組織架構 | 內廷變外朝：中央政府組織架構演變中的輪迴

上期說到明清時期的組織架構，有朋友關心接下來是不是該說當代的事了。我看就到明清為止吧，原因有二：一是當代的事情離得太近，反而看不太清楚；二是觀察之前這些朝代組織架構的演變，一些規律性的東西已經可以得到，這些規律若是硬往當代的事情上套，雖不完全合適但也未必太過離譜。總體來看，古代中央政府組織架構的演變有以下特點：

首先，組織架構演變的過程就是不斷分工分權的過程。分工主要是行政事務上的分工：上古時期的分工主要是基於專業技能的，到三代時期則在政務官、事務官、內廷官三大類下分出若干職位。春秋時期，執政大臣協助國君處理具體政務；戰國時期，專業武官開始處理戰爭事務。秦漢時期三公九卿的分工已趨於成熟，經魏晉南北朝時期的發展，在唐宋確立三省六部二十四司的分工。吏、戶、禮、兵、刑、工六部的分工一直延續到明清，直到當今仍是隱約可見。分權則主要是對決策、執行等權力的分解：春秋時期執政大臣的出現，大體上是執行權與決策權的分離，大臣有執行權，國君有決策權。戰國時期，將軍則將領兵權從丞相手中分離出來。秦漢三公九卿制下，位列三公的丞相有決策權，九卿則是執行部門。在魏晉時期，丞相的決策權又分解為決策、封駁、執行三大權力，分屬三省，這種分權方式在唐宋一直保留。宋代的樞密院甚至將軍事決策權從決策權中分離出來，只給中書省留下民事決策權。明初廢除丞相，實際是皇帝試圖收回決策權，但隨著內閣的出現，這種集權的嘗試宣告失敗。待到清朝，皇帝通過軍機處行使權力，成功集權。

其次，如何分工與分權？主要看能否提高效率、加強控制。分工能提高效率，不難理解，所以從上古到明清，中央政府的職位分工一直處在細化、固化的過程中。分權則至少有兩種情況，一是伴隨著分工而出現的分權，比如春秋時期因執政大臣的出現而分權，戰國時期因將軍的出現而分權，這樣因分工而分權的安排也有利於提高效率。另一種分權則是為了加強控制而分權，典型的是魏晉時期相權一分為三，尚書的執行權也分與多人，甚至同時保留三公九卿與三省六部兩套架構，皇帝為加強控制而生生地將官僚機構置於低效率的相互牽制狀態。這個架構經唐宋梳理成三省六部而得以正常運轉，但官僚機構低效率的頑疾從未治癒。對於皇帝而言，如何能一手加強控制一手提高效率？皇帝們大多選擇發展自己身邊的秘書班子，以此繞過繁雜的外朝行政體系而履行權力，由此又帶來內外朝的更替。

外朝權重時，皇帝不斷發展自己身邊的秘書小圈子，既可提升行政效率又可分割外朝之權。一旦外朝權力轉移到內廷，內廷又逐漸固化為外朝，皇帝又需要培養一個新的秘書班子來將其架空，如此反覆。秦漢外朝由三公和丞相統領外朝，皇帝便培植原本位微權輕的文牘秘書「尚書」，分外朝之權。到隋唐時期，原本屬於內廷的尚書逐漸演變成宰相，尚書所屬的機構演變為尚書省，也即秘書成為宰相，秘書處成為正式決策機構。為分尚書省之權，唐朝皇帝開始重用「同中書門下」的近臣，到宋朝，「同中書門下平章政事」成為宰相，並出現由其統領的外朝中書省。明朝皇帝取消宰相，利用內閣大臣控制外朝，到後期成為定製。到了清朝，皇帝又利用南書房、軍機處之類的秘書班子架空內閣，直到軍機處成為正式的決策機構。可見，內外朝廷循環不斷，內廷演變為外朝後，新的內廷又會出現，這是中國古代中央政府組織架構演變的第三個特點。

圖1內外朝循環示意圖[1]

內廷官員執掌外朝，不止秦漢到明清才有，甚至不只是中國古代政府才有。周公就曾是內廷官，作為武王同父同母的弟弟，武王即位後周公即任太宰，總管宮內事務[2]。宰，從字面上講就是屠宰，殺豬匠的意思，太宰作為內廷宰官的頭目，起初恐怕也就是管管殺豬宰羊、掃地洒水之類的事務。但內廷官常在君王左右，必須深得信任，而取得信任後的內廷官恐怕就不只是幫著處理一些瑣事。周公作為太宰就曾隨武王出征，還奉命寫作流傳至今的經典戰鬥檄文《牧誓》。滅商以後，周公也沒有回到自己的封地，而是繼續留在武王身邊。成王即位後，周公為冢宰，正式統領外廷百官。[3]可見，由於內廷官的特殊地位和權力基礎，內臣參政甚至統馭外廷的現象，在西周時就已出現。往外看一眼，英國的首相（Chancellor）最初也是為國王起草文書和保存王印之人，類似中國皇帝的尚書、中書。因為深得信任，久而久之就成為大臣之首，號稱首相（Prime Minister），在十三世紀才逐漸由國王私臣轉化為政府公職。[4]

[1]秦暉，西儒會融，解構「法道互補」，載於《傳統十論》，上海：復旦大學出版社，2005：167-248。

[2]《左傳》定公四年。

[3]《藝文類聚》卷12引《竹書紀年》。

[4]余英時，「君尊臣卑」下的君權與相權，載於《歷史與思想》，台北：聯經出版事業公司，1976：47-76。