紀檢監察管理體制改進探析(4)

　　因此，要在規範、強化並改善全面巡視的同時，建立專項巡視常態化機制，強化專項巡視力度，拓寬專項巡視維度，使兩者猶如車之兩輪、鳥之雙翼，互為補充、相得益彰。

　　第三節建立完善適應紀檢監察體制改革的相關制度

　　一、當前紀檢監察體制改革對制度建設的新要求

　　新一屆中央紀委在三次全會上對改革黨的紀律檢查體制，強化體制機制創新和制度保障提出了明確要求，筆者理解為：從責任劃分角度而言，突出全面落實黨委的主體責任與紀委的監督責任，這是制度創新的核心，要明確「兩個責任」落實不到位時的責任追究制度，以「對責任者的再追責」的形式進一步強化黨風廉政建設責任制的落地落實;從管理體制而言，要做強做實紀檢監察工作雙重領導體制，並從制度化、程序化、具體化方面發力，以具體的舉措使雙重領導體製得以發揚落實，特別是要進一步強化上級紀委對下級紀委的領導，為各級紀委有效開展黨內監督提供強有力的體制機制保障;從權利制約和監督而言，改革派駐紀檢機構相關制度和完善中央和省區市巡視制度，以此真正實現對領導幹部存在的問題早發現、早報告、早處理，抓早抓小解決問題，事前事中預防腐敗發生;從法規制度而言，要建立健全反腐倡廉工作法規制度體系，因為制度具有全局性、穩定性和公正性，制度面前沒有特權，所以全會特彆強調要注重製度建設。倘若制度不完善沒有執行力或者存在漏洞，權力要麼關不進位度的籠子，要麼制度的籠子在權力面前形同虛設，腐敗現象就遏制不住根治不了。為此，要著力形成「內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用」20的反腐敗制度體系。這充分表明下一步的反腐倡廉事業勢必從改革權力結構、改革管理體制、改革監督制約機制等範圍，對制度建設提出新要求新任務，使之步入科學化、規範化、法制化立體軌道。

　　二、推進和保障體制改革的制度建設方向

　　(一)制度建設應堅持的原則

　　一是堅持合法性與合理性相結合。所有制度的制定都要符合黨和國家的章程、法律、法規以及上位制度的規定。在遵循合法性程序性的大原則下，制度設計既要注重建立規範性、合理性制度，又要建立措施性、制裁性制度，還要從實際出發，因時制宜、因地制宜形成具體規定。二是堅持穩定性與創新性相結合。要保持行之有效的制度不因人因事而變。在穩定性的前提下，要以發展的眼光和與時俱進的態度創新現有制度，使制度建設不斷適應體制改革的需要。

　　三是堅持整體推進與突出重點相結合。要把制度建設放到黨委、政府中心工作中來謀劃，寓於紀檢體制改革大局中來落實。同時，緊緊圍繞重點領域和關鍵環節來推進位度建設，具體落實到教育、監督、改革、糾風、懲治各個方面。

　　四是堅持紀檢監察機關組織協調與被協調單位依法獨立各司其職、各負其責相結合。紀檢監察機關和各部門應發揮好各自的職責作用，紀檢部門認真搞好組織協調，調動各方面的積極性和主動性;各部門充分發揮職能優勢，做到協同配合、相互促進、齊抓共管。

　　(二)制度建設要把握的重點

　　一是制度的制定首要突出補充性。腐敗是一種社會性歷史性的現象，其因時間和地域的不同，表現出多樣化的特點和形式。破解腐敗難題，僅僅依靠中央制定出台制度難以做到。這就迫切要求地方出台相應制度來補充調整、規範和解決，形成具有地方特色的預防和懲治腐敗體系。二是制度的制定應重在突出差異性。規範地方個性問題、解決地方特殊矛盾，遏制地方腐敗的發生，是地方反腐倡廉制度建設的首要任務。因此，地方制度的制定應突出區域性特點，秉持地方特色，有效服務地方，解決地方反腐問題。而且，制度建設要遵循科學謀劃，要找准目標，任務清晰明確，要主次分明，要有推進的舉措和獎懲措施，既要挖掘參考域外現成的制度成果，又要規避不符合實際的依葫蘆畫瓢。

　　最後，制度的制定要突出針對性。地方制定的地方性法規制度，是地方實踐的需要，如果在內容設計上只是就上級制度法規的生硬照搬，或者僅僅是域外製度的簡單複製和拼接，就會水土不服，很難適合地方實際工作需要。應緊跟本地紀檢監察工作和腐敗鬥爭的實踐，多開創一些「自選動作」,做到規範化、細緻化和具體化，增強制度的針對性、可行性和操作性。

　　(三)制度建設需瞄準的任務

　　一要加強教育制度創新。結合黨風黨性黨紀教育、職業道德教育、理想信念教育和廉潔從政教育，完善警示教育、示範教育、職業誠信教育等制度，改進教育方式，豐富教育內容，提高教育實效，形成科學化、簡單化、實用性強的培訓機制。二要突出預防制度創新，相比懲處，預防腐敗的任務更加複雜，也更難見效，要在權力運行的各個環節各個節點體現預防腐敗的職能，要將腐敗預防的功能體現在每個公職人員的工作生活中。要在重點領域、關鍵崗位實現廉政風險的全天候防控，並形成有效的防控機制。要建立健全防止利益衝突制度，進一步完善利益衝突迴避制度。三要加強監督制度創新。要健全民主監督機制，健全黨內民主監督制度，制定群眾監督條例及完善特邀監察員制度，形成黨內外常態化的監督體現。要健全法律監督機制，重點是要制定和完善制約性制度、防範性制度及懲治性制度。要健全輿論監督機制，關鍵是建立輿論監督聯動機制，發揮好網路和多媒體的監督作用。要建立健全領導幹部個人有關事項報告、抽查、核實、懲處辦法，特別是新提任的領導幹部，要實現對其個人有關事項的全公開全監督，以此作為讓渡黨和人民賦予其權力的必要條件。

　　四要加強紀律審查制度創新。當前要儘快修訂完善黨的紀律處分條例、案件檢查工作條例、案件審理工作條例及配套細化規定，增強其實踐性和可操作性，適應千變萬化的執紀實踐，更好地規範並服務於紀律審查工作實踐。

　　第四節在法治軌道上深化改革

　　法治，即依法之治，作為現代國家治理的基本方式，法治是理順國家和公民關係的基本方法和有效途徑，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必由之路21.當前，中國共產黨將依法治國作為治國理政的基本方式，《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求全黨同志必須更加自覺地堅持依法治國，向著建設法治中國目標前進。由此可見，法治在中國的重要地位。

　　在紀檢監察工作中，嚴格依紀依法懲治腐敗，將法治的精神和要求落實到紀檢監察工作的偉大實踐，是我們紀檢監察機關貫徹依法治國基本方略的必然要求。

　　當前我們的政治體制改革正在步入深水區，用法治來推動改革的深入，主動適應法治反腐新需求，保證改革的順利進行，亦是紀檢監察管理體制改革主題中應有之義。

　　一、職權法定是改革的基礎

　　職權法定是指任何黨政權力的來源必須有黨章、黨內規定和法律法規的明確授予。紀檢監察機關管理體制改革的關鍵是釐清職責定位，把職權法定的精神要義作為改革的邏輯始點，強化體制改革的法治基礎，是推進紀檢監察體制改革的前提考量。從法治的視角分析，紀檢監察機關職權錯位、越位、缺位、失位，從監督主體淪為執行主體的窘境只是表象，其背後有諸多因素，但最重要的一點是：在執紀監督問責工作實踐中，職權法定基本原則沒有得到嚴格遵守，權力的權源沒有弄清，權力的清單被予虛置，以致職權定位不準，邊界不清，導致權力的不當行使，最終影響紀檢工作的成效與權威。任何權力都有邊界。法律授予權力，更限制權力。因此，釐清法源，這是紀檢監察機關依紀依法懲治腐敗的最基本的前提。如果職責不清，自己該做什麼，不能做什麼都分不清楚，就容易越權越界和失職瀆職甚至濫用權力，必然會造成不良後果。黨章是紀檢部門及紀律檢查工作的權源，在黨內憲法上賦予了紀委的權力也限定了紀委的職權範圍;行政監察法是監察機關開展行政監察工作的權源，在法律上賦予了監察機關的權力並將其限定在監察法規定的職權範圍內。以上就為紀檢監察機關履行職能，對黨政機關和公職人員及其他組織或個人進行監督執紀問責，提供了合法性基礎和強制力保障。因此，在職權法定原則精神的要求下，紀檢監察機關及其工作人員務必要認清形勢，摸准職能定位和權力邊界，轉變工作方式方法，耕自己的田，種自己的地，把不屬於職責範圍內的工作交還給主責主業部門，把全部工作和精力聚焦到執紀監督問責的主業上來，使每一項改革舉措都能出成效、立得住、行得通、走得遠，使各項改革措施在職權法定的基礎上形成切合實際、有效管用的反腐敗體制機制和制度體系。

　　二、依法用權是改革的方向

　　紀律和法律的生命力在於執行。依紀依法懲治腐敗，要求紀檢監察機關必須嚴格依照黨章、黨紀黨規、以及國家法律法規規定的職權範圍、行為方式及程序來開展紀檢監察工作。這決定紀檢監察機關不能擅自變更黨紀條規和法律法規規定的責任主體、監督內容和履責方式，不得隨意開展紀律審查或停止懲治腐敗行為，更不能自行隨意創造執紀監督問責的方式方法，而只能使用法定的監督懲治手段。任何創造性地開展紀檢監察工作都應該在以不違背法紀規定的前提下，更不得與其發生衝突和不適，這是紀檢監察機關開展工作的底線，也是履行職責的基礎。紀檢工作要按照依紀依法履職的要求，集程序正義和實體公正於一身，集紀律效果、法律效果於一體。特別是當前抓「兩個責任」相關工作正如火如荼的展開，紀檢幹部務必要釐清「兩個責任」的關係與邊界，既不能以受黨委領導為由推卸自己的監督責任而失職，也不能以盡職監督為由干擾妨礙主體責任的落實而瀆職。總之，改革要促使紀檢幹部善於運用法治理念和法治方式執紀監督用權，提升紀檢監察治理能力的現代化水平。

　　第五節從國家治理的基本價值上推進改革

　　改革的本質是組織和制度創新，這是任何改革成功的基本遵循。十八屆三中全會提出了一個偉大且嶄新的、又具有深度理論價值和高度現實意義的新舉措，將推進國家治理體系和治理能力現代化建設，與完善和發展中國特色社會主義制度一道，列為我國新時期全面深化改革的總目標。國家治理體系建設作為總目標標的設立，預示著我國新時代的治國理政基本理念逐漸從傳統型向現代型、從歷史型向科學型治理體系轉變。推進國家治理體系建設，提升國家治理能力，是一個精密複雜的全社會系統工程，涵蓋了黨和政府的方方面面，囊括了社會治理的點點滴滴，需要全社會的通力合作、各行各業的明確分工、每個主體的盡職盡責22.廉政是國家治理的基本價值內核，反腐敗是國家治理的基本職能，紀檢監察機構是國家治理的基本主體之一，紀檢監察體制是國家治理體系的重要組成部分，紀檢監察工作體系化、科學化、現代化是國家治理體系科學化的重要標誌。因此，我們要從完善國家治理體系高度來認識和改進黨和國家的紀檢監察工作。反腐敗體制機制和反腐倡廉法規制度體系是國家治理體系的重要組成部分，只有加強反腐敗的體制機制創新和制度保障，才能促進國家廉政治理體系的日臻完善，保障和推動國家治理能力的現代化和科學性。

　　反言之，國家治理體系和治理能力現代化建設，給紀檢監察機關體制機制改革提出了新任務、新要求和新機遇，是新一輪深化改革賦予紀檢監察機關的新使命，使命光榮，任重道遠。正如北大廉政建設研究中心庄德水所言，當前國家治理體系對紀檢監察工作提出了三個挑戰：一是紀檢監察的力量發生了變化，民眾對紀檢監察工作十分關注，需要我們去回應民聲，提高紀檢監察工作的透明度和公信力。二是紀檢監察工作的整體環境和社會形勢發生了變化，經濟全球化和價值多元化造成當今各種思想各種價值觀的激烈碰撞，其中包涵了個體千差萬別的價值追求，社會階層的利益固化趨勢導致的共同價值觀的撕裂，以及腐敗毒素的全方位多層次滲透，腐敗形式的多樣性與多變性並存，經濟發展的新常態等等，都呼喚紀檢監察工作深化改革來與之適應。三是紀檢監察機構的地位發生了改變，日益受到老百姓的密切關注，紀檢機關和紀檢幹部需要不斷強化中心職能、明確核心地位、抓住關鍵環節23.這些變化隨之帶來的是腐敗治理體制機制的深刻變革。十八大以來腐敗治理已成為中國發展進步的強力舉措。紀檢監察機關作為黨政監督的專門機關，作為國家治理體系的重要組成部分，必須按照中國特色腐敗治理體系的內在邏輯和基本規律，自覺地把紀檢監察體制改革工作納入推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中去，自發地把黨風廉政建設和反腐敗工作融入到全面深化改革的整體規劃和各項工作中去，努力實現三個轉變，一是治理腐敗的模式的轉變，要從以黨和政府治理為主轉向社會治理多方力量融合的模式，提倡社會文化軟環境、社會團體、中介機構、法人與公民更加自願並理性的參與我們的反腐敗工作，積極拓寬公眾參與反腐敗的領域和邊界，創建參與平台，創新參與方式方法，真正保障民眾有效行使其參與權和監督權。二是治理腐敗的方式方法的轉變，要從以往運動式的反腐轉向法治式的腐敗治理，變人治理念為法治理念，變專項治理為系統治理，使工作方式體現法治精神和法治意識，最終納入法治化反腐軌道。三是治理腐敗的文化轉變，腐敗是跨越意識形態、制度界限、和時空維度而普遍存在於不同文化國度的社會毒瘤，腐敗治理工作既需要立足國情黨情積極探索富有我國特色的可行路徑，又必須與世界各國和有關國際組織加強交流合作、互相學習借鑒，在開放包容的「跨文化協同」中創新觀念和舉措，並充分展示腐敗治理成果，構建全方位多角度的反腐文化內核，將黨的廉政意志內化為政府和公職人員的廉政意志，外化為社會民眾公平正義的樸素意識，最終體現腐敗治理的價值所在--構建廉潔的政治生態，從而把中國特色社會主義各方面的制度優勢和中國共產黨的先進性轉化為腐敗治理的效能，使經濟快速發展、政治安定團結、政府清廉高效、社會包容和諧。

　　結論

　　現行的「雙重領導」體制，使紀檢監察機關缺乏應有的地位和獨立性。紀檢監察管理體制改革，是對黨章規定的重申，是堅定反腐信心與定力的根本出路，也是對紀檢監察工作提出的新要求，事關反腐敗鬥爭全局，事關黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力的增強，事關國家的興衰成敗，必須經得起歷史和實踐的檢驗。無論是實行垂直管理，還是提高地位，抑或組建大一統的反腐敗專門機構模式，都是在通過克服紀檢監察雙重領導體制弊端，提升紀委監督權在權力結構中的權重，增強監督主體相對獨立問題上的有益探索，囿於模式本身的缺陷，都不足以破解當前反腐敗體制障礙的現實難題。要真正實現有效的紀檢監察體制改革，必須要按照中國特色腐敗治理體系的內在邏輯，考慮與之相關種種條件，在現有條件下提出具有可操作性和可行性的辦法。改革永遠在路上，紀檢監察體制改革也是一個長期深入反覆探索的過程，需要融入整個黨的內部體制機制變革，需要國家政治體制改革時統籌考量、整體謀劃和系統推進，需要改革實踐者具有堅強的決心和頑強的意志。在黨政體制改革尚待深化的當下，在不突破黨章和監察法對紀檢監察機關領導體制相關規定的前提下，改進措施深化「三轉」體制改革，增強監督主體的相對獨立和權威性，完善巡視制度的獨特優勢，增強法治思維和法治意識，遵循國家治理的價值規律和中國特色腐敗治理體系的內在邏輯，是紀檢監察體制改革順應國家治理體系和治理能力現代化發展不可逆轉的現實路徑，唯此才能為新常態下的反腐事業提供堅強有力的體制機制保障。

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　　致謝

　　歲月如梭，光陰似箭，湖南師大的校園美麗依舊，而我即將離開。回首三年的師大學習生活，許多美好過往濃縮成我一生都難以忘懷的美麗印記：巍峨濃綠的嶽麓山，古樸典雅的教學樓，朝氣蓬勃的圖書館，朝夕相處的同窗情……所有的幸福回憶在我心裡凝聚成一個虔誠而又熱烈的辭彙：感謝。

　　首先，要感謝我的導師張懷承教授。張教授淵博的專業知識，嚴謹的治學態度，精益求精的工作作風，誨人不倦的高尚師德，樸實無華、平易近人的人格魅力對我影響深遠，在張教授的精心指導下，我不僅掌握了基本的學術規範和研究方法，還逐漸明白了許多待人接物、為人處世的道理。在此，謹向張教授表示崇高的敬意和衷心的感謝。其次，要感謝公共管理學院的所有老師，感謝老師們默默付出，為我提供深入嚴謹生動的專業課堂，感謝老師們的無私關懷，給予我熱心的指導和幫助。再次，感謝MPA班全體同學，感謝大家在學習和生活中給予我的無私幫助和支持。最後，要感謝我的家人，感謝你們的理解和支持，使我能夠安心學習，順利完成學業。

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