由公共行政轉向公共管理：政府管理職能重構的選擇

由公共行政轉向公共管理：政府管理職能重構的選擇作者：李英田　　時間：2007-11-22 【摘要】黨的十六屆三中全會通過的《決定》第一次在黨的綱領性文獻中提出「公共管理」這一國際通用新概念，標誌著我們黨對行政體制改革的認識又實現了歷史性飛躍。由傳統公共行政向現代公共管理的轉變，是當今世界各國行政體制改革的一項基本內容，這一思路已經被越來越多的國家所接受，十六屆三中全會《決定》為今後我國行政體制改革提供了根本思路。本文通過引入傳統公共行政與現代公共管理這兩個概念，闡明現代公共管理提出的根源以及與傳統公共行政理論的本質區別，分析實現這一轉變的緊迫性和必要性，探索實現這一轉變的基本途徑，提出必須從多層次、寬角度來實現這一歷史性飛躍。 【關鍵詞】傳統公共行政；現代公共管理 黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出了「公共管理」。這是第一次在黨和國家正式的綱領性文件中引入這個國際通用新概念，標誌著我國政府的主要職能，無論在理論上，還是在實踐上，已經邁出了實質性的一步。分析傳統公共行政與現代公共管理的區別，認清實現這一轉變的緊迫性和必要性，從而進一步探索基本途徑具有重要的現實意義。 一、問題的提出：現代公共管理對傳統公共行政的衝擊 傳統公共行政實質上就是具有廣泛影響的「官僚制」政府的職能，它最顯著的特徵表現為兩個方面：其一是強調公共事務及公共服務的官僚獨佔模式，認為政府組織才是提供公共服務的基本形式。其二是注重官僚制組織機構的層級和嚴格的規章制度，以保證組織運轉的效率。應該說，傳統公共行政是與一定的歷史條件相適應的，它的主要功績在於把公共行政從一般政治活動中分離出來，使公共行政專業化，特別是它注重行政組織建設和制度建設，加強行政和效率研究，從而強化了政府對社會的管理。它解決了人民當時希望解決的問題，如社會穩定、社會基本保障和公平、社會公共物品的供給，然而隨著社會的發展，尤其在全球化和信息化高度發展的當代社會，傳統公共行政的模式已經表現出越來越多的缺陷。例如，在信息社會，刻板、僵硬的規章就成為追求效率、滿足人們多樣化的公共需求的最大障礙。同時，由於傳統模式下的政府壟斷和權力集中，導政公共管理領域效率低下。 公共管理理論的興起作為對公共行政的衝擊，可以追溯到20世紀60年代末和70年代初。這一時期，許多英國學者都努力通過應用決策理論、組織理論以及政策分析和政策研究的發展，來增強對英國中央和地方行政的分析。而在美國，公共管理的出現是對公共政策和公共行政學者不滿的產物。認為：進入新經濟時代，在經濟全球化和信息化的浪潮下，這種官僚化組織顯得行動遲緩而且程序煩瑣，不再適應經濟和社會發展的需要。如美國政府於1993年發表了《全國績效評估》報告，對官僚制組織存在的問題進行診斷並提出「重塑政府」的一整套解決方案，強調「從人人為遵守規定而負責的體制轉變為人人為取得成果而負責的體制」。從公共行政的發展歷程來看，它之所以面臨諸多「危機」，一個很重要的原因便是它無法有效地回應日益增多的公眾需求。而現代公共管理著眼於這個問題的解決。公共管理的顯著特徵表現為：政府主要提供公共產品與公共服務，不提供私人產品，不干預私人領域的活動；政府負責執行市場經濟法律，對市場秩序與市場運行進行平等的監管與公正執法，運用宏觀調控手段實現公共政策；除了必要的社會管制和經濟管制之外，政府不直接干預企業活動，不採用行政手段干預市場運行。它的理念包括： 第一，承認公眾需求的合理性、以滿足公眾需求為焦點，現代公共管理不僅關注政府應該做什麼、如何去做，更應當關注公眾希望從政府那裡得到什麼、公眾的需求如何才能得到滿足。 第二，諸多的社會問題雖然形式多樣而且日趨複雜，但都與公眾需求或切身利益相關。如果說公共行政關注「政府如何解決這些問題」，那麼現代公共管理就應該關注「社會問題如何才能通過政府及非政府的途徑得到解決」。 第三，確保公共利益的增進和分配是公共管理的根本目的。公共管理主體對社會問題的回應不是即時性的和功利性的，而應該看作是「有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動」；或者說，公共利益乃是現代公共管理的本質問題。 第四，吸收新公共管理強調有效性和結果取向的理念，現代公共管理更加關注這些基本理念，並且強調通過立法、行政、司法職能、政府與非政府等多種途徑，以及績效協議制度、市場或准市場的手段，以保證實現有效性和可能性。 二、必要性和緊迫性：由傳統公共行政向現代公共管理的轉變是大勢所趨 我國正處於體制轉軌，加快開放和經濟結構大調整時期，由行政管理到公共管理的演化，大力加強政府社會管理和公共服務職能建設，顯得尤為必要。 (一)從國際環境上看，由公共行政向公共管理的轉變，是適應全球化時代發展的需要。 全球化趨勢不可阻擋。它是政治、經濟、文化、社會關係、社會矛盾以及解決矛盾與實現利益方式等各種因素相互聯繫、相互影響的過程與結果，具有超越國界和意識形態的普遍性。全球化是各國政府公共行政面對的新環境，它形成了一種面對和解決全球性社會問題的新關係。這種新關係要保持各國為解決人類共同面臨問題的政策的穩定性，使本土性在全球化的邏輯框架內運行，並意味著各國都要根據這種新關係進行改革，從而使本國公共行政的理念、政府職能和運作方式與之相適應。在全球化競爭的條件下，政府的行政能力已成為確立國家競爭優勢的一個核心因素，官僚制組織那種金字塔式的垂直的、僵化的組織結構顯然已經無法適應全球化競爭的需要，政府公共行政正逐步向服務的方向發展。當今世界各國的公共行政的目標也由單一地追求行政效率發展到全方位追求社會公平、提高效率和服務質量、加強公共責任和提高社會公眾的滿意度。 我國目前政府公共行政在很大程度上仍處在傳統階段，特別是加入WTO後，由於受世貿組織規則的制約和限制，一些傳統的、陳舊的行政方法必須改變，要實現行政方法的科學化，必須以科學的理論知識為基礎；必須以世貿組織規則為前提；必須吸收現代科學技術成果；必須借鑒和引進國外先進的行政方法、為適應我國加入WTO的需要，進一步轉變政府職能和作風，簡化辦事程序，提高工作效率．強化服務功能，改善投資軟環境，加強廉政建設，方便投資者、企業、市民辦理各種行政審批事項。因此，我們必須切實轉變觀念，確立新的公共管理理念，借鑒新公共管理思想，對我國的公共行政模式進行更加徹底的改革。 (二)從國內環境上看，由公共行政向公共管理的轉變，是適應社會主義市場經濟發展的需要。 我國正處於進一步完善社會主義市場經濟體制的轉型時期。這是我國公共管理目前所處的最主要的國內環境。在高度集中的計劃經濟體制下，我國在政府公共行政方面，長期奉行社會主義制度和計劃管理體制，形成了對政治、經濟、文化和社會生活實行高度集中管理的指導思想。政府包攬一切，權力延伸到社會的每一個角落。按小平同志的話說，就是政府管了許多「不該管、管不好、管不了」的事。而在市場經濟中，企業作為市場主體具有獨立的地位，它們自主地做出經濟決策，獨立性承擔經濟風險；在價值規律的作用下，市場對資源配置起基礎性的作用；政府的主要任務則是宏觀調控和提高公共服務。傳統的政府管理體制在計劃經濟下是有積極作用的。但是，由計劃經濟體制向市場經濟體制的根本轉變，客觀上要求我們必須打破傳統的行政管理體制，建立起適應社會主義市場經濟要求的新的公共行政架構。這種架構不僅體現在政府行政管理內部各種關係之間，更重要的是體現在政府與社會、政府與企業、政府與市場、政府與公民等各種外部關係之間。我們必須站在整個社會的高度，重新對政府進行全方位的審視，把握公共行政發展的客觀規律，重新界定政府的角色，重新設置政府的職能，重新設計政府的運行機制。 （三）從我國政府公共行政目前存在的主要問題看，由公共行政向公共管理的轉變，是理清改革思路、深化行政改革的需要。 長期以來，我國政府公共行政部門一直被機構臃腫、隊伍龐大、效率低下、財政危機、官員腐敗等問題所困擾。針對這些問題，建國以後，我國曾進行過多次以精簡機構、人員為主要內容的行政改革，雖然也取得了一些階段性成效，但卻始終未逃脫「精簡—膨脹—再精簡—再膨脹」的怪圈。90年代提出建立社會主義市場經濟，對行政改革提出了新的要求，也為其注入了新的動力。但是，由於受主客觀環境的制約，基本上還是處於傳統的政府管理體制框架內進行，局限於政府內部關係的調整，而沒有真正意義上涉及到政府與社會、政府與公民、政府與國家等關係，以及政府角色、職能、行為規範、效率與質量、績效評估等更為重要的內容。因此，改革的效果也是相當有限的。直到現在，我國公共行政中仍然存在著許多和社會主義市場經濟不相適應的問題，一是「黃宗羲定律」的怪圈不容易衝破。現代服務型政府的最大挑戰就是交易成本太高，而且大有越來越高之勢；二是有效的監管機制難於形成；三是沒有把「遊戲規則」的制定當作政府服務的主要內容，避重就輕，搞表面文章或者有了規則不按規則辦事。對影響發展的利益結構視而不見，對阻礙發展的體制因素不敢觸及甚至不惜拿公家的利益為自己買一分「保險」；四是政府政策的應對措施過於緩慢。 這些問題中有的已成為政府公共行政中的頑症，嚴重阻礙著行政改革的推進。這些問題是體制所固有的，在舊的體制框架下很難從根本上解決。而且隨著社會的發展，社會公共事務越來越多，政府的職能也不斷分化。每增加一項職能，政府就要設立相應的機構或部門來承擔。職能越分化，政府的規模越龐大，隨之財政預算也不斷增加，機構膨脹和財政危機也就成為必然；而且在傳統的官僚體制中，由於官員特權的存在和政府對公共權力的壟斷，官僚主義和官員腐敗幾乎是不可避免的。這已經不能靠表層觸及問題所能解決的，必須從體制的深層次來解決。三、思路與途徑：從多層次、寬角度實現從傳統公共行政向現代公共管理的轉變 （一）要在思想觀念上突破。要破除政府干預觀念，走出「政府萬能」、「福利國家」的誤區。根據政府能力與政府職能的關係，可得出如下公式：政府能力大小程度=政府能力/政府職能[1]。說明政府能力有限時，減少政府職能，可以提高政府能力的發揮，同時也打破了政府職能越多、包攬的社會事務越多，就越能體現政府能力的說法。因此，政府把精力集中於該管的事上，有利於提高政府能力。 （二）要在管理方式上轉變。要從政府統攬一切的管理方式向多中心治理的方式轉變。傳統的行政管理是政府對社會實行全方位、多層次、寬領域的全面的直接管理，而公共管理要求壓縮政府經濟職能與社會職能，實現經濟管理的市場化與公共服務的市場化。政府應該提供基本公共產品，放手讓市場與社會提供私人產品。我國政府公共管理職能主要應在以下幾個方面行使：一是積極建立市場規則，完善市場秩序，規範市場行為，盡量為各類市場主體創造公平競爭的市場環境；二是提供市場所不能提供的公共物品，解決市場不能或不願解決的公共問題，如提供公共安全、環境保護、發展基礎教育和終身教育；三是投資於基本的社會服務和基礎設施；四是解決市場不能解決的社會政治問題，如建立社會保障機制，通過社會轉移支付和再分配，促進社會公平；五是有效地實施宏觀經濟管理職能，運用經濟手段、法律手段和行政手段調節經濟運行，實現充分就業和經濟持續發展。 （三）要在政府能力上提升。所謂政府能力就是指政府依據自己的權力和權威，通過制定政策和組織動員，實施自己承擔的職能、貫徹自己意志、實施自己的目標的能力，從目前來說，要提升我國政府公共管理能力，應從以下幾個方面入手：一是要不斷強化政府權威，強化政府權威是政府實施有效管理的基礎和前提，沒有權威的政府絕對不可能有效管理好社會，絕不可能在公共事務中發揮重要作用。當然強調政府權威不是要強調中央集權專制，也不是要削弱其它職能主體的權力，而是要以規範化、法制化的操作保證公共事務中的國家整體利益、社會公眾利益更好地實現。二是要提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能，政府公共管理效能的高低，在很大程度上取決於政府公共政策能力的高低，但由於以前我們決策程序不規範，主觀意志較重，導致政策能力低下，進而使政策執行走樣、變形。因此，要提高政府公共政策能力，必須要在決策的科學化、民主化和法制化上作相應的制度安排。三是要提高政府公共管理人員的素質。政府公共管理職能的行使，最終還是要簡化為人的具體活動，政府管理人員的思想素質、業務素質直接影響到政府公共管理能力的高低。從目前我國實際情況看，培養大批具有高素質的MPA人員，是有效實施政府公共職能的當務之急。 （四）要在制度規範上完善。實現從傳統行政管理制度向公共管理制度的轉變，建立政府公共管理制度，一是要加強人大工作立法，樹立人民代表大會的權威，充分發揮人民代表大會作為最高國家權力機關的作用，加大人大對一府兩院工作的監督，加大人大在重大事項決策方面的力度和範圍，約束行政立法的範圍和數量，並加強對行政立法和執法的監督。二是要健全對行政領導與公務員的法律監督，進一步完善《國家公務員法》及相關的配套法規；儘快完善對領導者的經濟責任審計制度、領導者決策責任追究制度和用人失察責任追究制度。三是要細化部門預算，實行績效預算和零基預算，實行國庫集中支付制度，對政府預算資金的使用實行全過程的監督，建立公共財政體系。四是要制定《行政程序法》，規範政府行政行為，同時徹底清理政府對社會經濟活動的各種前置式審批，除保留政府必要的經濟與社會管制外，各種審批制度均應改為自動登記制，不能改為自動審批制的，要改為專營權拍賣制或經營權招標制，對政府壟斷領域要實行市場化改革。五是要建立公共管理的績效管理制度，通過科學的績效管理制度（如設立績效目標、進行績效考評、建立績效誘因機制等），促進公共管理績效的提高。 （五）要在途徑方法上加強。特別是要大力推進電子政務建設，努力加速政務信息化步伐，建立電子政府，實行網上辦公，利用電腦網路平台公開政府管理信息，進一步提高行政效率，減少行政成本。十六屆三中全會《決定》明確提出：「發展電子政務，提高服務和管理水平」。發展電子政務，從現階段的狀況來看，就是運用信息及通信技術打破行政機關傳統的組織界限，通過建立電子信息處理中心和電子文書傳遞及其他相關係統，在政府內部網上和網際網路上履行政府的職能，使人們可以通過不同的渠道獲得政府的信息及服務，而政府機關之間及政府與社會之間也是通過各種電子化渠道進行相互溝通，從而構建一種跨越時間、地點、部門的全天候的公共服務體系。 [參考文獻] [1]郭小聰，政府經濟職能與宏觀管理[M]，廣東中山大學出版社，1999、8
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