湄公河：無序的水資源開發

06-06

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今年年初以來，中國西南五省遭遇大旱，多月持續無雨，進入3月份，泰國、寮國、越南和柬埔寨也逐漸出現嚴重旱情，而流經這五個國家的湄公河水位跌至了20年來的最低水平。為此，湄公河下游國的輿論批評中國在湄公河上游修建水壩加劇旱情。事實上，湄公河自古以來就有「不和之水」的戲稱，而對此問題的爭論也持續數十年。圍繞湄公河水資源開發的三個爭議

瀾滄江幹流水電站示意圖。

雲南境內的小灣水電站。爭議一：在上游修水壩是否會影響河流生態平衡？環保組織：修建水壩加速了湄公河水量的減少，水質、水流的改變已經引起了一系列問題：比如，越南的「飯碗」湄公河三角洲受到侵蝕都是由於河流特有的季節性洪水泛濫和乾旱的改變而受到的影響。泰國漁民：不可預測的鹽鹼給農漁業的生產帶來重大損失。泰國帕蒙水壩附近漁民表示，「水壩工程首次進行爆破時，河內的魚群就被嚇至四散。水壩工程開始後一年，河內已經再無魚產。」中國政府：大壩最大的生態影響是使流往下游的沉積物變少了，因為淤泥都聚集在水庫里，但這客觀上使湄公河上的灌溉和航行更加便利。中國水利部原部長、中國大壩協會理事長汪恕誠更表示，「水電的生態環境影響只是對流域範圍的，但如果不開發建設水電影響破壞的將是全球的生態環境。」爭議二：在上游修水壩是否會使下流河流的水量減少？環保組織：會。修建大壩會改變河水每年有規律的漲跌，這讓下游國家的水量受制於上游國家對水量需求所作的調控。湄公河在過去幾個月該地區的降水的確減少了，這不僅是自然乾旱，還是受上游大型水壩工程的影響。湄公河委員會：不會。湄公河水位的下降是由自然原因造成的乾旱而非水壩造成。2009年湄公河流域的降雨量同期下降了30%，而雨季卻又比往年提前了一個半月結束，這讓湄公河及其支流的水量變小。「上游水壩對洪水控制有正面作用」，湄公河委員會總裁赫雷米?伯德表示，「如果沒有上游的水壩，今年一月下游很可能就已經出現缺水的問題。」中國政府：不會。瀾滄江出境處年均徑流量僅占湄公河出海口年均徑流量的13.5%，湄公河水量主要來自中國境外湄公河流域（佔86.5%）。水電站水庫蒸發水量很少，水電站運行不消耗水量。而且，中國在瀾滄江流域無跨流域調水計劃，沿江工農業用水量很少，對水資源需求有限。瀾滄江水電開發對下游水量幾乎無影響。爭議三：水壩落成後有沒有影響，誰說了算？湄公河委員會（MRC）：湄公河委員會以顧問形式為泰國、柬埔寨、越南、寮國四個國家有關開發水資源問題作數據檢測和資訊分析，但對各國的項目執行沒有任何決定權。目前，下游國家關於水壩對河流水溫狀況的權威數據，大多出自該機構對降雨量、河流水位和洪水脈鐘的定期報告。中國政府：中國在雲南省內有自己的檢測體系，但在過去15年內從未對下游國公開。今年3月25日，中國首次宣布表示願意提供雲南景洪水電廠大壩和漫灣水電站的水位資料。但中國政府提供的數據只對境內水壩的評估負責。環保組織：泰國的「暹羅的生命之河」、「拯救湄公聯盟」環境小組等環保組織都是反對湄公河上修建大壩（尤其是水電大壩）的積極非政府力量，他們通過組織各種跨區域論壇、在媒體上發表文章側面「監督」著中國以及本國大壩的修建。湄公河水資源問題為何複雜？

國家間的國際河流開發往往面臨著沿岸權、航行權、水資源占有權、優先使用權等資源權屬問題，十分複雜。「原罪」：國際性河流涉及多方利益十分複雜作為流經六國的國際河流，湄公河身上帶有所有國際河流的「原罪」：受河流的自然因素影響，國家間的國際河流開發往往面臨著沿岸權、航行權、水資源占有權、優先使用權等資源權屬問題，如果面臨著河流改道，還可能引發領土糾紛。此外，國際河流開發又因為涉及國際法、生物多樣性保護、環境保護等多個領域，在涉及具體項目開發的討論上往往意見難以統一，難以與國家利益平衡。新困境：湄公河協調機制的缺位在當前的大湄公河次區域經濟合作中，流域各國可謂「心懷鬼胎」、處境尷尬。對於下游國家而言，湄公河委員會是唯一的協調機構，但它的顧問性質決定了其職能的有限，更何況爭議的焦點國中國並沒列席其中，機構的權威性大打折扣。在政府層面，在大湄公河次區域經濟合作機制下每三年舉辦一次的領導人會議更像是一個跨區域的「招商引資會」，會議以項目為主導的性質決定了其根本無法形成有法律約束的國際協議，更起不了任何監管的作用。至於各種重要的河流監測指標的分享機制，可以說幾乎沒有。借鑒：國際河流開發經驗

瀾滄江上的西雙版納大橋。

湄公河流域出產的大鯰魚。立法：萊茵河沿岸各國共同訂立條約在國際河流的開發的協調機制中，立法是最為直接的手段，但也是難度最大的手段。在相對良好的互信基礎上，立法能形成對流域國家的行為相對有效的約束機制。一個典型的例子是萊茵河流域的污染治理。1999年，《新萊茵河保護協定》在各國議會簽署後，正式被用作指導萊茵河流域未來開發利用和保護的依據。同時，由於許多有關萊茵河的協定都屬於國際法範疇，各國在簽署協定後就有共同遵守的責任和義務，並進一步由各國在本國的法律框架下通過相關法律程序起作用。利益分配：美加兩國均分哥倫比亞河開發效益在涉及多國共同開發的國際河流中，利益的平衡非常重要。制定共同感興趣的目標、為所有人理解並且盡量兼顧各方利益十分重要的。1961年，美國和加拿大兩國政府簽訂了共同開發哥倫比亞河水資源條約。該條約規定通過共同開發哥倫比亞河水資源，確保水力發電、防洪和其它各種效益，以使美加兩國共同受益。條約內容規定在兩國境內建一些蓄水工程，但發電和防洪效益由兩國均分。在該條約正式生效之前，美加兩國還就詳細的合作細則和利益分成（甚至包括具體的電力合同）達成協議，在各方清楚自己利益的情況下開展合作，免去了日後的諸多紛爭。爭端解決：多瑙河開發爭端，國際法庭裁決在國際河流開發中，各國意見的不協調是再正常不過的事情，但爭端是否有可討論的空間以及具有公信力的仲裁方，一個問題的結果則大有不同。2008年，多瑙河上相鄰的兩國──匈牙利和斯洛伐克──就曾因一座長期存在爭論的水電大壩工進行了一番辯論。該工程最早根據匈牙利與當時的捷克斯洛伐克之間的協議於1977年開工，1992年，匈牙利單方面聲稱該工程對環境和其首都布達佩斯供水不利而退出，斯洛伐克卻在次年國家獨立以後繼續施工。兩國的這一不協調的行動最終在數年後放到海牙國際法庭得以解決，兩國均被認為違反了當初協議，斯洛伐克還被裁定應對其決定負責，促進了紛爭解決的進展。互信：萊茵河治理成功的基礎說到底，國家河流開發還得講究各方的互相信任，才能保證共同開發中的一個完整的鏈條，即：在任何開發活動進行之前，流域各國需現行保證不「單槍匹馬」行事；在合作開始之後，對各國的活動要有足夠透明的監督；在問題出現之後，有相對有力的懲罰機制。事實上，萊茵河的污水治理之所以得以成功，與各國通過長期的良性溝通而形成的互信不無關係。通過參考世界上其他國際河流的開發經驗，我們不難發現，湄公河水資源之爭數十年一直處於「無解」狀態，包括中國在內的所有沿岸國家都難辭其責。而真正的癥結在於，從開發伊始到爭端解決，各國既缺乏足夠的溝通和透明的數據分享，也沒有直面問題的勇氣和調節紛爭的機制。在湄公河之上，各國的「各自為政」、「我行我素」只能為湄公河水資源之爭永遠繫上一個死結。