如何治理「雙重國籍」？

本刊記者 李克誠

4月26日，十一屆全國人大常委會第二十六次會議對《出境入境管理法(草案)》進行第二次審議。對普通公眾而言，這原本是個關注度不會太高的法律案，然而，部分人大常委會委員在分組審議的公開發言，經媒體報道後，卻引起了公眾極大關注。

「改革開放以來，有較大數量的留學人員和以其他方式移居國外的中國人，在取得外國國籍後，並不報告，擁有的中國居民身份證還保留著，戶口也沒有註銷。」全國人大常委會委員陳宜瑜在會上說，根據我國不承認雙重國籍的規定，上述這類人應該算是外國人，但他們當中的一些人回國時繼續使用中國公民的身份證，出現難以依法管理的情況。

「雙重國籍」現象正式進入了我國最高權力機關的視野。近年來，隨著新一波新富階層移民潮的興起，以及頻頻曝出的「裸官」及貪官外逃事件，社會各界對「雙重國籍」現象的關注愈發強烈。然而，在如何看待及治理雙重國籍上，民間、學術界乃至不同政府部門之間一直存在著分歧。到底是應該緊急「剎車」、嚴格管控「雙重國籍」，還是效仿其他國家給「雙重國籍」鬆綁，成為擺在決策者面前的一道難題。

「雙重國籍」潛規則

我國1980年實施的《國籍法》明確規定，我國不承認中國公民具有雙重國籍。中國公民自願加入或通過跨國婚姻等其他方式取得外國國籍的，「自動喪失中國國籍」。但現實遠非如此簡單。

早在上世紀八九十年代，我國就已經零星出現了少數人通過不正常渠道購買外國護照的事情。進入本世紀後，隨著出國人數劇增，公安部於2003年出台戶籍便民措施，取消了「出境一年以上人員註銷戶口」的規定。後來，許多在海外的新移民為了謀求在居住國獲得較好的生存發展環境，加入了外國國籍，這些國家往往對入籍者也不要求放棄原有國籍。這也使得大量出國留學人員後來成為事實上的「雙重國籍」擁有者。

雙重國籍的優勢是，可以「兩頭佔好處」：既能享受歐美國家優渥的社會福利，又能在國內投資時得到特殊照顧，且不必承擔來回奔波辦簽證以及購房、就業、醫保、子女教育等方面的限制。這對於新一波海外移民潮的主力軍—中國新富階層更是如此，他們多是投資移民，但主要生意仍在國內，對他們來說，能同時保留中國國籍顯得更有必要。

因此，最近幾年，加入外國籍的華人為了能同時保留中國戶口，不少人刻意隱瞞其已加入外國國籍的事實，有的甚至採用改名、第三國(地區)過境等「暗箱操作」的手法。這也導致了目前的亂象：明明國家不承認雙重國籍，卻有大量的持有雙重國籍的人存在。

在今年全國「兩會」上，全國政協委員、華東師範大學博導葉建農在小組討論中就提出，「雙重國籍」越來越多，成為沒人管的「潛規則」。他建議，對於「雙重國籍」，我國要麼使之合法化，要麼就要認真監管，按照《國籍法》嚴格「堵死」這種現象，以維護法律的嚴肅性。

兩種思路交鋒

事實上，「雙重國籍」還成為一些貪腐官員「暗渡陳倉」、試圖逃避打擊的另一手段。近年來，多起逃亡境外的貪官，不少是藉助他國的護照出逃的。今年4月11日《人民日報》刊發中央紀委研究室原副局級檢查員、監察部監察專員邵景均執筆的文章稱，一些違紀違法官員「有的甚至通過各種關係，秘密取得外籍身份或者雙重國籍」，這也是我國在反腐鬥爭中需要注意的新特點和新趨勢。因此，國內不少民眾呼籲嚴格管控「雙重國籍」。

然而，最近10年來，歐美華人則在不斷呼籲中國政府默認或者承認雙重國籍。每逢中國國家領導人出訪歐美，或者全國「兩會」召開時，這些海外華人就會藉助各種管道陳情、呼籲此事。他們認為，當前全球化時代，各國對高端人才的競爭十分激烈。但由於受國籍限制，他們不能自由方便地回到中國來，在簽證、定居、人才迴流後的家庭安排、子女讀書、創辦公司等方面仍很煩瑣。若承認雙重國籍，可吸引這批高端的海外人才和資金、技術進入，緩解中國因人才流失而帶來的損失。

據2010年中國社科院發布的《全球政治與安全》報告顯示，中國正在成為世界上最大移民輸出國，目前約有4500萬華人散居世界各地，流失的精英數量居世界首位。而招商銀行等機構發布的《2011中國私人財富報告》顯示，在接受調查的資產超過千萬元的富裕人群中，近60%的人已經完成投資移民或有相關考慮。可以說，目前，中國正面臨著資金和精英人才的雙重流失。

一些學者因此主張，為了應對高端人才流失的嚴峻形勢，中國亟需修改《國籍法》。他們認為，雖然從主觀意願來看，「單一國籍制」或許能阻止人才和財富的外流。但如果一個人具備了移民歐美的條件和主觀意願，那麼，即使剝奪本國國籍，他也會選擇移民。

對於外界擔心的「雙重國籍有助於貪官外逃」，中國歐美同學會一位副會長對《南風窗》記者說，這種現象的確可能存在，但預防「貪官外逃」主要還是要靠其他措施，譬如，加快官員財產公開步伐、嚴管官員護照、立法規定「擁有雙重國籍不得擔任國家公務員」等，而不是因噎廢食，據此全盤否定雙重國籍。

「疏堵並用」仍是權宜之策

雙重國籍可能帶來的制度風險也很明顯。首先，是司法管轄權的爭議。譬如，一個中國公民若具有雙重國籍，一旦他在中國犯罪後，可能會逃往另一國籍國，向對方國家提出外交保護要求，或者該國主張「本國國民不引渡」，這就給中國司法機關的管轄帶來了難題。其次，由於雙重國籍涉及兩個國籍國的政策協調，因此它還有可能招致外交紛爭。

「允許雙重國籍，確實會給海外華人回國投資、探親等活動帶來方便。但修改國家法律，關鍵還是要從國家利益高度去考慮，不能僅僅為了照顧一個群體的方便和利益就放棄了已被實踐證明是正確的立法原則。」中國社科院國際法研究所戴瑞君博士對《南風窗》記者表示，她認為在當前若承認雙重國籍「利小弊大」。

此外，對當前階層分化劇烈、貧富對立意識嚴重的中國來說，若開放雙重國籍政策，實際上是賦予一小部分群體超國民待遇，使其成為少數人享有的特權，這隻會加劇國內大部分民眾的「被剝離感」和不平等感。而且，在當前城鄉二元結構仍存在，國民尚未完全實現遷徙自由，國內城市新移民在戶籍、子女入學、就業等問題仍沒有得到公平對待和根本解決的情況下，貿然啟動對海外華人的雙重國籍，或將招致國內民眾的意見反彈。

因此，對於是否要放開雙重國籍的問題，政府一直持低調、慎重的策略，從未在這一議題上有所鬆口，最近幾年，相關部門也開始收緊和清理事實上已存在的雙重國籍。只是這項動作悄然低調啟動，並未加以大張旗鼓宣傳，不為外界所知而已。

據《南風窗》記者了解，自北京奧運會後，中國駐外領事館開始加大對雙重國籍清理的力度。加拿大華人證實，凡是在2007年以後新入加拿大國籍的華人，到中國駐加領事館申請赴華簽證時，必須攜帶原有的中國護照，由簽證官當面註銷該護照。這就杜絕了一部分入了外籍卻仍持有中國護照的情況。

這種新動向從最近審議的《出境入境管理法(草案)》上也能看到跡象。鑒於目前我國出入境管理信息系統是由公安、外交等不同部門分別建立的，由於各自為政、信息難以共享，這給隱瞞雙重國籍留下了操作空間。因此，這部法律草案已作出明確規定，「國家建立統一的出境入境管理信息平台」。此外，這部法律還規定，中國人和外國人在出入境時，邊防警察將可採集、存儲、比對他們的指紋信息，這也意味著，今後，一個人同時擁有中外護照的情況將會被輕易揭穿。

除了嚴厲管控和清理雙重國籍之外，中國也在採用更靈活的策略來消除單一國籍制帶來的不利影響。譬如，在海外人才引進上，中國在2004年就仿照美國，推出了中國「綠卡」(永久居留權)制度。今年4月，公安部副部長楊煥寧向全國人大常委會報告時稱，將進一步擴大中國「綠卡」的簽發範圍，研究擴大外國人免簽證入境和多次往返簽證政策適用範圍。這也被視為中國在嚴堵之外採取的「疏通」策略。

此外，在《出境入境管理法(草案)》第二次審議時，應全國人大部分常委及歐美同學會等多方強烈建議，在普通類別簽證中專門新增了一類「人才簽證」，以之為變通之策。目前來看，政府嚴管「雙重國籍」的思路在短時間內不會做出重大調整，但是「雙重國籍」仍是未來的政策選項之一。正如知名移民法專家、北京理工大學教授劉國福對《南風窗》記者說的，當今世界是一個日益開放的時代，移民正在成為一種世界潮流。

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