國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關係辨析

　　內容摘要：在十八屆三中全會的《決定》中，國家治理、政府治理和社會治理是全面深化改革總目標和總部署的關鍵性範疇。基於中國國情、政情、社情，準確理解和把握這些基本範疇的內在含義，辨析其間相互關係，是貫徹落實全面深化改革設計，推進國家治理現代化的認識基礎。為此，本文基於中國共產黨治國理政理論和中國的國情，分析解釋了國家治理、政府治理和社會治理的基本含義，在此基礎上，分析闡發了其間的包容性關係、交集性關係和區別性聯繫。

關鍵詞：國家治理；政府治理；社會治理；基本含義；相互聯繫

一、問題的提出

　　黨的十八屆三中全會《決定》指出，全面深化改革的總目標是「完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化」①。為此，國家治理體系及治理能力現代化建設，將成為我國全面深化和推進改革歷史進程的定向南針。

　　在十八屆三中全會的《決定》中，「治理」是關鍵性概念，從國家治理、政府治理、社會治理，到事業單位法人治理、公司法人治理、學校內部治理、社區治理，「治理」概念在《決定》中被明確直接提及24次之多。不過，從總體上來看，這些不同層次上的「治理」概念，主要涉及治理活動的三個基本概念，即國家治理、政府治理和社會治理。與此同時，國家治理現代化被確定為全面深化改革的總目標，而政府治理和社會治理則成為《決定》所確定和闡發的重要改革內容。因此，國家治理、政府治理和社會治理及其相互關係，實是正確把握全面深化改革戰略和內容的關鍵環節。

　　然而，國家治理、政府治理和社會治理作為21世紀初在我國學術界興起的學術概念，其學術定義和內涵認識呈現多樣性，迄今尚未形成普遍認同和共識。在全面深入推進國家治理現代化的深刻歷史進程中，基本認知的歧意卻可能成為改革共識的思想困結，從而使得全面深化改革實踐面臨路徑選擇和實施方案的分歧或阻礙。因此，堅持馬克思主義國家學說，認清我國與西方學術界關於治理實際具有兩套不同的話語，基於我國國情政情社情，科學解析國家治理、政府治理和社會治理的內在含義，分辨和釐清其間的聯繫與差異，對於我們切實把思想認識統一到三中全會精神上來，在國家治理和深化改革的基本範疇上達成共識，促進中國特色社會主義國家治理的科學、民主、依法和有效實施，推進改革開放事業的發展，具有重要的認識基礎意義。

二、國家治理、政府治理和社會治理的基本含義

　　20世紀90年代末以來，國內學術界逐漸開展了治理理論和實踐研究。隨著研究的深化發展，西方治理理論與中國本土治理理論的錯位現象逐步凸顯，國家發展和治理的實踐表明，治理理論只有在本土化的基礎上才能實現理想的重塑。②因此，基於中國共產黨人執掌政權、運行治權以及治國理政的豐富經驗，揚棄性地批判吸收西方治理方式的有益內容，確定我國國家治理和發展話語語境中國家治理、政府治理和社會治理的基本內涵，是把握三中全會精神，推進國家治理現代化的重要認知任務。

　　（一）國家治理的基本含義

　　在中國傳統政治思想中，國家治理通常是指統治者的「治國理政」，其基本含義是統治者治理國家和處理政務。實際上，統治者治國理政的研究，構成了中國傳統政治思想的主要命題和內容，比如老子所說的「治大國如烹小鮮」，他所形容國家社會長期安定太平的「長治久安」，就是針對統治者的治國理政活動而言的。

　　西方的「治理」(Governance)概念原為控制、引導和操縱之意。20世紀末，西方學者賦予「治理」以新的含義，主張政府放權和向社會授權，實現多主體、多中心治理等政治和治理多元化，強調弱化政治權力，甚至去除政治權威，企望實現政府與社會多元共治、社會的多元自我治理。發展至今，西方治理理論已經形成多個流派，儘管如此，立足於社會中心主義，主張去除或者弱化政府權威，取向於多中心社會自我治理，卻是其基本政治主張和傾向。在此基礎上，西方治理理論提出「善治」的理念，即以合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效為標準和規範，緩和政府與公民之間的矛盾。③因此，在今天的西方學術話語語境中，「治理」一詞主要意味著政府分權和社會自治。

　　中國共產黨人的國家治理，既在本質上區別於中國傳統統治者的治理國家，又在價值取向和政治主張上區別於西方的治理理論及其主張。它遵循的是馬克思主義國家理論邏輯，即國家的職能由政治統治與政治管理有機組成。社會主義國家的國家治理，本質上既是政治統治之「治」與政治管理之「理」的有機結合，也是政治管理之「治」與「理」的有機結合。新中國人民政權建立以後，中國共產黨人對於「治理」和「國家治理」概念的運用，堅持和貫徹了馬克思主義國家學說，積極探索政治統治與政治管理的科學民主有效性和有機結合性，探索不同歷史時期和國家治理戰略下，兩者之間以及兩者與市場和社會之間的組合方式和實現機制。改革開放以來，中國共產黨人逐步明確，國家治理的總體戰略是黨的領導、人民當家做主和依法治國有機結合，中國共產黨十六大以來，在黨的文獻中持續表達的「黨領導人民有效治理國家」，即是國家治理戰略和根本要求在國家治理意義上的典型體現和凝鍊表達。

　　根據中國共產黨人對於馬克思主義國家理論的運用和治理國家的政治實踐，尤其根據改革開放和新世紀以來中國共產黨人的「國家治理」理論運用和政治實踐可知，國家治理的基本含義就是在中國特色社會主義道路的既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統中，在中國特色社會主義制度的完善和發展的改革意義上，中國共產黨領導人民科學、民主、依法和有效地治國理政。

　　（二）政府治理的基本含義

　　從一般意義上講，政府治理是指政府行政系統作為治理主體，對社會公共事務的治理。就其治理對象和基本內容而言，其包含著政府對於自身、對於市場及對於社會實施的公共管理活動。

　　在市場經濟條件下，市場活動和運行機制的複雜化，社會結構和社會矛盾的多樣化，要求政府治理合理化和高效化，由此要求政府治理在國家與社會、政府與公民的關係中予以定位，構建政府與公民合作的共同治理機制。

　　西方的政府治理理論源於其20世紀70年代興起的新公共管理運動，基本含義在於強調政府的企業化和政府管理的市場化，尤其主張實現政府管理網路化和扁平化。經過多年流變，西方的新公共管理分化形成多種學術流派，從多中心治理、網路化治理，到協同性政府治理，再到整體性政府治理，如此等等。④儘管如此，西方政府治理的核心命題，在於政府治理社會的權力的分散與集中、政府與社會的衝突與合作、政府機構運行的碎片與協同，本質上體現了西方社會政治經濟矛盾對於政府管理方式和機制變革的要求。

　　在狹義上，我國的政府體系即是行政體系。在中國政治生活中，行政體系是政治體系的重要組成部分。它是中國共產黨領導現代化建設，推進經濟社會文化發展的治權體系，也是承接、遵循和實施人民主權、實現人民民主和國家有效治理的執行機制。與此同時，行政體系又是在政府治理意義上落實依法治國方略，達成依法治國、依法執政、依法行政共同推進、法治國家、法治政府、法治社會一起建設重要任務的運行平台。由此可見，我國的行政體系是執政黨與人民、國家與社會、民主與法治辯證互動的聯繫結點，而行政體制改革則是推進黨的領導、人民民主和依法治國有機結合和深化實現的重要紐帶和實施樞機。

　　在中國政治話語和語境中，政府治理概念是一個與我國國情相適應的概念，⑤其基本含義邏輯地基於國家治理的基本含義而形成。在中國共產黨人治國理政的話語和理論意義上，「政府治理」是指在中國共產黨領導下，國家行政體制和治權體系遵循人民民主專政的國體規定性，基於黨和人民根本利益一致性，維護社會秩序和安全，供給多種制度規則和基本公共服務，實現和發展公共利益。

　　按照這一基本含義，我國的政府治理通常包含三方面的內容：

　　一是政府通過對自身的內部管理，優化政府組織結構，改進政府運行方式和流程，強化政府的治理能力，從而使得政府全面正確履行職能，提高政府行政管理的科學性、民主性和有效性。根據十八屆三中全會的《決定》，在新的歷史時期，政府自身的治理優化，就是要建設法治政府與服務型政府。⑥

　　二是政府作為市場經濟中「有形之手」，通過轉變政府職能、健全宏觀調控對市場經濟健康運行，更好地發揮政府的作用，進行經濟和市場治理活動。十八屆三中全會《決定》提出，「科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。」⑦由此可見，政府對經濟活動和市場活動的治理，是政府治理的重要內容。

　　三是政府作為社會管理主體，在黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與和法治保障的基本格局下，對社會公共事務進行的管理活動。

　　（三）社會治理的基本含義

　　從運行意義上，「社會治理」實際是指「治理社會」。或者換言之，所謂「社會治理」，就是特定的治理主體對於社會實施的管理。

　　社會治理理論是西方治理理論的重要組成部分。由於西方國家治理理論奉行社會中心主義和公民個人本位，因此，理性經濟人的社會自我治理，在理論邏輯上構成了西方國家治理理論的核心內容。在特定意義上可以認為，西方國家的治理理論，本質上即是理性經濟人為基礎的社會自我治理理論。「如果說19世紀至20世紀之交的改革家們倡導建立最大限度的中央控制和高效率的組織機構的話，那麼21世紀的改革家們則將今天的創新視為是一個以公民為中心的社會治理的復興實驗過程。」⑧

　　在我國，社會治理是指在執政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動，是「以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程」。⑨按照十八大報告，我國的社會治理是在「黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障」的總體格局下運行的中國特色社會主義社會管理。⑩

　　十八屆三中全會的《決定》在全面深化改革的意義上進一步指出，我國的社會治理主要關節點在於「四個堅持」，即「堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅持綜合治理，強化道德約束，規範社會行為，調節利益關係，協調社會關係，解決社會問題。堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平台，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求」。由此體現了社會治理中黨和政府的公共權力與社會組織和公民權利之間的協調合作與和諧平衡。

三、國家治理、政府治理和社會治理的相互聯繫

　　解析國家治理、政府治理和社會治理的基本含義可見，在中國政治話語體系和語境下，國家治理、政府治理和社會治理在本質上具有一致性，這就是中國共產黨領導人民進行的治國理政。

　　國家治理、政府治理和社會治理的這一本質聯繫，規定了它們具有質性的共相，主要在於：

　　第一，治理的領導力量是中國共產黨。國家治理、政府治理和社會治理，都是中國共產黨在社會主義根本制度和基本制度確立和鞏固的前提下，領導人民進行的治理活動，都是中國共產黨執政地位和執政行為的實際體現，都是在中國共產黨總攬全局、協調各方的總體格局中運行治權的活動。因此，國家治理、政府治理和社會治理，都必須「充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用」。

　　第二，治理的根本出發點是人民的根本利益。基於中國共產黨的階級屬性和人民屬性，按照中華人民共和國的國體規定，國家治理、政府治理和社會治理的根本出發點，都是人民的根本利益要求，都是在運行和發展過程意義上穩步實現人民主權和人民民主政治的政道本質，由此達成人民民主政治與國家有效治理的辯證統一。如同習近平總書記論述推進治理現代化的改革時所指出的那樣，「推進任何一項重大改革，都要站在人民立場上把握和處理好涉及改革的重大問題，都要從人民利益出發謀劃改革思路、制定改革舉措」。

　　第三，治理共同遵循依法治國的基本方略。依法治國，是中國共產黨治理國家的基本方略，是實現黨的領導、人民民主與依法治國戰略的實際途徑，因此也是國家治理、政府治理和社會治理的基本遵循。三中全會《決定》明確提出建設法治中國的任務，要求以法治思維運行治權，指出「必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設」。顯然，這其中的法治國家、法治政府、法治社會一體建設，恰恰分別對應著國家治理、政府治理和社會治理，鮮明地顯示了多種治理共同遵循的基本方略。

　　第四，治理具有共同的目標指向。在價值層面，國家治理、政府治理和社會治理的目標都在於，鞏固馬克思主義在意識形態領域的指導地位，鞏固全黨全國各族人民團結奮鬥的共同思想基礎。在國家、社會和公民個人層面，培育富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業、誠信、友善的核心價值。

　　在制度層面，國家治理、政府治理和社會治理的目標都指向於，在堅持中國特色社會主義根本和基本制度的前提下，破除一切不適應生產力發展要求的體制機制，創新釋放生產力和社會活力的體制機制，以完善和發展中國特色社會主義制度。

　　在國家發展層面，社會主義現代化是國家治理、政府治理和社會治理的共同發展目標。三中全會《決定》把「推進國家治理體系和治理能力現代化」作為全面深化改革的總體目標的內容，使得國家治理體系和治理能力現代化具有重要的戰略意義和改革目標理性價值。基於國家治理現代化的戰略目標，政府治理、社會治理必然與國家治理現代化相向而行，走向政府和社會治理體系和治理能力的現代化。

　　需要說明的是，實現現代化始終是中國共產黨人從事國家建設、改革和發展的奮鬥目標。早在1954年，黨就把農業、工業、國防和科學技術四個現代化正式確定為國家發展的戰略目標。1975年，第四屆全國人民代表大會再次確立四個現代化為國家發展目標。改革開放的主導目標，就是實現社會主義現代化。因此，對於中華民族的偉大復興來說，四個現代化是根本目標，而包括政府治理、社會治理現代化在內的國家治理體系和治理能力的現代化，是全面深化改革的總目標，相對於國家發展的現代化和中華民族偉大復興而言，實際上是四個現代化的實現路徑和方式，具有工具理性意義。

　　在認識和把握國家治理、政府治理和社會治理的共同質性的同時，在貫徹和落實三中全會《決定》的實踐和具體操作中，有必要正確把握三者的外延及其相互關係，以便明確確定三者實施的現實範圍和路徑。

　　從國家治理、政府治理和社會治理的外延來看，三者之間又實際呈現不同的聯繫狀況主要表現為以下方面：

　　1. 國家治理與政府治理和社會治理之間的包容關係

　　我國現行《憲法》規定，我國是工人階級領導、工農聯盟為基礎的人民民主專政國家。因此，國家治理的根本任務，是鞏固和發展人民民主專政的國家，把國家國體和根本制度內含的價值內涵、巨大能量和潛在活力發揮出來，「更好發揮中國特色社會主義制度優勢」，實現國家富強、民族振興和人民幸福。這一根本任務，涉及的領域、事務、規則、制度和價值廣及國家社會生活的方方面面。正因為如此，三中全會《決定》把國家治理作為全面深化改革的頂層設計，把國家治理體系和治理能力的現代化作為全面深化改革的總目標。

　　作為國家國體和根本制度實現的途徑，國家治理顯然包含著其他方面的治理，因此，國家治理與政府治理、社會治理之間的關係，是包含與被包含的關係。如同習近平總書記在論述國家治理體系時指出的那樣，「國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度」。在這個意義上，國家治理是總體治理，政府治理、社會治理是國家治理的分支範疇和子領域。

　　2. 國家治理、政府治理和社會治理之間的交集關係

　　第一，國家治理與政府治理之間具有交集聯繫。國家治理，是實現國家性質、國家發展和國家根本制度要求的治理，是國家共同體的總體治理。在國家政治的權力運行意義上，國家治理是在中國共產黨執掌政權和領導國家的前提下，通過國家立法、行政、司法等權力體系的整體運行來實現的，而在這其中，國家治理又主要是通過國家行政體系為代表的治權體系來實現的。在這個意義上，政府治理即是國家治權的運行，是國家治理的具體實施和行政實現。

　　第二，國家治理與社會治理之間具有交集聯繫。從廣義上講，在共和國的人民性和人民的政治共同體意義上，國家治理幾乎等同於社會治理，社會主義國家的治理幾乎等同於社會主義社會的治理。從狹義上講，國家治理是整個國家的治理，而社會治理只是社會領域的治理，為此，國家治理不僅包含社會治理，而且規定和引領社會治理，而社會治理則在社會領域實現國家治理要求和價值取向，體現國家治理的狀況和水平。

　　第三，政府治理與社會治理之間具有交集聯繫。在我國，社會治理是由執政黨領導，政府組織和主導負責，吸納社會組織和公民等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動。在這其中，政府對於社會公共事務的管理，是政府治理的重要內容，而維護保障公民社會權利，完善社會福利，改善社會民生，化解社會矛盾，促進社會公平正義，推動社會有序和諧發展，則是政府治理的社會職能的集中體現。另一方面，從我國的實際情況來看，社會治理呈現三種基本狀態，即政府對於社會的治理、政府與社會組織和公民的合作共同治理、社會自治。在這其中，政府對於社會的治理，實則是社會治理的主體形態和主要內容，十八屆三中全會的《決定》論及的社會治理創新，無論是改進社會治理方式，激發社會組織活力，還是創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系，都是政府治理社會的重要內容。而政府與社會組織和公民的合作共治、社會自治，在廣義上，也是政府治理的緊密相關內容，需要政府在改革進程中，「正確處

　　理政府和社會關係，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用」。與此同時，加強對於社會組織的領導和引導。

　　3. 國家治理、政府治理和社會治理之間的區別性聯繫

　　在外延意義上，國家治理、政府治理和社會治理在包容聯繫、交集聯繫之外，還具有相互之間的差異性和區別性，由此形成了其間的區別性聯繫。這種區別主要體現在：

　　（1）治理主體的區別性聯繫

　　首先，國家治理的主體是人民，執政黨代表全體人民實施治理國家的活動。根據馬克思主義人民主權學說，我國憲法規定，「中華人民共和國的一切權力屬於人民」，由此明確了國家主權的所有者是全體人民，為此，在人民主權意義上，全體人民是國家治理活動的國家權力主體。人民以選舉民主的機制選舉人民代表作為治理國家的權力主體，實施對於國家的治理。

　　作為工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊，中國共產黨是中國最廣大人民群眾根本利益的代表者，因此，國家主權的所有者是全體人民，中國共產黨代表人民掌握政權，運行治權，領導人民實施各項國家治理活動。

　　在國家治理領域，除了人民主權意義上的人民主體和代表人民執掌政權的執政黨之外，還有參政黨、社會組織和公民等有序參與政治和治理的主體。在本質意義上，這些主體是公民的權利主體，他們常常以協商民主方式，參與國家治理，構成了中國特色的社會主義協商民主和協商治理。

　　其次，區別於國家治理活動，政府治理的主體是指狹義的政府即行政權力體系意義上的政府。從三中全會《決定》的內容來看，政府治理是狹義的政府即各級政府行政機構展開的公共治理活動。在政府治理中，治理的主體主要是各級政府行政機關和部門。與此同時，隨著行政民主和民主行政的發展，公民和社會組織有序參與政府治理過程，也在特定意義上構成政府治理的權利主體。

　　再次，在社會治理中，作為執政黨領導、政府負責、社會協同、公眾參與和法治保障的社會治理，除了黨和政府作為治理主體之外，還包含社會組織和公民等多方面有序參與的治理主體。因此，社會治理是一元主導、多方參與、各司其職的合作共同治理。另一方面，我國的社會治理還包含社會自治，在社會自治的組織和體制結構中，黨和政府是社會治理的領導和指導者，而基層社會的公民則是社會治理的具體運行主體，因此使得社會治理既在直接主體意義上區別於國家治理和政府治理，又在自治主體意義上區別於政府作為主體對於社會的直接治理，區別於政府與社會組織和公民對於社會的合作共同治理。

　　（2）治理活動涉及社會關係的區別性聯繫

　　國家治理是中華人民共和國的總體治理，因此，在治國理政意義上，國家治理涉及國家的各方面社會關係和社會聯繫，包括政治、經濟、法律、社會、文化、軍事、生態建設等等方面的社會聯繫。在特定範圍和公共事務上，還涉及國際關係和全球關係，涉及人類的共同事務，因此，國家治理是具有最為廣泛深厚容量社會關係的治理形態。

　　由於政府治理主要是各級政府行政機關為主體的行政治理活動，因此，其涉及的主要是行政關係，或者換言之，政府治理活動涉及的社會關係和社會聯繫，本質上主要是政府行政權力與公民權利之間的關係，在政府治理實踐中，其具體體現為政府行政機關與行政相對人之間的社會聯繫。

　　相形之下，社會治理涉及的社會關係相對複雜。作為國家治理的有機構成部分，社會治理主要涉及社會領域中的社會關係，比如社會階層關係、社會保障關係、社會安全關係、人口與血緣血親關係、社會公共服務關係，如此等等；作為政府對於社會的管理，社會治理涉及的主要是政府行政部門管理社會所產生的社會關係，在行政管理意義上，其範圍要小於國家治理中的社會治理；作為政府與社會組織、公民合作共治的社會治理，其涉及的社會關係，常常會在政府對於社會進行治理而發生的社會聯繫基礎上，加上政府與參與社會治理的社會組織和公民之間的治理主體與准主體的社會聯繫；在基層社會的社會自治中，其治理活動和過程中主要發生的社會關係，是公民之間的政治、經濟、社會、法律、文化聯繫，當然，黨和政府對於基層民主自治的指導和引導作用，也在指導和引導意義上與社會治理髮生特定社會聯繫。

　　（3）治理活動涉及的內容的區別性聯繫

　　國家治理涉及國家安全、穩定、發展、改革和治理的方方面面，涉及國家與其他國家的國際關係，涉及人類共同的命運和發展，因此，中國共產黨人在國家治理的實踐中明確提出，必須在中國特色社會主義發展和治國理政的探索中，不斷掌握共產黨的執政規律、社會主義的發展規律和人類社會的發展規律。在掌握規律的基礎上，確定國家發展的方向和道路，制定國家發展和治理的戰略方針，決定治理國家的政策和法律，構成國家治理的主體內容。

　　政府治理涉及人民意志的貫徹執行，因此，政府治理的內容涉及政府管理的方方面面，同樣具有治理範圍的廣泛性。儘管如此，在我國的社會生活中，政府治理實際涉及的內容主要體現為安全治理、市場治理、社會治理和事業治理。一般來說，政府治理的內容相對具體，在日常的政府運行和治理活動中，多體現為社會公共事務和公共服務，因此，政府治理大都以公共政策作為治理工具，在公共政策運行的基礎上，形成相關法律和制度，從而實現制度治理和政府法治。

　　另一方面，政府治理具有治理政府自身的特點，因此，政府治理涉及到政府自身的機構部門、職位職務、人事財務、程序流程、倫理規範等方面的優化，涉及政府運行的體制機制的優化，因此，政府治理的內容涉及政府自身的結構性和體制性科學化、民主化、合理化和高效化。

　　社會治理涉及的通常是公民的社會生活和社會活動。一般來說，其涉及內容主要是社會公共服務、社會安全和秩序、社會保障和福利、社會組織、社區管理等等。所以，社會治理涉及的基本是社會領域的內容。當然，隨著社會治理趨向於制度化、程序化、規範化和法治化，社會治理常常關涉國家相關法律和社會治理的體制機制和組織形式的創新改革。

　　（4）治理活動採用機制的區別性聯繫

　　在現代社會生活中，治理國家和社會，通常採用的基本機制包括公共權力的權威性機制、市場經濟的權利機會規則意義上的自主平等交換機制、社會自主協商管理的自治機制以及服務特定公益和慈善目的的志願者服務機制。

　　一般來說，國家治理憑藉、採用的是國家政治權力或者說公共權力機制，這一機制的基本特點在於基於合法性基礎上的權威強制性，其合法性來自於全體人民的根本利益要求和共同意志主張，其強制性來自於強大的國家能力和實力。對於國家治理而言，國家權力的權威強制機制具有根本性和基礎性意義，而政府治理、社會治理或者受權於國家政權，或者依靠國家政權。

　　在政府行政管理意義上，政府治理通常憑藉和採用的是國家權力機制。不過，需要進一步明確的是，政府治理憑藉和採用的通常是國家權力或者公共權力中的治權，或者換言之，是國家的行政執行權。一般來說，政府治理需要得到國家權力的授權，其運行的僅僅是國家權力中的治權，其執行的是國家權力的政權意志。

　　在現代社會生活中，政府向社會成員供給公共服務和社會保障，常常採用政府向社會力量購買公共服務的方式實施運行，在這一實施運行方式中，包含著政府權威機制、市場交換機制與社會組織機制的組合，儘管如此，這一實施方式中的市場交換與社會組織機制，也都是以政府權力和權威為制度和規則保障基礎，在政府授權的條件下得以有效運行的。

　　在我國社會治理的不同形態中，包含著多種機制。在我國的社會治理形態中，運行的是執政黨領導、政府負責、社會協同、公眾參與和法治保障的機制，這一機制本質上是國家政治權力和政府治理權力的運用，這一機制中的社會組織協同進行社會治理，運行的是社會組織機制，參與公眾有序參與社會治理，運行的是公民權利機制。儘管如此，它們也都是在國家權力和政府權力的基礎上運行的。在政府對於社會的直接行政管理中，運行的則是政府的行政權力機制。而在社會自治意義上的社會治理，則是在國家治理和政府治理主導下的公民自我管理機制。

　　注釋：

　　①⑥⑦《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，載《人民日報》，2013-11-16。

　　②吳家慶、王毅：《中國與西方治理理論之比較》，載《湖南師範大學學報》（社會科學版），2007（2）。

　　③ 參見俞可平：《治理與善治》，北京，社會科學文獻出版社，2000。

　　④ 曾維和：《當代西方政府治理的理論化系譜——整體政府改革時代政府治理模式創新解析及啟示》，載《湖北師範學院學報》，2010（1）。

　　⑤包國憲、郎玫：《治理、政府治理概念的演變與發展》，載《蘭州大學學報》（社會科學版），2009（2）。

　　⑧ [美]理查德·C.博克斯：《公民治理：引領21世紀的美國社區》，北京，中國人民大學出版社，2013。

　　⑨ 姜曉萍：《國家治理現代化進程中的社會治理體制創新》，載《中國行政管理》，2014（1）。

　　⑩ 胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮鬥》，參見人民網http://politics.people.com.cn/n/2012/1109/c1001-19529890.html.

　　習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，參見新華網http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm.

　　習近平，關於《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的說明，參見新華網http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164294.htm.

　　《中華人民共和國憲法》，參見新華http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-03/15/content_1367387_1.htm

　　作者簡介：王浦劬，教育部人文社會科學重點研究基地北京大學政治發展與政府管理研究所所長，北京大學、復旦大學和吉林大學「國家治理協同創新中心」聯合主任，教育部「長江學者」特聘教授，北京大學政府管理學院教授、博士生導師，主要研究方向為政治學理論與方法、當代中國政治與治理。

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