宋代宰輔制度研究其五：宰輔與三司的關係

宋代帝王特別重視國家財政管理：太宗曾經對宰相說：「唐中葉以降，藩鎮擅命，征賦多不入於公家，下陵上替，經制隳壞。苟前代措置得當，則以致太平，豈復朕思慮也。」（《長編》卷三七）從國治民安的角度認識這個問題的重要性。宋代沿襲唐制，設三司以管理財政。淳化元年（990）十二月，左正言謝泌請求「自今凡政事送中書，機事送樞密院，財貨送三司，復奏而後行」。太宗立即同意，「遂著為定製「（《長編》卷三一）。

宋人嘗自言：「我朝以宰相主民，樞府主兵，三司主財，國家大務，莫重與三者，故不得不專任其職也。」《宋史·職官志》在介紹三司職責時，也說：「國初沿五代之制，置使以總國計，應四方貢賦之人，朝廷不預，一歸三司。同管鹽鐵、度支、戶部，號曰計省，位亞執政，目為計相。其恩數廩祿，與參、樞等。」

北宋前期建立三司制度，集中財權，是為了更好的協調國家的財政收支，以求財利歸於朝廷。

祖宗參酌古今之宜，建立三司，所領天下事幾至大半，權任之重，非他司可比。推原其意，非以私三司也。事權分則財利散，雖欲求富，其道無由。「（蘇轍《長編》卷四二二）

利權宜合不宜分，利源宜公不宜私，此國朝建置三司之美意也。（《古今源流至論》前集卷九《財計》）

宋代宰相與三司之間的關係，一直是研究者關注的熱點。許多研究者認為宋代民權、兵權、財權三者分立。而財權的獨立，則是相權削弱的主要因素。前文已經討論了宋代相權強化的問題，所以，有必要對宰相與三司之間的關係做一個梳理。

三司，指鹽鐵、度支、戶部三個管理國家財政的專門職能部門。唐初國家財政管理，原本隸屬於三省六部，三司則是從六部中的戶部演化而來，三司逐漸獨立演變為一個專門管理財政的部門，有一個歷史的發展過程。

（一）唐以前三司制度的淵源

每種形態的國家都設有財政管理的職能部門和職官。三司作為唐末至北宋前半期的一種職官設置，追隨其淵源，原本是沿襲尚書省戶部變化而來。所以，討論三司制度的淵源也就是言溯戶部或國家財政管理機構的發展歷程。

《唐六典》說：「戶部尚書，周之地官卿也；侍郎，周之小司徒中大夫也。」《通典》則有不同看法，說：「今戶部之職，與地官之任雖亦頗不同，若征其承受，考其沿襲，則戶部合出於度支。度支，主計算之官也。算計之任，本出於周禮天官之司會雲。」其實，從實際職責來看，周官司徒轄「泉布、貨賄之政，以及萬民之判，百族之市，罔不聽其治焉」（《歷代職官表》卷六）。與後代戶部所管轄的範圍相近，《唐六典》所言較為正確。

漢代設大司農管理財政，又有尚書民曹，主吏人尚書兼主修繕工作。三國魏文帝置度支尚書，專掌軍國計支。南北朝時期，制度大致沿襲魏晉。隋朝建三省六部制，民部為六部之一。唐高宗即位，為避唐太宗李世民之諱，改名戶部。戶部尚書「掌天下土地、人民、錢穀之政，貢賦之差。其屬有四：一曰戶部，二曰度支，三曰金部，四曰倉部「（《新唐書》卷四六《百官志》）。

唐代初制，三省發生趨同演變之後，三省六部制漸漸淹沒，新的更趨實用的機構和官職逐漸產生。開始時，他們都是以臨時差遣的名目出現，而後演化為固定的制度。財政管理，關係到國家的生死存亡之命脈，所以，與財政管理有關的鹽鐵、轉運、度支、戶部諸使，地位漸漸穩定，作用漸漸突出，最終導致了國家財政機構的變革，三司體制就是這種變革的產物。

三司的名稱，最早見於唐憲宗元年（812）七月（《廿二史考異》卷五八），而三司使的職名，唐後期也已經出現。《資治通鑒》卷二六二載唐昭宗天復元年（901）閏六月，崔「胤時領三司使」。但是，唐朝「三司使」還沒有成為一種專稱。分管財政的鹽鐵、度支、戶部三司之間，當時實際上也自成體系。「宰臣各判一司，不置使額」。鹽鐵主管工商收入，戶部主管兩稅收入，度支主管財政分配，三司在全國各地設巡院，稱鹽鐵巡院、度支巡院、戶部巡院，作為中央派出機構，管理地方具體財務。《資治通鑒》卷二六五又載：唐昭宗天佑三年（906）三月，「以朱全忠（朱溫，即後來滅唐的後梁太祖）為鹽鐵、度支、戶部三司都制置使，三司之名始於此」。這是最早以一人兼管三司的。

《舊五代史》卷一四九《職官志》敘述唐朝以來國家財政機構和設官的演變，說：

唐朝以來，戶部、度支掌泉貨。鹽鐵時置使名，戶部、度支則尚書省本司郎中、侍郎判其事。天寶中，楊慎矜、王鉷、楊國忠繼以聚貨之術，媚上受寵，然皆受戶部、度支本官，別帶使額，亦無所改作。下及李宴、第五琦，亦入舊制。自後亦以宰臣各判一司，不置使額。乾符後，天下兵興，隨處置租庸使以主調發，兵罷則停。梁時乃置租庸使，專天下泉貨。庄宗（李存勖）中興，秉政者不閑典故，踵梁朝故事，復置租庸使，以魏博故吏孔謙專使務。斂怨天下、斫衰王室者，實租庸之弊故也。洎明宗（李嗣源）嗣位，思革其弊，未及下車，乃詔削除使名，但命重臣一人判其事，曰判三司。

也就是說，到了後唐明宗時，三司的名稱才漸漸穩固下來。「天成元年（926）四月，詔廢租庸院，依舊為鹽鐵、戶部、度支三司，委宰臣一人專判。長興元年（930）八月，以許州節度使張延朗行工部尚書，充三司使，班在宣徽使之下。三司置使，自延朗始也。」（同上）後唐明宗時，三司制度已經初步成型。

宋朝三司制度的變化分為兩個階段。神宗改制前，三司掌管國家財政大權「凡戶口、田產、錢穀、食貨之政令，皆歸於三司」（《合壁事類》）。元豐改制後，罷三司，財權歸戶部，重新恢復到隋朝、初唐的制度。

北宋前期，三司的職官設置屢有變化。三司長官為三司使或權三司使、判三司使。三司使「掌邦國財用之大計，總鹽鐵、度支、戶部之事，以經天下財賦二均其出入焉」。三司之間的具體分工是：「鹽鐵，掌天下山澤之貨，關市、河渠、軍器之事，以資邦國之用。度支，掌天下財賦之數，每歲均其有無，制其出入，以計邦國之用。戶部，掌天下戶口、稅賦之籍，榷酒、工作、衣儲之事，以供邦國之用。」（《宋史·職官志》）。

元豐改制以前，朝臣對三司制度已頗有議論，總體要求是恢復尚書省二十四司，取消三司設置。其實，在三司歸併尚書省之前，它所掌管的具體事務已逐漸分割給其他職能部門。如司農寺，北宋前期職事多歸三司，本寺掌供籍田九科，大、中、小祭祀所需豬、牲、蔬果、明房油，以及掌常平倉平糴利農等事。熙寧三年至元豐五年之間（1070-1082），司農寺職權大幅度增加，既是財務機構，又是推行新法的政務機構，制定和頒發了免疫法、方田均稅法和保甲法，督領各路提舉常平司及其部署，掌管常平錢、免疫錢、坊場錢，青苗法、農田水利法的繼續實施，等等。所以，當時主持中書工作的王安石先後分別以自己的親信呂惠卿、鄧綰等判司農寺。

元豐改制以後，三司完全取消，歸於戶部。「權發遣三司使安燾試戶部尚書」（《長編》卷三二五），安燾是宋朝最後一位三司使。神宗說：「戶部左右曹，系三司、司農寺」（《長編》卷三二六），三司官署也暫時改為尚書省辦公處所。這時，一切財政大權歸戶部所有，戶部則直接隸屬三省，置於宰相的領導之下。

三司歸併尚書省戶部以後，朝臣又感覺到舊三司制度財權集中的合理性，對此有所議論。元祐元年（1086）初，宰相司馬光就討論了取消三司制度的不合理性，認為財權分散、「不相統攝」，不利於集中中央領導（詳見《長編》卷三六八）。但三司制度始終沒有再恢復。也就是說，自此以後，宰相對財政大權的控制毋庸置疑。以下要討論的是北宋前期三司制度保留時期宰相與三司的相互關係，以及宰相所握有的財政權問題。

宋代帝王建立三司制度，是為了收繳地方財權，已達到集中財權的目的，而不是分宰相之權。宋太祖曾問趙普說：「自唐季以來，數十年之間，地方凡易十姓，兵革不息，生靈塗地，其故何哉？吾欲息兵定長久之計，其道如何？趙普認為唐末五代之亂，「無他，節鎮太重，君弱臣強而已。」所以，對策是「惟稍奪其權，制其錢穀，收其精兵，則天下安矣」（《邵氏聞見錄》卷一）。北宋開國兩朝皇帝所要努力做到的就是收取地方政權、財權，強化中央集權。在財政管理方面，「制其錢穀」是朝廷的宗旨。太宗時，做到了「外州無留財，天下支用悉出於三司」（《長編》卷三四）。

三司制度的成功行使，使得三司使的位置在朝臣中也被突出出來。《宋史·職官志》便稱三司使「位亞執政，目為計相」。這裡有兩點值得注意：第一，三司使的官位在執政（參知政事、樞密使、樞密副使等）之下，即不在宰輔之列。第二，三司使僅僅是因為作用重要而被人們視同宰輔。所以，三司使往往也是執政的最佳候補任選，《容齋續筆》卷三載：「國朝除用執政，多從三司使、翰林學士、知開封府、御史中丞進拜，俗呼『四人頭』。」而且，朝廷也有意從三司使的位置上選拔宰輔，《古今源流至論》前集卷九《財計》說：「國朝呂申公（夷簡）之任禁掖，必先除戶部；蔡文忠（齊）之參大政，必先除三司使，此古者冢宰理財之意也。」

三司是否屬宰相領導，《宋史·職官志》沒有明確說明，後人或認為三司獨立於中書宰相之外，掌管財政大權，這是宋代相權削弱的重要因素之一。這種觀點曾經被史學界普遍接受。然而，依據史料分析，三司當歸屬中書領導，他們之間其實是上下級的直屬關係。慶曆四年（1044）八月，參知政事范仲淹向仁宗建議，要求對歸屬二府領導負責的朝廷政務做一次大致分工，讓每一位輔臣負起具體的職責，他說：「臣請仿前代，以三司、司農、審官、流內銓、三班院、國子監、太常、刑部、審邢、大理、群牧、殿前馬步軍司，各委輔臣兼判其事。」（《長編》卷一五一）所列舉的下屬部門，三司赫然位在前列。如果從宋代史料中爬梳三司制度的運作過程，也能夠清晰地發現三司歸屬中書領導這一事實。

首先，三司的人事任命權操縱在中書手中。從理論上講，高層官僚的任命權都掌握在皇帝手中，宰相雖然擁有代行決策權，但其前提必須是宰相所管轄的部門，如樞密院、台諫等非宰相下屬部門，宰相一般來說是不能過問他們的任命的。但三司使的任命，卻是要經過宰相。它與其他下屬部門一樣，先由宰相推薦合適人選名單，再有皇帝定奪，實際上往往貫徹了宰相的私意。宰輔引用、任免三司使或三司長官因宰輔之故得以任職、罷免的事例也屢屢出現。即使是皇帝想更換三司使，也須得宰相的同意。另外，三司的其他官吏任免，宰相或中樞部門也有權過問，或直接負責。這方面史料中也是大量存在的。比如景佑二年（1035）九月，仁宗派人到三司主持胥吏淘汰工作，三司胥吏就到當時的宰相呂夷簡、王曾府中鬧事，可以想像，如果樞密院或台諫發生類似事件，被淘汰者是絕不會跑到宰相家鬧事的。甚至，三司官員的具體設置、機構的調整，宰相也要提供方案或提出意見，幫助皇帝決策。比如仁宗時罷三司提舉勾當公事官就是聽從了宰臣陳執中的意見。大量史料說明，三司的用人權在宰相，而不在三司使。三司使當然有權推薦下屬，但三司使的用人建議權，一般也是在宰相的許可之下行使的，是每個部門長官對下屬的正常推薦。

其次，中書及二府對三司負領導責任。在用人權之外，中書與三司的上下級關係也十分清晰，中書對三司有領導責任。從三司的財政立法權聽命於二府、中書宰相是三司的行政上級、中書節制三司事務等方面都，都能說明這一點。

最後，對三司獨立傾向的矯正。皇帝有時候為了攬取更多的實權直接插手財政事務，中書宰相的中介環節被忽略，因而造成三司的某種程度的獨立傾向。這種傾向一露頭，臣下馬上就會有「侵奪有司」的異議，而予以即使的諫諍和糾正。歷史發展的結果顯示，宋代宰相的職權是隨著時間的推移不斷地擴張的，權臣的意志最終得以實現，他們最終囊括樞密院、三司之軍權、財權與一身，形成南宋時期權臣獨攬大政的局面。

綜上所述，宋代設立三司是為了收繳地方的財政大權，並不是為了分宰相之權。在宋代，三司依然是中書的直接下屬機構，三司的人事任命權、財政立法權都操縱在中書宰輔手中。中書對三司事物插手過多，並沒有引起「侵奪有司」的責難，至多是要求中書充分發揮下屬部門在所負職責範圍內的具體作用。三司事務越過中書，則會引起相當的非議，而要求得到及時改正。

（本篇完）

（按：此文參考資料以諸葛憶兵《宋代宰輔制度研究》為主，該書史料夯實詳盡，敘述精彩絕倫，但鑒於篇幅難以一時掌握消化，故本人閱讀後取其精華之精華，整理成文，保存分享。宰輔制度研究一直是史學界研究的重點。歷代宰輔制度研究著述還有如：祝總斌的《兩漢魏晉南北朝宰相制度研究》、袁剛的《隋代中樞體制的發展演變》、張帆的《元代宰相制度研究》、譚天星的《明代內閣政治》等等。如需轉載此文，請註明出處。）