案例 | 紐約：如何設計城市綜合交通規劃？
導讀：
為了應對人口增長、基礎設施老化和氣候環境惡化等問題，2007年紐約市政府開始著手開展城市總體規劃研究，被稱為「A Greener，Greater New York」，規劃範圍為790 km2，規劃期限為2030年，主要包括土地、水、能源、空氣、氣候變化和交通6個部分。
文/張曉東，高揚
面臨的問題與挑戰
20世紀70年代紐約市交通基礎設施出現了嚴重問題，公路塌陷、鐵路火災等事件頻發，因此，紐約市大都會交通運輸署1981年決定在公共交通系統恢復安全性之前，停止一切聯邦資金資助新建公共交通項目工程。為此，在20 多年裡紐約市政府以大量人口流失為代價，將資金投入到基礎設施和公共服務設施的維護和修復項目中，恢復了城市交通承載力。當前，對於未來20年的發展，紐約市政府需要採取新的交通策略以應對人口增長所帶來的變化。
1、人口、就業崗位和遊客的增長給交通系統提出新的需求
根據預測，2030年紐約市人口將有可能超過900萬人，與2000年相比增加80萬人以上，由此需要增加30～50萬套住房。伴隨著人口的增長，紐約市就業崗位也將會增加75萬個左右，主要以商務辦公和社會服務類型為主，大約需要新增560萬m2的商業建築空間。此外，近些年旅遊業是紐約市發展最快的第三產業，2007年平均每日遊客人數達到13萬人次，預計2030年將超過18萬人次。
隨著人口、就業崗位和遊客的增長，紐約市交通系統面臨的不僅僅是維持現有系統能力和服務水平的問題，而是面臨系統擴建的迫切需要。
2、初步構建的公共交通主導出行方式亟需鞏固和提升
根據2007—2009年美國社區調查數據顯示，紐約市居民通勤交通出行採用公交車、地鐵和鐵路3種方式的比例已經達到了55%，初步構建了以公共交通主導的出行方式。2003—2007 年紐約市道路交通流量沒有顯著變化，而公共交通乘客數量則有了9%的增長。以進入曼哈頓CBD地區的交通出行為例，公共交通乘客數量增長比例達到了12%，通過第60街進出的道路交通流量下降了8%，自行車方式增幅超過70%。
儘管紐約市是美國公共交通發展水平最好的城市，但是在公共交通客運量方面則遠遠落後於倫敦、東京等國際城市。
3、公共交通系統擁擠、道路交通擁堵以及空氣污染等問題依舊嚴重
2005年紐約市地鐵年平均日乘客數量超過了440萬人次，達到1952年以來的最高水平，而地鐵網路則減少了12. 9 km。對交通系統投資力度不足導致公共交通系統日益擁擠、道路交通延誤日益增加。目前，紐約市每年由於交通擁堵所帶來的經濟損失大約為130億美元，折算後每分鐘損失大約2.5萬美元。此外，平均每日7700萬車公里的道路交通量，會產生紐約市空氣污染排放中11% 的PM2. 5、52%的氮氧化合物和32%的揮發性有機化合物，給氣候環境和空氣質量帶了極大的影響。
交通規劃目標和策略
紐約市提出的交通規劃目標是：通過提升和擴展可持續交通基礎設施建設和服務，以及交通需求管理措施，緩解道路、橋樑和機場的擁堵水平，改善公共交通擁擠水平，縮短交通出行時間，確保交通基礎設施處於良好的維護狀態，保持紐約作為世界首位城市的地位，為紐約市民、就業人員和遊客提供高效、可持續的交通系統。
為了實現這一目標，紐約市政府提出以下交通規劃策略和具體措施：
1、重視土地開發與公共交通系統協調發展
一方面，30～50 萬套規劃住房95%以上應當位於公共交通車站0.5英里範圍以內；另一方面，560萬m2的規劃商業主要集中在公共交通條件和經濟集聚較好的商務區。
2、新建交通基礎設施，增加交通承載力
增加主要交通擁堵線路上的客運承載能力。重點推進以下項目：服務於布朗克斯區、上東區和西切斯特地區的二大道地鐵項目；為長島鐵路增加第3條軌道；修建第2條橫跨哈德遜河的新澤西州鐵路隧道；修建林肯隧道的第2條公交專用車道。
新增通往曼哈頓的通勤列車，實現鐵路車站互聯通。目前，50%以上的長島鐵路乘客在東區工作，卻需在西區潘恩火車站下車換乘其他交通方式；23%以上的大都會北線在西區工作，卻需在東區中央火車站下車換乘其他交通方式。為此，紐約市政將建設連接潘恩車站的大都會北線鐵路通道，同時通過新建和改擴建車站提高通勤鐵路服務能力和範圍。
擴大公交服務範圍，進一步提高公交可達性。主要包括以下項目：用連接聖喬治區和輪渡碼頭的8. 2 km的閑置鐵路的改造為公共交通走廊；合地鐵7號線延長項目設置第十大道地鐵車站；城市近郊區建設公共交通樞紐。
3、改善現有交通基礎設施，進一步挖掘服務潛力對現有公共交通系統客運能力的提升和改造不需要大規模投資，但是卻可以在很短的時間內取得良好的效果
規劃快速公交線路，改善和提升公交服務。紐約市和紐約大都會交通運輸署將規劃建設5條快速公交線路，設置公交專用車道和快速公交車優先信號燈，增大車站間距，提供電子化出行信息服務，改造候車空間環境。此外，將新建或者改建公交專用車道，服務於快速公交車和高載客率車輛。
改善通勤鐵路服務範圍和接駁換乘環境。紐約市33個客運火車站中有15個在高峰時段沒有運營班次。為此，一方面，紐約市將積極爭取高峰時段通勤列車停靠車站數量；另一方面，還將將積極改善地區公交車與通勤鐵路車站的接駁換乘條件，進而提高通勤鐵路的服務範圍。
改善公共交通車站可達性和候車環境。目前，公共交通系統可達性面臨以下難題：地鐵站的候車站台十分擁擠；高架鐵道下公交車站候車環境差；缺少聯繫公交車站的步行道和自行車道。為此，紐約市將改造24個地鐵站周邊步行交通環境，改造42處高架鐵路下的公交車站候車環境，選擇2個地區開展「人行道與公交車站連通」的示範工程項目。
針對紐約市外圍地區交通出行特徵，制定交通廊道擁堵管理對策。目前，在紐約市曼哈頓以外地區居住的就業人口中大約有156萬在外圍地區就業，佔總就業人口的43%，是曼哈頓就業人口的2倍。為此，紐約市政府將對布朗克斯區福德姆大街、布朗克斯區懷特普萊恩斯大街等9條交通廊道進行交通擁堵評估和監控。
4、鼓勵市民選擇可持續交通出行方式
擴展輪渡服務，改善與公共交通系統的銜接環境。輪渡利用已有的水道空間，幾乎不需任何新增基礎設施，並且採用的現代發動機和污染控制技術使其成為一種低污染的交通工具。為此，紐約市政府將加大輪渡和水上計程車的建設力度，在東河沿岸開設新的輪渡公司，實現布魯克林區、皇后區和曼哈頓區的水上連接，並增加輪渡碼頭的公交通接駁服務。
推廣自行車使用，實施自行車出行方式增長策略。為了實現緩解交通擁堵、清潔空氣和溫室氣體減排的目標，紐約市制定全長約2900 km 的自行車道的總體規劃，包括810 km左右的自行車專用道（提高公園可達性的綠道）和2090km左右的自行車標誌道（司機和騎自行車者共享道路空間）。為了鼓勵採用自行車出行方式，紐約市還將增加必要的自行車停車設施，鼓勵單位設置衣物櫃及洗澡設施，開展交通安全公眾培訓等工作。
5、加強交通需求管理，改善道路運行秩序，緩解交通擁堵
為了保證紐約市的生活質量和經濟繁榮，紐約市在擴展交通基礎設施建立的基礎上還將採取有效交通管理措施，引導市民通勤出行更多地選擇公共交通系統，緩解道路交通擁堵。
試行交通擁堵費紐約市交通擁堵費實施計劃如下：①收費時間為工作日6: 00—18: 00；②收費區域為進出曼哈頓86街以南地區；③收費標準為小客車收取8美元，貨車21美元，在收費區內部行駛車輛按上述標準一半收取；④免費車輛包括緊急車輛、殘疾人車輛、計程車和包車；⑤收費方式分為收費站人工收費和道路監控拍攝後2日內通過互聯網、電話或者小型超市繳費2種方式。實施交通擁堵費後，紐約市預計收費區域內部道路車速將會提高7. 2%，僅有1. 4%的人會應為收費而不進入收費區域。紐約市交通運輸局負責交通擁堵收費具體管理工作，交通擁堵費的收益將會全部投入到交通基礎設施建設中。
加強道路交通管理秩序和執法力度。紐約市將會建立一個綜合交通管理系統，整合和擴展現有智能交通運輸系統功能，建立紐約市警察局、紐約州交通運輸部和紐約市交通運輸局共同協作的交通運輸管理合作中心，提高監控和協調交通事故的反應能力。
違反交通管理規定也是造成道路交通擁堵的主要原因之一。為此，紐約市政府將會採取以下措施：①紐約市警察局將在現有500名交通執法人員的基礎上增加100人，來管理道路交叉口和交通違章事；②制定處罰違規進入處於交通擁擠交叉口和違法停車的規章制度；③建議紐約州政府授權採用交通執法攝像頭對於闖紅燈、超速等違法行為的監控；④加大路內停車管理力度，繼續推廣短時停車計時收費模式，提高路內停車位周轉率和使用效率，節省司機為找車位帶來的交通流壓力。
改進貨運交通運輸。由於交通擁堵所帶來的貨運交通運輸成本增加，提高了紐約市民的生活成本。為此，紐約市將開展貨車運輸網路研究，提高貨車運輸效率。具體措施包括：改善肯尼迪國際機場貨運集散道路能力；探索設置高承載貨運車輛通行專用車道的可行性。
6、確保交通基礎設施良好的維修狀態
紐約市政府一面要籌集到足夠的資金來新建或者改擴建交通基礎設施，另一方面，還要確保投入足夠的資金來維護交通基礎設施，避免20世紀70年代曾經出現的交通系統癱瘓。
給予大都會交通運輸署所管轄的公交系統必要的資金補充。目前，紐約市60%的地鐵站需要維護，比如，火災等緊急情況下需要除煙風扇系統需要全面升級，一半以上的地鐵通道照明不符合照明安全標準，信號故障頻發等問題十分突出。
確保紐約市政府所管轄城市道路和橋樑維修資金充足。目前，每年需要維護的道路里程約為1600 km，而在過去15年中，每年僅完成了1300 km的維護，僅有69. 9%的道路處於良好維護狀態。此外，紐約市政府還承擔787座橋樑的維護，任務十分艱巨。
7、創新交通基礎設施融資渠道
為了滿足2030 年紐約市交通發展需要，大約需要500億美元資金，聯邦政府和地方政府僅可以確保190億美元左右的資金支持，資金缺口達到310億美元，而且還面臨投資滯後所帶來的建設成本進一步增大的風險。為此，紐約市政府將與紐約州政府合作，成立可持續流動和區域交通運輸（SMART）籌資局來承擔區域交通基礎設施規劃實施和維護所需的資金籌集工作，紐約市財政、紐約州配套資金和交通擁堵費收益三部分是固定資金來源，並且SMART 籌資局可以通過發行債券籌集資金，以確保重大交通基礎設施資金保障。
SMART籌資局將由紐約市和紐約州聯合管理，並將聘任獨立而有經驗的董事會管理，負責重大區域性交通基礎設施建設項目投資以及投資效益監管。
8、緩解交通擁堵是一項長期任務
為了應對未來紐約人口增長和經濟發展以及可能面臨的交通擁堵和氣候環境惡化等問題，紐約市2030年總體規劃針對交通發展提出的一系列規劃策略和措施，將會繼續投入大量資金來新建和維護交通基礎設施，努力改善紐約市的交通出行環境。即便如此，紐約市如果不採取更加有效的交通需求管理措施，2030年仍將面臨嚴峻的交通擁堵問題。
9、健全完善交通規劃實施機制
對於紐約市2030年交通規劃，選舉產生的領導人很少能長期任職是其面臨的最大挑戰之一。這就意味著在規劃方案未實施完成之前，領導人的任期已到。在某些情況下，這會制約領導人嘗試長期規划行動的意願或能力。因此，紐約市將會加快規劃實施工作，制定詳細的近期建設規劃。
雖然紐約市現任市長布隆伯格十分重視紐約規劃方案實施，但是，實現市議會、州議會、紐約州交通部、紐約大都會交通運輸署、紐約市長期規劃和可持續發展辦公室、紐約市經濟發展局、紐約市警察局、紐約市城市規劃局、紐約市交通運輸局、紐約市財政局、三區橋樑和隧道管理局、計程車於豪華車委員會、SMART籌資局等多部門之間的統籌合作才是交通規劃實施的關鍵。
對北京的啟示
1) 經濟社會發展必然會帶來人口和就業崗位的增加（預計2020年北京市人口規模將超過2500萬），隨之而來的是交通出行需求呈現指數型的快速增長，其增長幅度遠遠大於人口和就業崗位的幅度，為此，需要繼續加大交通基礎設施的建設力度，尤其是應當注重公共交通引導土地開發模式，避免出現交通發展與經濟社會發展不同步的問題。
2) 堅持公共交通引導城市土地開發模式，重視公共交通出行方式的主導作用，在交通出行需求增長不可避免的情況下，要積極通過構建多層次的大運量的公共交通系統（市郊通勤鐵路、地鐵、有軌電車、快速公交等）。
3) 強調交通設施建設和交通管理措施並舉，充分利用交通需求管理手段（道路擁堵收費、交通廊道擁堵管理等）合理分配交通空間資源，提升既有交通設施資源的利用效率（交通違法監控、違章停車管理等），逐步改善步行、自行車和公共交通出行環境，減少交通排放對氣候環境的影響。
4) 充分利用多渠道資金建設交通系統，合理安排交通基礎設施建設資金計劃，並據此分析判斷交通基礎設施增量，合理把握土地開發建設時序，避免現狀交通設施供給不足問題進一步加劇。
5) 建立合作共贏的實施體系，確保各級政府、各類企業之間的整理利益和局部利益相互協調，通過建立年度規劃實施評價指標體系和監控機制，實現對綜合交通規劃實施效果的全程監控，以保證規劃目標和策略的實現。
6) 清醒地認識交通問題的複雜性和長期性，城市交通發展要與經濟社會發展統籌，既要重視交通設施能力提升，更要重視既有交通設施服務水平提升，要不斷創新解決交通問題的思路和方法。
（本文載於《道路交通與安全》，作者為北京市城市規劃設計研究院交通規劃所主任張曉東、北京市城市規劃設計研究院高揚）
推薦閱讀：
※路上又添新車道！亂走罰款200元扣6分，車主注意
※溫州軌道交通預計2017年正式開通
※保證順利參會，這些交通安排您一定要知道
※這5種駕駛行為，高速上直接扣12分！
※Gephi|交通出行可視化