「兩高」新人周強

　　3月15日，「兩高」新任掌門人揭盅。

　　法律專業科班出身的湖南省委書記周強執掌最高法院，接替王勝俊成為第13任院長。曹建明連任最高檢察院檢察長。

　　這一結果，讓業內觀察人士對未來司法建設之路寄予厚望。

　　現年53歲的周強師出名門，1985年畢業於西南政法學院（後更名為西南政法大學，簡稱西政），專業民法，師從法學名家金平教授。年長周強5歲的曹建明，晚周一年畢業於華東政法學院（後更名為華東政法大學），專業國際法。兩人同為法學碩士，各有七年較為系統完備的法律教育背景，專業化程度之高居歷屆「兩高」「兩長」之首。

　　雖專業背景相似，但兩人的晉陞路徑大為不同。周強步入仕途，曾任職司法部法制司司長、共青團中央書記處第一書記、湖南省委書記。曹建明在母校傳道授業13年後，由教授轉身為最高法院副院長，2008年出任最高檢察院檢察長。至十二屆全國人大一次會議，兩人同時分別執掌國家最高司法機關。

　　對這次換屆中「兩高」領導人的人選，觀察人士和法律界人士舉首戴目。司法改革已步入「深水區」，未來如何深入推動司法改革，推進法治進程，下一個五年、十年的踐行意義深遠。

　　在此背景下，誰來執掌「兩高」，尤其是最高法院院長一職，相當關鍵。由法律專業人才擔任「兩高」掌門人，實現內行領導內行，對今後的法治建設至關重要。

　　深化司法體制改革中，在確保法院依法獨立行使審判權、重塑司法權威等方面，如何處理司法與政治的關係，協調好法律人和政治家的角色，是周強任職後面臨的挑戰。

　　專業化新掌門

　　位於北京市東城區東交民巷27號的最高法院，已迎來新的首長——周強。此番周強出任新掌門，可謂任重道遠。

　　最高法院在整個司法體系中的位置，被北京大學法學院教授賀衛方描述為「司法金字塔的頂端」。作為最高審判機關，最高法院對司法政策的導向、制定司法解釋明確法律適用規則等方面具有重要的影響作用。作為首腦、首席大法官的最高法院院長，「或可引領司法走向」。

　　法學界多認為，過去幾年中國司法改革步伐放緩，未來會如何，最高法院或將發揮越來越關鍵的作用，周強的法律專業背景符合業內期待。

　　賀衛方和周強曾同學西政，均出自西政1978級法律系。天時人和，西政1978級至1981級被公認為法學教育的典範，培養了一批業界精英。其中學者如賀衛方、梁治平、張衛平等，政界如周強、最高檢察院副檢察長朱孝清、國務院法制辦原副主任張穹等。

　　「務實、認真、開放」，是周強給賀衛方的印象。清華大學法學院教授張衛平在大學時低周強一屆，但兩人在同一個黨支部。「周強擔任組織委員，認真負責、思維縝密。他學習成績很好，為人有親和力，屬於智商和情商都很高的人。」張衛平說。

　　周強籍貫湖北黃梅，1985年畢業後從司法部法律政策研究室法規處幹部起步，後獲得時任司法部部長肖揚欣賞，任職部長辦公室主任，擔任肖揚秘書，後任司法部法制司司長。十年磨礪後離開司法部，調往共青團中央書記處任書記。1998年，38歲的周強出任共青團中央書記處第一書記。這一年，肖揚當選最高法院院長。

　　2006年，周強南下湖南，歷任湖南省委副書記、副省長、省長，2010年升任省委書記，是少有的幾名「60後」省部級官員之一。中央組織部前常務副部長沈躍躍稱其「有改革創新精神，在政府工作中注重民主決策、科學決策，著力建設服務政府、法治政府、責任政府、廉潔政府」。

　　周強主政瀟湘後力推「法治湖南」建設，實施了一系列重大舉措，起點是2008年頒布《湖南省行政程序規定》（下稱「規定」），約束行政權力。中國政法大學教授應松年是這一規定的見證人和參與者。

　　2007年全國「兩會」時，同為全國人大代表的應松年、周強和時任湖南省高級法院院長江必新（現任最高法院副院長）在下榻的駐地聊天。後兩人是西政同學。

　　在行政法、行政訴訟法領域深耕多年的應松年，當時正苦於行政程序法的多年難產。他對《財經》記者回憶，三人談到行政程序和依法行政的關係時，他提到能不能先在湖南率先試驗，「提議很快有了回應」。會後應周強之邀，應松年牽頭成立起草專家組。同時，湖南省政府法制辦成立了立法工作小組。次年4月，規定出台，這是行政程序立法在地方首次破冰。

　　應松年說，周強的法律意識強，後來對行政程序中需要具體化之處也做了推動，「在這方面湖南制定了一系列的規定，並且做得比較認真」。比如，湖南省規範行政裁量權辦法和法治湖南建設綱要相繼頒布，後者首次將幹部問責法治化。

　　履新最高法院後，其執政理念如何、與前任有何不同，尚需靜觀其變。

　　縱觀「兩高」「兩長」的專業背景和職業背景，周強和曹建明均有深厚的法律專業背景和任職經歷。2003年的「兩長」——肖揚與賈春旺因各自的專業背景、政法部門任職背景被認為是「兩高」「兩長」走向專業化的標誌。十年過去，「兩長」的專業化程度更高。

　　這在2013年地方「兩長」的換屆中亦有體現。以地方高級法院為例，從公開履歷看，31個地方高級法院院長中擁有法學背景的有19人，約佔62％。大部分院長有在政法系統任職的經歷，「黨政型」院長（此前主要在黨政系統任職）相比五年前的數量大幅減少。不過賀衛方提醒，院長的專業化水平雖有一定程度的提高，「但不要忘記還有近30％是外行」。

　　賀衛方說，在司法機關內部有一些有意思的觀念，有些人希望「一把手」曾有任職黨政部門的經歷，這樣「會帶來豐富的人脈，善於協調和地方的關係，幫他們解決實際問題」。

　　張衛平認為，法院院長在中國的政治背景下一般帶有政治家的身份，需權衡各種社會關係，最高法院的院長更是如此。不過他認為，司法部門有其特殊性，法院院長首先應該是法律家或法律職業人。「法律是調整社會關係的重要手段，極其複雜，可看作專業技術。法律專業背景出身，才能更好地理解司法的專業性和司法規律。」他說。

　　歷任「兩長」變遷

　　周強的專業背景之所以被業界觀察人士如此看重，可從最高法院的歷任院長中尋找點滴註腳。

　　設置在最高法院西院的中國法院博物館，進門處迎接參觀者的是最高法院歷任院長的半身銅像：依次為沈鈞儒、董必武、謝覺哉、楊秀峰、江華、鄭天翔、任建新、肖揚。他們八人和最高法院前任院長王勝俊，串聯起一部新中國的法制史，並留下各自的印跡。

　　1952年2月1日，在北京中山公園音樂堂，幾張長桌搭成簡易主席台，端坐其中的長須飄飄者即是新政權的首任最高法院院長沈鈞儒。他組成臨時法庭，親審七名貪污犯，以在「三反」中加強對犯罪分子的震懾作用。沈鈞儒1949年10月上任時正值新政權初建，其受命組建最高法院。根據人民法院暫行組織條例，至1952年，最高法院先後建立起六個分院。這位民盟的創始人因此成為新中國審判事業的奠基人。

　　1954年，憲法、人民法院組織法等法律通過，確立了合議制度、辯護制度、公開審判制度等，新中國法制正式建立。當年，董必武當選最高法院第二任院長。其法制理念強調「依法辦事」，並系統提出「依法辦事」和必須「有法可依」「有法必依」等思想，影響深遠。

　　董必武和接任者謝覺哉，同是「延安五老」中的政治家，德高望重。從歷任「兩高」「兩長」的名單可見，很長一段時期內，「兩長」的一大特點是「德高望重」，如前述人物及楊秀峰、羅榮桓、張鼎丞、楊易辰等人。

　　1958年春，時任內務部部長謝覺哉曾以年老體弱多病為由，遞交請辭書，並在次年4月召開的中共八屆七中全會上重提此事。不過，中央則有意推薦他擔任最高法院院長。賀龍對他說:「這是中央經過深思熟慮的，您老德高望重，一貫重視法制建設，推薦您擔任這個職務最合適。」

　　謝和楊秀峰受命於新中國法制遭受重挫之際。上世紀50年代末「反右派」、「大躍進」等運動不斷，中斷了新中國法制建設的發展。法制機構被撤銷，法律虛無主義泛濫，甚至1958年中央政法三機關合署辦公。此後直至1976年「文革」結束，中國歷史曲折向前，法制建設一度停滯甚至遭棄。

　　1978年底實行改革開放後，中國總結歷史經驗，把「發展社會主義民主，健全社會主義法制」作為基本方針，法制建設進入重建和迅速發展的新時期。1997年「依法治國」的基本方略正式確立，提出加快建設社會主義法治國家。

　　這一時期的最高法院亦隨之糾偏，任務也轉移到為市場經濟保駕護航上來。由此可見，在國家的政治架構中，「兩高」的主要政治功能是輔助完成不同時期的國家中心任務。

　　江華在過渡時期臨危受命，著手恢復「文革」中被取消的各級法院，把「抓緊複查因反對林彪、『四人幫』而被判刑的冤錯案件」規定為當時法院的一項重要任務，使司法逐步走上實事求是、依法辦案的軌道。1988年出任院長的任建新，是「市場經濟就是法制經濟」的倡導者。當年8月9日，最高法院舉行首次新聞發布會，拉開法院新聞發布的序幕。

　　時間移至1998年3月，肖揚當選最高法院院長。肖揚畢業於中國人民大學法律系，有相對豐富的政法和司法系統任職經歷，曾輾轉任職地方公安和檢察院、司法部、最高檢察院。

　　肖揚在任的十年，常被慣之以「十年改革路」。他剛上任時，聽到對法院工作的批評較多，意見集中在審判不公、效率不高、隊伍不廉、執行不力等方面。對此，肖揚的思路是，第一抓公正，第二抓效率，第三抓隊伍，但都要靠改革去推進。

　　對於如何確保司法公正，提升司法公信力，建設高效、權威的司法制度，肖揚認為需堅持深化改革。1998年底，法院實行審判公開，持身份證的公民可走進法院旁聽案件。令賀衛方印象深刻的是，這一年媒體首次直播庭審，以此拉開司法改革的大幕。

　　次年10月，最高法院頒布《人民法院五年改革綱要》，並在2005年10月頒布《人民法院第二個五年改革綱要》。改革包括收回下放長達27年的死刑核准權、改革和完善再審制度和執行制度、探索建立案例指導制度等。2001年，肖揚正式將公正與效率確定為法院工作的主題。另外，他還推動建立法官職業准入制度，提高法官的任職門檻。

　　十年時光流逝，肖揚卸任後，王勝俊從中央政法委秘書長的職位上履新最高法院院長。自上任後，王勝俊提出一系列鮮明的司法理念和觀點。

　　2008年5月，王勝俊上任伊始，按照黨中央對政法工作的新要求，把「黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上」確立為新時期法院工作指導思想。這一時期，最高法院的工作主題變成 「為大局服務，為人民司法」。王勝俊還提出一系列司法新理念，如「能動司法」，實現「辦案法律效果和社會效果的有機統一」，「和諧司法」，確立「調解優先、調判結合」工作原則等。法院改革方面，則頒布了《人民法院第三個五年改革綱要》。

　　至此，不算新人周強，最高法院在建院64年的歷史上，已迎來九位院長，他們先後成為首席大法官。這九人出任院長時的平均年齡約67.4歲，最高者是以75歲高齡就任的謝覺哉。周強53歲即入主最高法院，成為最年輕的院長。

　　九人中，僅有董必武和肖揚有學習法律的背景，其他多數人的任職經歷主要集中在黨政系統。最高檢察院檢察長的人選和背景與此類似。這與國外多個國家的首席大法官或最高法院院長的任職要求截然不同。在美國，除少數審理輕微犯罪案件的基層法院外，法官必須具有法律專業學位，和數年從事律師、檢察官或法律教學的職業經歷。

　　賀衛方注意到，在最高法院或者最高檢察院，「兩長」的副職已相當專業化。比如，最高法院副院長江必新和景漢朝，及前副院長張軍等都是各自領域突出的專家。「各級法院的審判委員會是由院長來主持，討論重大案件或疑難複雜問題時，如果院長從未做過法官或接受法律訓練，可能會帶來負面的影響。」賀衛方說。

　　在賀衛方看來，2006年修訂的人民法院組織法留有不少遺憾。相關法律對檢察官和法官的任職標準都有明確規定，但對「兩長」「留下了漏洞」。修訂起草該法時，他極力呼籲法院院長必須由法官擔任，但並未引起重視。賀衛方說，「可能有關領導擔心會形成過分專業化的問題，但專業化的司法才能避免司法不公，且是司法獨立性得以建立的一個基礎。」

　　司法改革期待

　　雖然法學界人士對近幾年最高法院在司法理念上的變化頗有微詞，但來自法院內部的人士表示，作為首席大法官當然更需要政治智慧，順勢而為，「為大局服務」。

　　北京理工大學法學院教授徐昕對《財經》記者說，1998年以來的司法改革，來自西方的現代司法元素（以對抗制和形式理性為特徵）、以行政司法合一、情理法結合及和平解決糾紛為特徵的中國傳統司法元素，以及以「司法為民」的馬錫五審判方式為特徵的社會主義元素，相互衝擊、相互影響和相互交融。未來的司法改革將以現代司法元素的擴張為主要方向，融合傳統司法和社會主義司法兩大元素的優勢。

　　司法改革肇始於上世紀80年代後期，包括民事審判方式改革、司法公開的探索等。中央層面的統一規劃和部署，則在2004年和2008年分別進行了兩輪。第一輪的改革旨在完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，健全相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。新一輪的司法改革重點解決體制性、機制性、保障性障礙，優化司法職權配置等。

　　多數受訪學者認為，司法改革在近年來趨緩甚至停滯，更多的是技術層面上的修修補補，較少涉及關鍵性的司法體制問題和司法獨立性問題。

　　今年3月10日，王勝俊在作最高法院工作報告時坦承，法院工作還存在不少問題和困難：一是確保法院依法獨立公正行使審判權的體制還不夠健全，司法體制改革有待進一步深化；二是推進司法公開、弘揚司法民主、確保司法公正等方面與人民群眾的要求還有差距，相關工作機制有待進一步完善。

　　徐昕認為，有些改革措施雖然重要，但因關鍵性問題的倒退，反而消解了改革成果，司法獨立性在下降。司法不獨立的表現為司法的地方化、行政化和政治化，「現在面臨瓶頸，必須在關鍵問題上即司法獨立上有進展」。

　　中共中央總書記習近平履新後，不斷強調法治政府建設的信號。習近平強調要確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權，爭取讓民眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。徐昕建議，法治改革的路徑成本最低，動蕩最小，最符合漸進改革特點，因此應以司法改革為核心，強調司法獨立。

　　如何實現司法獨立性，賀衛方和應松年都期待設立司法管轄區，比如幾個省劃入同一個高級法院管轄，與行政轄區分開，使法院的人、財、物擺脫地方上的控制，確保司法的中立和公正。

　　應松年還關注到涉訴信訪制度對司法公信力的衝擊。因為部分當事人對司法缺乏信任，將司法信訪化或不信任司法裁決，使法院的權威性降低。在應對新時期的涉訴信訪工作時，過去曾提倡「調解優先、調判結合」，推進社會矛盾化解。而要解決好信訪與司法的關係，非法院一家之力能解決。應松年希望，法院本身的工作首先應按司法規律辦事，保證憲法和法律得到執行。

　　張衛平分析，未來「周強面臨的一個挑戰即是協調法律人和政治家的關係」。他認為，在中國語境下司法和政治有著特殊的關係。目前的中國是一個泛政治化的社會，不是典型的法治國家。考慮問題更習慣用政治思維，所謂考慮「社會效果」就是一種政治性的考量。同時，深化司法體制改革，最高法院院長更需協調法院與其他權力機關和部門的關係。

　　張衛平希望，他的這位校友、新任院長今後能親自審案，「作為典範，影響各級法院和法官，讓大家以高質量的審判為主」。現在少有法院院長審案，一些中級法院的庭長以行政事務為主，院長和其他行政崗位幹部可以隨時對調，「根本原因是沒把司法工作當做一項專業工作來看」。

　　周強的重任之一是重塑司法權威，真正做到審判獨立、司法公正，堅持憲法和法律至上。張衛平還期待取消法院的審判管理指標，這是「按照企業模式來管理，而非司法機關，背離了法院審判工作的規律」。

　　賀衛方建議，在司法改革中，解決法院內部關係制度行政化的老問題，弱化法院內部的行政色彩；改革再審制度，確保司法裁判公正，維護終審判決的穩定性，防止法院判決「像烙餡餅一樣翻來翻去」；另外，應構建法官、檢察官、律師組成的法律職業共同體，強化職業倫理的培養，保障律師的辯護權，共同推動法治建設。

　　在未來的改革中，賀衛方還希望司法改革的決策模式要有「頂層設計」——由全國人大成立一個司法改革專門委員會，避免各部門爭權奪利。委員由實務部門、理論部門和學界的代表組成，廣泛調研後提出一個全方位的司改方案，明確改革目標，可提交全國人大討論，並向社會公開徵求意見。賀衛方說，真正推動司法改革，需要「艱巨的努力」。

　　受訪的多數學者認為，未來五年、十年，對司法改革的走向和法治建設至關重要，他們期待「兩高」「兩長」能真正有所作為。

　　本刊實習生謝婧對此文亦有貢獻

【作者：《財經》記者 王麗娜 】
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