對清末「預備立憲」運動的反思

06-06

「預備立憲」是清廷主導的一場政治體制改革運動，是中國憲政史上一個經典案例。這場改革從籌備到實施，舉步維艱，爭議不斷，蹣跚六年，功虧一簣，終因武昌起義而夭折，給後世留下了深刻的教訓。

《博弈與妥協——晚清預備立憲評論》，周葉中、江國華主編，武漢大學出版社，2010年6月

庚子事變後，迫於國內外的政治壓力，慈禧實行「新政」，在政治、經濟、教育、軍事諸方面進行了一系列改革。實行「新政」，本為自救，但實施過程卻引發了社會諸方面的變革，催生了體制內主張立憲的官僚們的政治訴求，國內外的維新黨人也群起響應，大張旗鼓地鼓吹君主立憲。尤其是日俄戰爭後，輿論一致認為日本戰勝俄國是立憲戰勝了專制，這給立憲派以極大的鼓舞，上至公卿百官，日月諫議，下至士紳學子，朝夕鼓噪，莫不慨言憲政，朝野喧囂，群情鼎沸，立憲之勢，不可逆轉。

光緒三十一年（1905）底，清廷派載澤等五位大臣出洋考察各國憲政，歷時半年，回國後向朝廷提交了考察憲政報告。光緒三十二年（1906）七月，清廷召開廷臣會議，參加者有醇親王載灃、軍機大臣、政務大臣、大學士，還有北洋大臣袁世凱，討論立憲問題，與會者分為速行、緩行和反對三派，經過激烈的論辯，速行派和緩行派戰勝了反對派，他們互相讓步，達成了共識，一致認為仿行日本的君主立憲制度為必行之事，但國情不同，任重道遠，「不能不多留時日，為預備之地」。

七月十三日，朝廷頒發《宣示預備立憲先行釐訂官制諭》，宣示中外：「廓清積弊，明定責成，必從官制入手，亟應先將官制分別議定，次第更張，並將各項法律詳慎釐訂，而又廣興教育，清理財務，整飭武備，普設巡警，使紳民明悉國政，以預備立憲基礎。著內外臣工，切實振興，力求成效，俟數年後規模粗具，查看情形，參用各國成法妥議立憲實行期限，再行宣布天下，視進步之遲速，定期限之遠近。」

平心而論，上諭所言切情合理：國勢阽危，民心思變，不立憲不行；但積弊甚多，若舉措失當，輕率冒進，朝廷對立憲進程失去控制，也不行；「次第更張」，「視進步之遲速，定期限之遠近」，乃是不得已之法，窘迫難為，溢於言表。就在這種極為艱難的形勢下，清廷邁出了政治體制改革的第一步。以後兩年，清廷陸續頒發了釐訂資政院官制、改革中央各衙門官制、改革各省官制等上諭，光緒三十四年（1908）八月，慈禧太后和光緒皇帝去世前半個月，一日之內連頒《欽定憲法大綱》、《議院法要領》、《選舉法要領》、《九年預備立憲逐年籌備事宜清單》（以下簡稱「清單」）四道上諭，年底，又頒發了《城鎮鄉地方自治章程》，預備立憲的路線圖和時間表已配套齊全。

在這一系列文件中，最重要的、也是在以後引起立憲派強烈不滿的是那份「清單」。本來，立憲派在這一輪政治博弈中已是贏家，各省設立諮議局，又給了他們一個合法參與政治活動的平台，從此，上可以與朝廷參商國政，下可以與督撫分享權力，但他們期盼著早開國會，早訂憲法，從法律上限制皇權，監督政府，鞏固自己的政治地位，與皇帝、政府三分天下，但「清單」安排九年後開國會，與他們要求三年開國會的主張相差太遠，令其大感失望。他們認為，國會早開晚開，權在於民，只有發起人民請願，才能達到速開國會的目的，於是，他們在京城和各省組織了一系列請願運動，提出「定期三年，召集國會」的主張，清廷不允，強烈的失望和對朝廷的不滿交織在一起，他們開始策劃更大規模的請願運動。

宣統二年（1910）春，江蘇省諮議局議長張謇發表《請速開國會建設責任內閣以圖補救意見書》，並聯絡各省諮議局組成十六省代表進京請願，失敗後，他又在夏季組織了更大規模的請願活動。清廷頒發上諭，解釋由於「財政艱難」、「匪徒滋擾」等原因，無法提前召開國會，下令禁止請願，而請願代表也致電清廷，「請願無效，決為三次準備，誓死不懈」，十月，各省相繼爆發了更大規模的群眾請願運動，而且得到了督撫的支持，十八省督撫聯銜入奏，要求「立即組織內閣」，「定期明年開設國會」，朝野對立，已成僵局。

立憲派與督撫聯合，對抗中央政府，動搖了清廷的統治基礎，攝政王載灃極為恐慌，下令殺一儆百，堅決要把請願運動鎮壓下去，宣統三年（1911）一月，直隸總督逮捕了請願代表溫世霖，發配新疆，「以遏亂萌，而彌隱患」。立憲派認定清廷並無立憲誠意，也無合作的可能，便與之決裂，從此，以在野黨自居，事事反對，處處攪局，與革命黨內外相逼，「預備立憲」遂成泡影。

仔細研究「預備立憲」史發現，這是在錯誤的時機、無視國情的情況下進行的激進的一場政治體制改革。何以故？

以時機而論，如果選在「同治中興」時期「預備立憲」，當時大亂方平，人心思定，洋務運動振興經濟，慈禧太后穩控朝廷，內有恭親王輔佐，外有曾、李等廷臣疆吏配合，庶幾有成功的可能；而三十年後，歷經中法之役、甲午戰敗、庚子事變，連年賠款，府庫空虛，皇室王公腐敗無能，反而殘酷鎮壓維新黨人，國運衰微，民心已失，加之帝後之間、滿漢朝臣之間、中央地方之間，矛盾重重，爭權激烈，又有革命黨造反相逼，晚年的慈禧已無力控制朝政，處此末世，維穩尚且不易，竟想通過君主立憲挽救政權，猶如奄奄病體，偏用猛葯，只能速死。

以國情而論，「清單」將「預備立憲」分為九年時間推進，老實說已經很快，緩至十五、二十年，都近乎情理，但國民和立憲派都不願等那麼長時間。例如用五年時間完成人口普查，第六年試辦全國預算，通過印發國民必讀課本、在州縣鄉鎮設立簡易識字學塾，用七年時間使國民識字者達到百分之一，九年時間達到二十分之一，依當時的財力、交通、教育、官員素養等條件，根本做不到，其他如財政、立法、司法、審計、巡警、自治、議院、選舉等項改革，雖較穩妥，也難如期完成。「清單」中的某些舉措，較為適宜，但就整體而言，還是一個未能充分考慮國情的政體改革方案，它只考慮了按期移植日本的君主立憲制度，無視中國的政治傳統、文化背景、社會結構、經濟基礎和公民素質等因素對改革的阻力，由於地方財政破產，基層政府無錢落實「清單」，只能向民眾斂錢攤派，結果在進行人口普查和興辦學塾時反而遭到了鄉民的抵制，引發騷亂，其他方面的改革由於得不到立憲派和督撫的配合，更是寸步難行。

以參與「預備立憲」的各方而論，都過於激進。對清廷來說，它本想按「清單」的規劃，分九年推進，從進程上看儘管穩妥，但這份「清單」顯然不是與立憲派協商的結果，而是單方面制定的，因此遭到立憲派甚至督撫的反對而難以施行，繼而鎮壓請願運動，推出皇族內閣，在處理重大政治問題上的這種殘暴和自私，嚴重傷害了立憲派和漢族官僚的民族自尊心，把原本的政治盟友推到了敵對陣營，加速了政權的崩潰。

對立憲派來說，開始推動「君主立憲」時，其主張還是冷靜穩妥的，梁啟超在與同盟會就立憲與革命進行論戰時，指出政體改革不能脫離國情，主張循序漸進，張謇等人對此也有共識，但到了各省成立諮議局，他們登上政治舞台後，一改初衷，急於召開國會，參與國政，掀起一輪又一輪的請願運動，不惜製造動亂，脅迫朝廷就範，他們還與督撫聯手，力圖通過推行地方自治，與中央政府分權，此時的立憲派已從「預備立憲」的推動者、參與者變成了拆台者，革命黨在國內做不到的事，他們做到了。動亂持續到宣統三年，武昌起義爆發了，本來被排斥在立憲進程之外的革命黨人，成了坐收漁利的大贏家。