周俊：菲律賓的「小國大外交」

作者 | 周俊

2016年6月30日，杜特爾特就任菲律賓總統以來，因其不規則性的發言，使其成為媒體關注的焦點。關於如何評價杜特爾特及菲律賓外交這一問題上，各方解讀存在分歧。有觀點認為杜特爾特的外交缺乏經驗，處於無戰略的摸索狀態。也有觀點認為杜特爾特「反美親中」的言行只是在提高對美交涉的籌碼，最終希望美國能夠增加對菲援助。但無可置疑的是，在亞太地區的國際政治博弈中，相比與中日美的力量而言，相對性地處於「弱小國家」地位的菲律賓（如果從1億規模的人口來看菲律賓並不能稱為小國），因新任總統杜特爾特一系列「反美親中」的言行，致使亞太地區的國際關係在事實上產生了微妙變化。俗話說「弱國無外交」，然而從結果而言，「弱小國家」菲律賓卻流露出「大外交」的色彩。但是，結果並不能充分地說明原因與動機，判斷杜特爾特的外交是無的放矢的情緒化行為，還是具有政治策略的務實主義行為，需要對杜特爾特的外交軌跡進行整體性觀察。

杜特爾特自就任以來，共出訪6國，分別是寮國、印尼、越南、汶萊、中國、日本。排在前4位的均是東盟成員國。言行時常背離常規的杜特爾特並沒有打破東盟成員國新任領導人首先出訪東盟成員國的習慣，體現了他背靠東盟的基本外交姿態。9月6日，杜特爾特因出席東盟峰會出訪寮國，這是他上任後的首次出國訪問。9月8日，杜特爾特訪問印尼，其後，訪問越南（9月28日）與汶萊（10月16日）。

以上4國的訪問中，越南之行引人關注。越菲兩國同是南海主權爭議的聲索國，杜特爾特訪華之前事先前往越南具有特殊意義。越南對來訪的杜特爾特非常重視，越共總書記阮富仲、政府總理阮春福以及國家主席陳大光都與其會面，但對外宣傳卻顯得低調，全程沒有安排記者發布會。除了推動兩國經貿和防務合作以外，越菲兩國表示將共同維持與促進南海和平、安全穩定和航行與飛越安全與自由，使用外交途徑而非武力解決相關衝突。並且，兩國領導人表示，國防安全是兩國戰略合作夥伴關係中的重要支柱之一。

關鍵問題在於，杜特爾特需要向越南解釋，為什麼菲律賓需要在南海問題上與中國進行雙邊對話。根據菲律賓外長亞賽的說明，菲律賓認為臨時仲裁庭的決定沒有強制執行力，因此有必要進行雙邊接觸。言下之意其實是，美國宣稱東海的釣魚島（日文稱尖閣諸島）適用《美日安保條約》，但沒有宣稱南海爭端適用《美菲聯防條約》，因此南海爭端上缺乏強制性的制衡力量。從結果來看，越南在某種程度上與菲律賓保持了步調一致，並微妙地修正了自己的對華姿態。10月22日，中國海軍的軍艦史上首次停靠越南南部的軍事要衝金蘭灣（輻射南海海域的重要軍港）正是越南調整對華姿態的體現。

杜特爾特執政後，主要著力於菲律賓的內政治理。「改善內政治安」、「縮減貧困」、「加大基礎設施投入」是杜特爾特向選民做出的承諾。在打擊販毒的問題上杜特爾特手腕強硬看重效率，據稱至今約有2000名販毒嫌疑人死於警方的緝毒行動。美國批評這種緝毒方式危及人權，破壞法律。杜特爾特則認為美國在傲慢地干涉菲律賓內政，因此對奧巴馬惡語相向。美菲首腦的首次會晤在9月被臨時取消，美菲關係暫時走低。但需注意到，美菲的矛盾並非戰略利益的衝突，而是對菲律賓社會治理的方法認識上存在分歧。而杜特爾特力圖排除美國的影響，以自己的方式解決菲律賓常年存在的社會問題的這種思維，具有自身的合理性。

相比美菲關係的走低，杜特爾特10月的訪華之旅顯得高調。不僅原計劃的官方訪問升格為最高規格的國事訪問，杜特爾特還在北京會見了中國國家主席習近平以及另外3位政治局常委，受到高度重視。杜特爾特投桃報李式地公開聲稱要與美國分離，但分離的具體操作缺乏下文。最終，中菲共同簽署了《2016年中菲聯合聲明》及13項合作協議。這種現象並不代表中菲兩國關係的密切，僅體現了目前局勢下杜特爾特對於中國而言非常重要。

訪華之行，杜特爾特的收穫頗豐。據悉，菲律賓共獲得約135億美元的協議與投資，南海問題上也收穫了中國方面的有限讓步。讓步主要體現在，一，中國堅持雙邊談話解決，而非採用菲律賓難以應對的武力方式。二，中國事後向菲律賓漁民開放了黃岩島海域，而此海域中國已實際控制封鎖達4年之久。訪華外交中的收穫，都將幫助杜特爾特提高自身在國內的支持率，塑造一種與大國中國成功對話的政治強人形象。但中國方面亦攻守有序。守勢體現在《聯合聲明》的第20條（再次確認《中菲防務合作諒解備忘錄》）和第40條（重申南海爭議不是中菲雙邊關係的全部）。南海爭議事實上暫時擱置，以及中菲兩國軍隊相互確認避免摩擦的意向，都將緩解今年7月南海仲裁敗訴後中國外交上的被動。實際上，無論是亞投行或是「一帶一路」的建設，中國都必須極力經營自身和平的形象。中國的攻勢則體現在《聯合聲明》的第13條（菲方歡迎中方提議中國駐達沃總領館儘快開館）與第38條（2017年是菲律賓蘇祿蘇丹訪華600周年，願舉辦相關紀念活動）。達沃市是杜特爾特長期擔任市長的政治根據地，中方希望在此處建總領館顯然是為了進一步加深與杜特爾特的個人關係，幫助杜特爾特鞏固執政基礎。蘇祿蘇丹訪華一說指，1417年蘇祿東王率眾朝見明朝皇帝朱棣，後因病逝于歸國途中安葬在山東德州。善於把握歷史問題的中國將此紀念活動提上議程，意圖對外展現軟實力外交，對內勾勒中華民族偉大復興的藍圖。但菲律賓則可能聯想到歷史上中華帝國為中心的華夷秩序，所以此紀念活動還存在變數，採用各自表述的可能性較大。

實際上，中菲的接近在南海仲裁案結果公布前後已有伏筆。南海仲裁案公布後，中國點名批評菲律賓前任總統阿基諾三世的同時，對新任總統杜特爾特採取了「下台階」處理。中國洞察了杜特爾特希望降溫南海仲裁的意圖，因為，中國事先便了解到杜特爾特迫切希望從中方獲取基礎設施建設的投資。南海仲裁案結果公布前，杜特爾特與中國駐菲律賓大使趙鑒華已商談過此問題，特別中國投資建設菲律賓鐵路一事。杜特爾特也曾表示，如果中方願意幫助菲律賓修建鐵路或其他基礎設施，菲律賓就會擱置南海主權爭端。

杜特爾特是否會因為中國能夠快速有效地提供資金，而真正的選擇「親中反美」？答案應該是否定的。首先，《美菲聯防條約》簽署於1951年，至今60餘年。雖然曾出現過因菲律賓民眾的反對導致美軍在1992年退出菲律賓的事件，但《美菲聯防條約》本身卻從未中斷。皮尤民調則顯示，2015年菲律賓人對美國的好感度達92％。雖然這一數字有斟酌的必要（例如問卷對象的收入階層與地域出身的變數問題，低收入層與菲律賓南方穆斯林圈的反美傾向相對較強），但菲律賓軍方及知識精英階層的親美傾向卻是歷史形成的事實。同時，2015年美國還是菲律賓的最大投資國。因此，即使杜特爾特激進地揮舞民族主義工具，短期內也難以改變美菲關係的格局，過激的反美甚至可能引發自身政權的顛覆。其次，中菲兩國力量關係過於不對稱，如果菲律賓疏遠美國而過於親近中國，有可能被中國的影響力完全覆蓋，這同樣將動搖杜特爾特民族主義傾向的執政基礎。因此，出於合理的考量，杜特爾特會把親中姿態保持在自身不受中國控制的限度之內。

需要注意到，目前美國處在總統大選中，新任總統將在2017年1月就職。換而言之，在此期間內，新任美國總統將採取何種亞洲政策並不明確。反觀，目前中國建設亞投行、一帶一路的大政方針明確，以習近平主席為核心的政府首腦也將至少執政至2022年。因此，杜特爾特選擇與中國交涉將更加合理和穩健，前提是在南海問題上至少獲得中國方面形式上的讓步，並實質性保留自身的主權主張。但是，美國新任總統在南海問題上的進退選擇才是制約杜特爾特外交的關鍵。例如，美國新任總統是否會宣稱南海島嶼爭端適用於《美菲聯防條約》，這將是影響菲律賓外交姿態的重要因素。在此問題存在不確定性的情況下，杜特爾特採取獨立自主式的外交，修復中菲關係是一種務實的選擇，但同時具有短期戰略的性質。一旦新任美國總統無意在南海問題上施展美國的強制力，杜特爾特的短期戰略將演變為長期戰略。

對於中國而言，創造使菲律賓無法重新回歸美國懷抱的「證據」，例如迫使菲律賓從法律手續上廢除《美菲聯防條約》，或是迅速拉近與南海海域相關國家的關係等一系列外交工作也必須及時地在美國新任總統對南海問題表明態度之前進行。近期中國與越南、馬來西亞的接近動作則表明了此種邏輯。因為在南海問題上不斷地創造有利地外交態勢與既成事實，可能將迫使美國新任總統在思考南海問題時，對中國採取妥協或合作的態度。

杜特爾特訪華的下一站是日本東京。訪日期間，杜特爾特持續著反美論調，聲稱「希望2年後，菲律賓不再有外國軍隊的存在」，「雖然生活水平可能下降，但沒有美國的援助菲律賓也能生存」。但與日本首相安倍晉三的會談中，杜特爾特並未提及美軍撤退一事。

雖然杜特爾特曾多次釋放「喜歡日本」等個人感情的信號，但事實上訪日日程在訪華之後，這顯然需要向日方進行解釋。杜特爾特向安倍首相解釋訪問中國只是出於經濟目的，沒有討論軍事話題。關於南海問題，杜特爾特表示「由於仲裁庭作出了仲裁，只能基於裁決進行討論」，「日本與我們有相同的遭遇，我們計劃一直站在日本這一邊」。日本方面對於杜特爾特的回應則是，大力支持菲律賓的基礎設施建設，向菲律賓提供約50億日元的貸款用於農業開發，向菲律賓提供2艘大型巡視船、10艘巡視艇等裝備，簽署租借自衛隊訓練機TC90的協議。另外，日方還表明了培訓菲律賓海軍航空兵飛行員等合作意向。

杜特爾特清楚中國、日本各自立場分明，相互存在牽制，但又希望與兩國同時保持良好關係，從雙方獲利。然而，相比中國的所提供的龐大資金和廣闊的市場，日本的經濟、軍事援助魅力十分有限。因此，杜特爾特試圖保持良好的日菲關係應是出於政治的考量。一方面，利用中日之間的矛盾，將日本作為牽制中國的重要力量。另一方面，以美日同盟為背景，將日本作為緩和美菲關係的管道。如果基於此種判斷，杜特爾特將認為只要菲律賓維持良好的日菲關係，就能夠從「親中」行為中獲取經濟利益的同時而不受中國控制，又能夠通過高調反美獲取國內民族主義者的支持的同時，通過日本的斡旋緩衝美菲關係。日本的斡旋動機在於，在南海問題上日本已經對中國表明批評態度，其次考慮到釣魚島的爭端，日本無法對美菲同盟的瓦解坐視不理。正如杜特爾特描述的，「日本一直是菲律賓忠誠的夥伴」，因此，如果說杜特爾特接近中國是一種短期戰略，那麼維持良好的日菲關係則是出於「購買保險」的目的。

通過以上綜合性的觀察，可以推斷杜特爾特的外交構想是以東盟為基本出發點，在美國新一屆政府的南海政策未明確之前，施展獨立自主式外交，修復中菲雙邊關係，以備時局之變。同時，鞏固良好的日菲關係，使日本扮演牽制中國與緩衝美菲關係的角色。因此，杜特爾特的外交是合理的戰略思考的產物。但是，不得不考慮的是，關於南海問題，日本可以在何種程度上幫助菲律賓制約中國？日本是否有足夠能力扮演美菲兩國的溝通管道角色？這或許是菲律賓「小國大外交」中關鍵性的不穩定因素。這種不穩定因素將可能衍生出新的問題。例如，日本將進一步積極地鞏固美國主導的亞太秩序。具體行為體現為：一，更加苛刻地批評中國。二，鞏固日菲關係以及日美同盟。三，加速日本軍隊正常化的步驟。如果日本採取以上一系列動作作為對菲律賓的回應，這不僅將導致中日關係進一步惡化，還可能使南海問題的矛盾以東海釣魚島矛盾的表現方式爆發。

（本文轉自愛思想網）