個地市出現了新一輪「撤縣建區」潮，其中，蘇北最大城市徐州市，將銅山縣撤縣設區、蘇中的揚州市將江都市撤縣設區。除了南京市外，2013年已獲批複同意的還包括泰州市將姜堰撤市設區。

　　記者還了解到，江蘇此前數年的「擴權強鎮」的改革，還突出地表現為「村居合併」，近幾年江蘇大部分縣，都合併了超過50%以上的鄉鎮，村一級合併則還遠遠超過這一比例，一度曾帶來學界「基層政權弱化」、「社會管理力量弱化」、「村社區自治組織政府化」的擔憂，諸多問題有待通過社會管理創新，建立長效機制來解決。

　　而最受關注的「縣改區」農民問題，則將會突出表現為在一定階段內，既沒有享受到「市民」的社會保障待遇，也或將失去國家給農民補貼等一些惠農政策，「赤腳市民」群體也有待關注。

　　蘇州市「三區合併」後新成立的姑蘇區法院，一度還因為法院新址離主城區的白楊灣過於偏遠，且案件聚集，而出現「排隊立案」的現象。

　　江蘇省社會管理綜合治理委員會辦公室一位工作人員則認為，縣區合併、擴權強鎮、村居合併等，勢必給社會管理帶來階段性的挑戰，一些熱點領域的社會矛盾還有可能出現增長，還需要在制定原則措施時，及時兼顧到群眾利益和矛盾化解工作。(