美國與台灣民主化進程

美國與台灣民主化進程

沈惠平　

摘要：在美國的推動下，台灣地區完成了所謂的「民主轉型」。本質上，台灣地區所謂的民主政治是一種植入性、依附性甚至是功利性的民主。就台灣本身而言，其民主是在美國壓力之下強加進來、不得不為的結果，因此也可以說是一種依附於美國的民主。從美國來講，壓迫和扶持台灣實現民主化轉型，更多的是為了其「和平演變』中國大陸的目的。換言之，美國之所以不遺餘力地推動台灣的民主進程，其真實意圖在於台灣可以作為「和平演變」中國大陸的跳板與前沿。在這樣的背景之下，台灣地區民主化進程中存在的問題和局限如「選舉政治」、統「獨」紛爭等，可以得到更深刻的解讀。目前學界研究台灣地區的民主轉型問題，一般著眼於台灣島內「民主化」歷程本身，認為台灣的「民主化」進程大致經歷了四個階段：第一階段從1949年到1972年。這一時期，島內政治以維持國民黨集團的獨裁統治為主要特徵。但是，台灣當局此間也在島內推行了一定的「有限度的民主」，主要表現為推行「有限的選舉」，例如對市、縣議員和部分市、縣長的選舉，台灣省「議會」的選舉，以及「立法院」、「國民代表大會」的補選等。第二階段從1972年到1988年。自台灣當局推行所謂「革新保台」之後，尤其是蔣經國出任「行政院長」之後，「本土化」進程開始啟動。在此階段，通過「本土化」運動和蔣經國晚年推出的解除「戒嚴」、開放報禁、黨禁等一系列措施，台灣社會實際上進入了「半民主」階段。第三階段從1988年李登輝執政開始及隨後推行憲政改革時期，屬於台灣「民主」的轉型期。在此階段，台灣執政當局歷經五次「憲政改革」，廢除了「動員戡亂體制」，全面改選了「中央民意代表機構」，修訂了「憲法」，確定了「總統」選舉方式並加強了「總統」的職權。第四階段從1996年開始至今，屬於台灣「民主」的鞏固時期。「民主」得到鞏固的最集中體現就是1996年實現了首次「總統」直接選舉，並在2000年順利實現了執政黨的輪替。2008年台灣島內實現第二次政黨輪替，台灣的「民主」鞏固得以常態化。而台灣地區的這種民主轉型是和美國對台政策密切相關的，對此，一些美國人毫不諱言地聲稱：「民主台灣的出現是過去幾十年里美國實力與影響力持續作用的結果。」在美國的幫助下，台灣因此而繁榮昌盛，「成為一個經濟上的奇蹟和民主成功的範例。台灣的成功，又為以下主張提供了極好的、令人鼓舞的證據，即民主與中華文化是相融的，它的範例對中國大陸未來的演進，有著重要的和長遠的意義」。這種不打自招式的告白值得進一步的關注和思考。美國究竟為何不遺餘力地椎動台灣地區的民主化進程，美國的真實意圖對台灣民主政治造成什麼樣的影響？這些就是下文要重點分析的內容。一、美國推動台灣民主化的歷程縱觀半個多世紀來的美國對台政策，可以清楚地看出，美國推動和扶持下的台灣地區民主化進程大致經歷以下三個階段，即20世紀50－60年代「民主改造台灣」的設想從醞釀到最終確立、70－80年代促進台灣「民主化」的努力從付諸實施到逐漸明朗化，到90年代以後從政治和軍事等方面鼓勵和維護台灣的「民主制度」並發揮台灣「民主制度」對中國大陸的樣板作用。第一階段，國民黨政權退踞台灣的很長一段時間裡，在蔣氏父子的統治下，台灣政治上一直處於集權專制狀態，與美國的經濟、政治制度不相符，也與美國民主、自由的觀念相悖，從而使美國在很大程度上無法與台灣建立起「正常的」、符合美國習慣的溝通渠道。蔣氏父子的專制統治和其不按美國規則行事的做法也時常破壞美國的設想，以至於美國無法在更大程度上控制和利用台灣。這在一定程度上嚴重影響了台灣戰略價值的發揮，從而影響了美國的利益。正因如此，早在1951年5月，美國政府就明確提出要「促使國民黨政權進行政治變革」。但在杜魯門、艾森豪威爾政府任內，由於反共重於一切，雖然美方對國民黨一黨專政的獨裁統治不滿，但出於維護台灣當局民心士氣的需要，美國並未利用美援作為槓桿，向其施加太大的壓力，要求其進行政治改革。「蔣介石政權鉗制言論自由、封殺民主政治的舉措，華府雖有微詞，但未敢大聲譴責，在山姆大叔的眼中，反共重於一切，獨裁專制尚可容忍。」進入肯尼迪時期，美國決策層對台灣和國民黨當局的定位開始發生變化。一個突出的特徵就是，此時決策層中多數人不再認為國民黨當局能夠重回大陸，取代共產黨的統治，而是認為國民黨偏安台灣的狀態已經難以改變了。相反，塑造一個所謂「政治民主、經濟自由」的新台灣，逐步被提上議事日程。1961年10月26日，美國國務院政策規劃委員會出台的對華政策研究報告中，在第F章第33條講述了美國對台灣政治走向的目標。這一條談到，美國行政當局要「繼續運用美國的影響力和援助影響台灣，……適時地推動台灣出現一個以大眾支持為基礎的政府」。可見，促使台灣實現「民主化」是肯尼迪當局上台時既已確立的目標。民主化從此成為美國關於台灣島內演變的重要目標。肯尼迪時期三份主要的國家安全基本政策文件，即1962年3月26日的完整版，1962年8月2日的簡化版和1963年3月25日的國防部修改版，都談到「我們要運用我們的影響力和援助，推動台灣以大眾支持為基礎的政治進程」。1964年9月11日美國國務院政策規劃委員會出台的對台政策報告更是對台灣「民主化」的目標進行了詳細論述。這份報告一方面談到對台灣實現民主化的期待，另一方面還就美國政府為實現台灣「民主化」之目標可以採取的手段等做出了最詳盡的論述與設想。隨著這份文件經由國務卿臘斯克的批准而生效，美國把促進台灣「民主化」正式排上政策日程，準備實施。第二階段，20世紀70年代隨著中美關係的改善，美國的國際戰略發生了重大變化，美國意識到「寧可要一個『民主』、『自由』的台灣影響中國大陸，而不需要一個專制獨裁的台灣刺激、對抗大陸」。美國的對台政策也由此發生了相應的調整，由「支持台灣國民黨以武力對抗大陸，轉變為支持台灣當局用資本主義的自由化和多元化影響和牽制大陸」。換句話說，一個親美獨裁的台灣政權已經不再符合美國的亞太戰略利益。此時的美國需要能夠體現其民主自由價值觀念的樣板政權米顯示它在意識形態上對全世界的影響力。獨裁的國民黨政權不僅引起了台灣島內民眾對當局的強烈怨恨，而且破壞了美國的形象。隨著對中國大陸的戰略利益傾斜，美國無法再繼續容忍國民黨的集權統治，開始調整其對台政策，於是改變台灣政權的專制獨裁性質成為美國對台政策的重要目標。進入80年代，美國開始不斷增加對國民黨當局的壓力，敦促其進行政治改革。「國民黨在政治、軍事或經濟上都必須依賴美國，必須儘力對美國朝野推銷台灣比中國內地更為『自由』、『進步』的形象，因此，迫於美國壓力，蔣經國不得不多次宣稱要推動台灣的民主化進程。」第三階段，冷戰結束後，前蘇聯這一戰略對手的解體，為美國建立世界新秩序提供了大好機會，也為美國推行「民主、人權」戰略，實現「美國治下的民主」提供了千載難逢的大好時機。鄧小平指出，「（以美國為首的）整個帝國主義西方世界企圖使社會主義各國都放棄社會主義道路，最終納入國際壟斷資本的統治，納入資本主義道路」。為了建立「美國民主治下的世界秩序」，後冷戰時代美國歷屆政府都竭力向全世界輸出「美國式」的民主，宣揚美國的生活方式和價值觀。而台灣作為美國全球戰略尤其是亞太戰略的重要組成部分，就必然是美國在亞洲推行「民主、人權」戰略的重點地區。美國在台灣推行「民主、人權」戰略成功與否，不僅關係到美國外交中「理想主義」目標在台灣的實現程度，也關係到美國在亞洲推行「民主、人權」戰略的前途，因而美國十分重視台灣的「民主化」進程。總之，「美國在台的最主要利益與政治關注——即在台灣出現一個自由、民主政體——有關，而與貿易、投資和文化交流無關。」因此，「在整個冷戰時期，美國鼓勵台灣沿民主路線演化」。而自20世紀70年代以來，被「拋棄」了的台灣當局迫於形勢開始對政治制度進行較徹底的改革，使台灣至少從形式上開始逐步向西方民主制度靠近。不僅如此，當時的台灣當局還認為：「中華民國已在台灣創造了基於三民主義思想成功的經驗，這種『台灣經驗』不僅對中共政權構成了嚴重衝擊，也成了大陸邁向民主自由的催化劑。」基於這種認識，台灣當局提出「政治反攻大陸」，企圖以推廣「台灣經驗」來達成影響中國大陸的目的。由此可見，塑造一個所謂政治民主、經濟自由，並且在價值觀念上相仿的新台灣，成了美國進一步發揮台灣作用的重要途徑，也是美國極力促進台灣民主轉型的重要原因。二、美國推動台灣民主化的意圖美國之所以不遺餘力地推動台灣的「民主化」進程，更重要的還在於台灣可以作為「西化」中國大陸的跳板與前沿。前蘇聯、東歐解體後，美國「和平演變」的下一個目標自然是堅持社會主義道路的中國大陸。在美國心目中，台灣儼然成為中華文化圈內實行民主的楷模，是中國大陸政治體制改革應當效仿的榜樣。而且，台灣與祖國大陸一衣帶水，比遠隔重洋的美國更具有直接影響力，是美國實施「西化」中國的理想角色。「在美國的施壓和推動下，台灣通過『憲政改革』基本確立了美國式的民主模式，實現了『總統直選』，政治體制開始在民主的程序下運作，台灣也因此成為美國在亞洲推展『民主的樣板』，成為美國『具有相同價值觀念的盟友』。」這樣，可以利用台灣的「民主經驗」、「民主成就」向中國大陸展示所謂西方「民主」，以影響中國大陸的變化。這就是美國所強調的台灣所擁有的「民主價值」。事實上，美國把台灣當作對華推行「民主」價值觀念的前沿陣地由來已久，只是由於在冷戰時期從遏制中國的現實需要，美國政府並沒有真正利用美援槓桿來推動台灣的政治改革進程。隨著中美關係、兩岸關係的逐步改善，進人20世紀80年代後，一方面，美國不斷敦促台灣當局推行美國式的政治制度，要求其解除戒嚴，開放黨禁，實行「多元政治」、「多黨競爭」等，並以此作為繼續支持台灣當局偏安局面的條件。另一方面，由於台灣與中國大陸具有特殊的淵源，與美國相比更具有直接的影響力。因而，美國希望通過加強與台灣當局的合作來影響中國大陸，達到推行「和平演變」的政治目的。正是出於上述考慮，後冷戰時代美國對台政策更加突出了「台灣經驗」的作用。「為確保台灣的『民主成就』和經驗能持續對大陸發揮『示範效應』，美不僅高度讚賞和吹捧『台灣民主』，還以台灣的『民主體制』向大陸施壓，要求大陸與台『民選領導人對話』。」美國盤算的是，以台灣「民主」的發展拉大兩岸的政治體制和意識形態的差距，造成「民主」的台灣與「專制」的中國大陸相對立的情形，以所謂「民主和制度之爭」為借口，抗拒海峽兩岸的和平統一。總而言之，在美國對華戰略中，保持對台灣的控制不僅有著軍事戰略上的重大意義，即台灣成為美國對中國實行戰略牽制的一個不可缺少的籌碼；而且在政治、意識形態上也具有同樣的重要利益。意識形態上，美國可以利用台灣的所謂「民主、自由」向中國大陸施加壓力；政治上，美國要對中國進行滲透，實施「和平演變」，顛覆中國大陸的社會主義制度，需要一個直接對中國大陸施加影響的前進基地，而台灣恰恰是最合適的選擇：台灣的「政治發展經驗」是美國演變中國大陸的「利器」。「台灣的價值很大……它不但創造了經濟成就，也在政治發展上相當迅速，更且他們為大陸的人們提供了另一種選擇之途。」尤其在香港、澳門已經先後回歸祖國的情形之下，台灣在這一點上的作用就更為突出，美國試圖將台灣樹立為一個「和平演變」的樣板，以所謂「台灣經驗」引導中國大陸走向資本主義。由是觀之，美國對台灣民主化的推動並非真正是為了台灣的民主和自由，而是為了用一個「民主」、「自由」的台灣影響、演變中國大陸。美國企圖藉助台灣與祖國大陸一衣帶水的地緣環境，利用台灣與祖國大陸日益緊密的經濟聯繫和人員往來，以在台灣推行民主化的經驗來影響大陸的改革方向，達到「以台制華」、「和平演變」中國大陸的目的。三、美國意圖對台灣民主化進程的影響從台灣的民主化進程來看，本質上，台灣地區所謂的民主政治是一種植入性、依附性甚至是功利性的民主。就台灣本身而言，其民主是在美國壓力之下強加進來、不得不為的結果，因此也可以說是一種依附於美國的民主。從美國來講，壓迫和扶持台灣實現民主轉型，更多的是為了其「和平演變」中國大陸的目的。換句話說，美國的真實意圖是以台灣的局部之變促中國大陸整體之變，以台灣的先行之變促中國大陸後來之變，亦即通過對台灣的「民主化改造」來促進中國大陸邁向「民主化」，最終實現「演變中國」之目標。在這樣的背景之下，我們就可以更加深刻地解讀台灣地區民主化進程中存在的問題和局限。下面擇其犖犖大端者分析之。首先，2000年5月民進黨的上台執政標誌著台灣地區的民主化進程進入了「民主鞏固」時期。然而時至今日，台灣的民主鞏固卻陷入了困境：民主的形式雖取得了顯著進步，但民主的品質卻不斷惡化，以至於有學者一針見血地把目前台灣現行的所謂民主稱為「惡質民主」。例如社會撕裂，族群關係緊張，公民理性缺失，一些民眾和社會團體以所謂「民主」為擋箭牌，公然藐視司法，動輒暴力相向，侵犯他人權利。即便最能體現台灣民主化成就的選舉制度，在現實政治生活中表現出的更多的也只是其工具意義而非價值意義，台灣人民似乎並沒有足夠的福氣盡情享受這一成就，在某種程度上還被其支配。有學者不無痛心地指出：「這（民主化）是一隻潘多拉盒，飛出來的是一種叫做選舉的鬼魅，它的邏輯與精神即是毫無節制的權力爭奪，滲透到幾乎是台灣社會的各個領域，選舉與非選舉時期皆然。……或者可以換個比方：現時期的政治狀態其實是身穿藍綠球衣的作為美式足球球員的政治人物對失控的權力之球搶成一團，背景則是因過度興奮而被愚蠢化的媒體與觀眾。」上述之例．足以說明民主在台灣的發展已經被嚴重扭曲，形式的進步遮掩不了民主內涵的蒼白和民主品質的惡化。一言以蔽之，民主政治在台灣島內被簡化為「選舉政治」，或曰：「萬般皆下品，惟有選舉高。」追根溯源，西方式民主政治本身存在諸多弊端如「選舉主義的謬誤」和「自由選舉的陷阱」，即在政治實踐中，人們常常將選舉本身等同於民主，認為只要贏得了選舉的人也就變成「人民意志」的代言人與執行者了。簡而言之，在當今世界，「選舉」幾乎就是「民主」的同義詞，這樣的認知是不健全的。更甚者，台灣地區的民主化進程不是自然演繹的產物，而是美國壓力之下的倉促之舉、移植之物，例如美國多次以「民主化」作為繼續支持台灣當局的前提條件，尤其是進入20世紀80年代，美國利用台灣對其依賴程度的加深，從各個方面施加影響，力圖讓台灣島內政治發展朝著美國期望的方向變化。但不幸的是，台灣地區目前僅僅學到民主的形式，把民主變成「政治投票」並將其「發揚光大」，由此給台灣社會帶來種種紛爭。其次，台灣地區民主化進程中一直存在著根深蒂固的統「獨」之爭。本來，台灣地區實現民主轉型符合島內民眾當家作主的願望，與統「獨」議題並無必然的聯繫。「應當說，台灣同胞要求當家作主管理台灣的願望是合情合理的、正當的，這不同於『台灣獨立』，更與極少數堅持要走『台獨』道路的人有著根本的區別。」但由於一些「台獨」勢力和分子的操弄和炒作，「外省人」與「本省人」的分野、統與「獨」的衝突卻長期成為台灣島內壓倒一切的政治議題，族群訴求掩蓋了民主訴求，民主淪為政治鬥爭的工具。在所謂民主政治表象的掩蓋下，以民進黨為主體的「台獨」分裂勢力曾在其執政時期將台灣政治導向了一條令人擔憂的發展道路，它引導台灣走的不是一條增加人民福利和安全的正路，而是一條撕裂族群、分化人民，進而分裂國家、加劇兩岸緊張的邪路。民進黨往後如若再次上台執政，這樣的前景仍將令人擔憂。「台灣依附政治的內在邏輯是，強調台灣是與美國有著相同的意識形態和價值觀念的『民主國家』；凸顯中國大陸和美國在意識形態上的巨大差異和衝突；論證台灣在美國對華戰略中存在『巨大價值』；博得西方國家對『台獨』分裂行徑的認同和支持。質言之，以民進黨為主體的『台獨』分裂勢力依附西方，歸根結底是為了挾洋自重，抗拒統一，推動『台獨』。」而就美國而言，它既要支持「台獨」運動，又要控制其程度。「台獨」意味著戰爭，勢必造成中美兩國的直接軍事對抗，這是美國所不願意看到的，也不符合美國的國家利益。若是中國大陸取勝，美國必將失去台灣這一影響中國大陸的「民主樣板」。而以中國大陸目前的發展態勢而言，如果失去台灣這一「民主樣板」，美國要演變中國大陸的難度必增無疑。所以，美國是不會讓「台獨」得逞的，因為這不符合美國最終的戰略需要。比較可行的做法是，既利用「台獨」來牽制中國大陸，又要控制在一定的限度內。總之，「台獨」不是美國最終追求的目標，其終極追求是整個中國的改變，這才是美國在「台獨」問題上的真實意圖。美國的「功利性」意圖對台灣島內民主政治的影響極深且巨，它使得台灣地區民主化進程中存在的族群對立、統「獨」之爭至今仍未停息，造成許多不良的後果。美國扶持下的「台獨」分裂勢力常常刻意煽動台灣島內的省籍、族群矛盾。「在台獨勢力的惡意煽動下，本省人和外省人之間的矛盾演化成社會族群間的對立，而在激烈的選舉中，民粹式的政治參與又容易攪動這些族群矛盾，使不同族群之間的對立情緒加大，造成了社會的分裂，不僅破壞了台灣社會的團結和穩定，而且使台灣的發展長期停留在族群社會階段，民主制度建構所必須的公民意識、公民文化嚴重缺失。」「在台獨勢力的有意煽動下，『省籍矛盾』演化成了社會族群間的對立，乃至被扭曲成了『國家認同問題』，即認同『台灣（國）』的『台灣人』和認同『中華民國』的『中國人』之間的矛盾，本質上屬於地域衝突的矛盾被『升華』為『國家』衝突，從而造成了台灣所特有的民主化誤區。」在可以預見的將來，統「獨」議題依然難以得到很好的解決，台灣民眾仍將生活在族群對立、統「獨」對抗的漩渦之中。最後，美國因素的影響深入到台灣社會的政治、經濟、文化等各個領域，使台灣社會瀰漫著「崇美、媚美、唯美」的氣氛，從而台灣人在感情和心理上對美式自由民主的信仰日漸深刻，不少台灣人甚至直接認同美國政治文化。尤其是當代台灣崛起的一大批政治精英，如李登輝、連戰、宋楚瑜、馬英九等大多是20世紀80年代前後返台的留美學生。80年代中後期，這些人成為台灣政界的領導人物，他們對美國的信仰與膜拜推動了美式民主自由制度在台灣的傳播，久而久之台灣社會形成了「唯美國是尊」的氛圍。在這種情形之下，台灣的政治精英一味沉湎於政黨輪替的迷思，刻意模仿美國模式，一味照搬美國制度，致使台灣地區喪失了民主發展的獨立性。究其原由，台灣地區的民主化進程是按照美國的意願，在美國的壓力下進行的，因而不可避免地深深打上美國的烙印，處處都有美國的影子。也就是說，美國是一個揮之不去的「幽靈」，時時刻刻影響著台灣地區的民主政治。美國一向標榜支持台灣民主，一直視「台灣民主政治的發展」為其長期支持台灣的關鍵，而且台灣的民主化程度越深，受到美國支持的程度也就越高。但事實上，台灣越是得到美國的支持，其所謂的民主政治對美國的依附性就越深，從而越缺乏獨立性。而強行複製美國模式，並非台灣長遠發展之福。這是因為，台灣政治依附西方的特質決定了台灣終究擺脫不了充當美國戰略棋局中一顆棋子的命運。簡言之，美國強行按照自己的意志推動台灣地區的民主化進程，並企圖藉助「改造出一個民主的台灣」作為演變中國大陸的主要途徑，這是台灣社會之大不幸。台灣如果甘願繼續依附於美國，竭力顯示其在美國「以台變華」戰略中的特殊重要性，除加劇兩岸關係緊張之外，絕不會有利於其所謂「民主政治」的提升。相反，台灣民眾如果認清美國的真實意圖，並極力擺脫對美國的依賴和抵消美國的控制，必將有助於發展具有自己本身特色的民主政治，也將給兩岸關係的和平發展帶來福音。四、結語儘管我們強調內部因素的決定性作用，但是，對於台灣這樣一個對外界依附性較強的移民社會來講，在多數情況下，外部因看往往對其社會的發展變遷起著更為重要的直接推動作用，甚至在某些時期的某些方面超過內部因素的影響力。外部因素一方面促進了台灣政治文化的發展與現代化，另一方面又造成了台灣政治文化的異化和混亂，甚至成為少數政客用來愚弄人民、謀求個人政治權力的政治工具。在這個意義上，台灣地區民主化進程中的美國因素不容忽視，尤其是美國推動台灣地區民主轉型背後的真實意圖更應值得重視。長期以來，台灣當局拒絕統一的一個重要觀點就是海峽兩岸在民主化方面的差距。台灣的政界和學界也廣泛認為台灣的民主對中國大陸會產生一種「燈塔效應」，為中國大陸的民主發展照亮道路。這種「功利性」意圖導致台灣地區民主化進程出現各種各樣的問題和局限。台灣地區所謂的民主政治，長期以選舉為核心，其實只能說是民主發展的初期階段。這些年的實踐表明台灣「民主化」這條路走得很不順當。祖國大陸民眾也發現台灣這個民主「燈塔」的光芒並不明亮，甚至有些昏暗，別說照亮祖國大陸前進的方向，就連台灣自己的前進方向都迷失了。「從令人困惑的台灣民主形態中，我們可以得到一個啟示：民主化過程中的制度選擇是一個攸關民生的大問題。如果僅僅滿足於揮舞民主的大旗，不對各種民主類型的利弊和適用條件進行深入細緻的研究，那麼在貿然進行的民主化進程之中，必定會舊弊未除，新亂叢生。」最後，我們真誠希望「台灣社會能儘快擺脫現在這種尷尬的民主狀況，走出民粹政治的迷思，全面提升台灣民主的品質，實現台灣社會的重新整合，並與大陸實現理性互動，互相提攜，全面合作，共創一種新型的、和諧的、共榮的兩岸關係，為兩岸人民造福」。（《環球視野》第325期，摘自2010年第5期《廈門大學學報》）
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