不能偏離「省直管縣」的改革目標

王雪麗

核心觀點

●縣級政府一味向地級市標準「看齊」，片面追求行政級別的提高和機構規模的擴大，客觀上可能增加改革的經濟成本，甚至引發機構的再次膨脹

●如果不能跳出「行政區經濟」思維的慣性作用，不從政府職能轉變、理順縱向政府間關係等方面有所突破，「省直管縣」改革也存在失效的可能

●一味下放權力，輕則削弱省級政府的統籌能力，不利於公共服務的有效供給；重則喪失省級政府乃至中央政府的權威，使上級政令難以貫徹和落實

任何改革手段與改革路徑的選擇都要緊緊圍繞著改革目標來推進，唯有如此，才能取得最大成效。當前「省直管縣」改革仍然處在「摸著石頭過河」的探索階段，從已有的改革實踐來看，仍有不少地方出現一些認識上的偏差，片面地憑經驗判斷推動改革，不僅影響了改革進程，也偏離了改革目標。

「省直管縣」改革就是「權力下放」嗎？

目前，有相當一部分學者和地方官員認為，「省直管縣」改革就是要向縣級政府下放更多的權力，以此激發縣級行政單位發展經濟和治理社會的主動性、積極性和創造性。這種認識與兩個方面的因素有關。其一，學媒兩界在學術研究與公共傳播中，對「省直管縣」、「強縣擴權」、「擴權強縣」等概念不加區分地隨意表述，很容易使人們產生一種「省直管縣」改革就是「權力下放」的印象。其二，分稅制改革以來，「改革就是放權」的思想在很多地方官員頭腦中根深蒂固。受其影響，作為縱向政府間關係的一次重新調整，「省直管縣」改革必然會被賦予更多的「權力下放」色彩。

誠然，「改革就是放權」在一些領域的改革中確有必要，但過分、不適當和一味下放權力的後果將會非常嚴重。輕則削弱省級政府的統籌能力，不利於公共服務的有效供給；重則喪失省級政府乃至中央政府的權威，使上級政令難以貫徹和落實，導致地方政治碎片化。況且實際發展中並不是每一個縣級行政單位都是因為權力過小而導致經濟發展落後的。因此，簡單的「權力下放」並不能解決縣級行政單位的所有經濟發展問題。

「省直管縣」是對「市管縣」的替代嗎？

在當前的改革實踐中，「省直管縣」體制是作為「市管縣」體制的替代品而被提出的，因此，有相當一部分人主張完全放棄「市管縣」體制。不可否認，「省直管縣」改革的啟動與「市管縣」體制在一些地區發展中凸顯的問題有關。理論界有相當一部分學者將浙江省縣域經濟的成功歸為該省一直實行的財政「省直管縣」體制。於是，「省直管縣」體制被理論界與實務界普遍認為是解決「市管縣」體制弊端的最佳路徑，甚至有學者還把「省直管縣」改革的意義上升到關係中國政治制度現代化和民主化的戰略高度。

然而，與「『市管縣』體制引發的負面問題從根本上看是一個結構性的、政府與市場的關係問題」一樣，「省直管縣」體制本身也只是利弊權衡之後的現實選擇，並不意味著問題的終結。如果不能跳出「行政區經濟」思維的慣性作用，不從政府職能轉變、理順縱向政府間關係等方面有所突破，「省直管縣」改革也存在失效的可能。實際上，任何改革成果都要在一個較大的時間跨度內經歷實踐的檢驗。20世紀80年代啟動的「市管縣」體制在時隔20年後，匆忙地從改革的目標「淪落」為今天被改革的對象，其中的深刻教訓不能不認真總結。

「省直管縣」後縣的行政級別應提升嗎？

一般認為，「省直管縣」後，幹部人事制度方面通過低職高配作為激勵機制，使縣級領導幹部安於在縣裡工作，是有積極意義的。此外，「省直管縣」後，作為直接隸屬於省級政府的下級行政單位，縣級政府適度增加縣級人員編製，解決權力下放後縣級政府事務增多、責任加大而人員編製不足問題的觀點，本身也有一定道理。上述認識是與「以級別定職權」的地方政府權力資源配置體制有關的。受「職責同構」因素的影響，中國縱向間各級政府的權力大小基本上是按照行政級別的大小配置，即行政級別相同，享有的權力範圍也大致相同。在這種情況下，如果一個地方政府不具備與其經濟發展實力相對應的行政等級，就無法配置到與其經濟發展程度相匹配的行政決策權力。由此，在各地「省直管縣」改革中，縣級政府一旦獲得了「省直管」的身份，往往就會積極謀求與其身份相符的行政級別，並追求與地級市政府大體相當的政府體量。

但是，在「省直管縣」改革實踐中，縣級政府一味向地級市標準「看齊」，片面追求行政級別的提高和機構規模的擴大，客觀上可能增加改革的經濟成本，甚至引發機構的再次膨脹，衝擊既有的機構改革成果。

「省直管縣」改革必須調整行政區劃嗎？

隨著「省直管縣」改革日益向縱深推進，省級政府管理幅度過大被視為改革繼續前行的重要障礙之一。很多學者認為，「省直管縣」後，省級政府需要直接面對數量眾多的市縣政府，必然增加省級政府在市縣關係協調和市縣權力監管方面的壓力。對此，理論界和實務界普遍寄希望於通過「縮省」、「並縣」以及「縮省+並縣」等行政區劃調整手段來解決上述問題。「推行『省直管縣』改革必須調整行政區劃」成為一些學者的共識，更有學者提出了省級區劃調整的具體目標，如「根據管理學中的層級與幅度理論和典型市場經濟國家的普遍經驗，我國可以設置50個左右的省級行政建置，在劃小省區的同時，可以對規模較小的縣進行合併」。誠然，適度的「縮省」或「並縣」確實在一定程度上有助於減輕省級政府管理壓力，為改革的順利推進掃清障礙。但是，無論是「縮省」還是「並縣」，實際上都是以增加其他層級政府管理幅度為代價的，並沒有從根本上解決問題。而且，從政治穩定的角度來說，有些特定區域行政區劃的政治意義要遠遠大於其在管理層面上的意義。

「省直管縣」應設定一個改革時間表嗎？

2009年6月發布的《財政部關於推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了財政「省直管縣」改革的時間表。然而實際效果並不是很理想。截至目前仍然有很多省區沒有按時完成財政「省直管縣」的改革目標。歷史經驗也表明，搞一刀切的改革很少能夠成功，即使成功也要大打折扣。中國地域廣闊，地區差異很大，試圖通過確定統一的時間表推動「省直管縣」改革，既不現實也缺乏操作的基礎。20世紀80年代啟動的「市管縣」體制改革，就是一個負面例證。

因此，「省直管縣」體制只有在具備基礎和條件的地方推行，才能取得預期的改革效果。如果不顧現實條件，盲目推進改革，其結果只能是事與願違，甚至可能重現「市管縣」體制改革的弊端，使「省直管縣」體制很快淪為下一次被改革的對象。

(作者為天津商業大學公共管理學院教授)

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