試論調整我國生育政策的必要性

我國自1973年實行計劃生育以來，全國少生了四億多人，鑒於人口仍然呈慣性增長的態勢，每年人口總量增長800—1000萬人，人口高峰約在2033年達到15億，所以計劃生育仍是我國的一項基本國策，生育政策也基本延續著嚴格控制人口增長的思路。《中共中央、國務院關於全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》（以及下簡稱《決定》）中明確指出：「必須堅持計劃生育基本國策和穩定現行生育政策不動搖」。

但是近年來，隨著出生性別比、老齡化的壓力漸現，一些專家開始建議調整現行生育政策。著名人口經濟學家田雪原建議「夫妻雙方當中有一方為獨生子女的，可以生育兩個孩子，農村現在就開始實施，城市到」十二五」規劃結束後，也就是從2016年開始實施。」清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼則發表了《一對夫婦一個孩子時代該結束了》的文章。中國人民大學校長紀寶成更是在兩會上提交了《關於認真研究完善我國人口政策的建議》，建言「放開二胎刻不容緩」。因此關於生育政策是否應該作出調整、如何進行調整、調整後會產生什麼影響的問題，一時成為熱議。

人口政策是國家最大的公共政策之一，本人從政策決策科學性的角度，結合自己的工作實踐和感覺，也來談一下生育政策的調整問題。政策決策過程可以分解為政策動議、政策預估、政策選擇、政策實施、政策評估和政策總結6個階段。計劃生育作為我國的一項基本國策提出，也同樣經歷了這六個階段。自20世紀50年代馬寅初提出建議自70年代開始實行，是政策動議和政策預估階段，這是基於基本國情而作出的決策，人口多、底子薄、人均資源相對不足、經濟社會發展不均衡，這就是基本國情；自1973年至1982年，從「一個太少、兩個正好、三個太多」、「晚稀少」到「只生一個好」，最終選擇了嚴格控制人口的鼓勵一胎生育政策；經過30多年來的實施，計劃生育政策的主要成績是明顯的，但人口問題的壓力特別是人口結構問題開始顯現，《中央決定》也作了階段性的總結。現在面臨新的形勢，也是應該認真地作出新的評估，從而決定是否需要進行了新的政策選擇的時候了。

一、計劃生育政策的評價

中國選擇計劃生育政策是迫不得已的。20世紀是中國人口迅速增長的世紀，1900年中國總人口接近4億，到2000年中國大陸總人口達到12.65億，100年間增加了8億多人是原來的3倍多。其中建國以前，人口再生產處於「高出生、高死亡、低增長」狀態，人口增長緩慢，1949年新中國成立時，中國人口達到5.4億；新中國成立後，人口死亡率出現了大幅度的下降，形成了「高出生、低死亡、高增長」的狀態，人口總量達到8.9億；實行計劃生育後，年均出生率、自然增長率迅速下降，實現了「低出生、低死亡、低增長」的轉變。即使這樣，人口增長的總量仍然很大，1949年—1973年在未實行計劃生育的狀態下，人口增長了3.5億，而在實行計劃生育的階段，2004年人口總量仍比1973年多出4億多人。

計劃生育使中國少生了4億人。我國的人口出生率從1950年的37‰下降到2000年的16‰，人口自然增長率從1950年的20‰下降到2000年的9‰，夫婦總和生育從5.8下降到現在的1.8，即每對夫婦少生了4個孩子了，計劃生育的成績相當驕人。從我縣的數據看也體現了這一點，1949—1958年期間年均出生率為22.57‰；1962—1973年期間平均出生率為31.41‰，人口自然增長率高達25.38‰；此後，我縣人口出生率由1973年的21.09‰下降到2004年的9.19‰，自然增長率由15.93‰下降到2.64‰。中國的計劃生育還使世界60億人口日的到來推遲了四年。

計劃生育為經濟社會發展提供了支撐。國家人口計生委主任李斌說：「新中國成立60年來，我國用一代人的時間實現了發達國家用四代人完成的人口再生產類型轉變，步入低生育水平國家行列，創造了世界人口發展史上的奇蹟。」中國少生4億人，既節約了資源、保護了環境，減少了社會支出，又緩解了現有人口衣、食、住、行、就業、教育、醫療等方面的壓力，而且極大地減輕了家庭的負擔，為提高群眾的生活、文化水平作出了貢獻，為經濟社會發展開創了有利條件。據測算，如果不實行計劃生育，2008年全國人均GDP不會突破3000美元，只能達到2200美元；耕地、糧食、森林、水資源、能源等人均佔有量，比目前降低1/5；我國人均期望壽命從1949年的35歲提高到目前的73歲，達到中等發達國家水平；15歲以上人口平均受教育水平從改革開放前的4.5年提高到8.5年，高於發展中國家平均水平；貧困人口從2.5億減少到4000萬左右，人民生活實現由貧困到溫飽再到總體小康的歷史性飛躍。而且生育率的下降使人口年齡結構進入負擔係數低谷區域，為經濟社會發展創造了40年的「人口紅利期」，中國社科院公布的一份調查報告顯示，中國總撫養比每降低1個百分點，將促使經濟增速提高0.115個百分點，1982年至2000年，中國總撫養比下降了20.1%，帶來經濟增速2.3%，而同期的人均GDP增速在8.6%左右，也就是說，人口結構的變化對人均GDP增長貢獻達到26.8%。

二、現行生育政策的負面效應

人口老齡化問題。來自2005年的一則數據：自1999年進入老齡社會後，我國現已是世界上老年人最多的國家，佔全球老年人口總量的1/5。目前，我國超過60歲的老年人有1.43億，21個省區市成為人口老年型地區。2001年～2020年是快速老齡化階段，此階段我國每年將增加596萬老年人，到2020年，老年人口達到2.48億；2021年～2050年為加速老齡化階段，到2050年，我國老年人口將突破4億，其中80歲以上老年人口將達到9448萬。到2030年時，我國人口總撫養比﹝（少兒+老人）/勞動人口﹞將隨著老年撫養比（老人/勞動人口）的迅速提高而大幅度攀升，並最終超過50%（意味著每100名勞動人口將承擔50名少兒及老年人的撫養）。

出生人口性別比問題。出生性別比是指出生嬰兒中男性與女性之比，通常以每出生100個女嬰對應的出生男嬰來表示，出生性別比正常值為103—107，性別比對社會經濟發展也有很大影響。中央《決定》指出：「出生人口性別比過高、持續時間過長，必然影響社會穩定，關係到廣大人民群眾的切身利益。」中國「五普」結果表明，2000年中國出生性別比為119.2，經歷10年後，目前的出生性別比依然嚴峻。中國青少年研究中心分析，2007年中國男性已經比女性多出3700萬，其中，0-15歲的男性比女性多出1800萬。

少兒人口減少問題。由於總和生育率低於更替水平，現在少兒人口呈下降趨勢。胡鞍鋼指出：「我國少兒人口首先出現了絕對數大幅度下降趨勢，已經出現了嚴重的「少子化」。在1995年前後我國0-14歲少兒人口絕對數達到了最高峰，大約為3.34億人，而後便持續下降，2008年的時候減少到2.52億人，比1995年減少了24.6%，佔總人口比例的19.0%。」「少兒人口並不是減少越多、越快就越好，而是應該保持在一定規模上。」「人口紅利」面臨挑戰。所謂人口紅利，是指一個國家的勞動年齡人口佔總人口比重較大，撫養率比較低，為經濟發展創造了有利的人口條件，整個國家的經濟成高儲蓄、高投資和高增長的局面。30多年來，中國依靠全球首屈一指的廉價勞動力大軍，創造了令人矚目的經濟奇蹟，勞動力供給充足、儲蓄率高是我國經濟社會高速發展的最主要動力，使我國成為世界工廠和世界經濟增長的引擎。2009年，我國的勞動年齡人口比例達到72.35%的峰值，而後總量開始下降，預計2030年或下降到67.42%，這意味著中國人口紅利的獲利期即將結束，取而代之的是老年人口負擔呈累進式加重趨勢的人口負債期。因此胡鞍鋼建議：「防止2020年之後的大幅度下降，特別是防止15-29歲青年型勞動人口的大幅度下降。」

獨生子女風險問題。獨生子女家庭承擔社會風險的能力是非常脆弱的，這是很多人口專家容易忽略的問題，大家更多談到獨生子女的教育問題，「80後」「90」後的個性發展問題等。而從基層的實踐看，獨生子女家庭的變故往往是致命的，影響遠比其他問題更大。比如我們從2004年實施計劃生育公益金政策，對未婚獨生子女亡故的給予補助，已經有41例獨生子女意外死亡；而根據2000年第五次人口普查的數據，中國農村地區曾經有過一個孩子但現在無後的家庭有57萬之多，這些家庭縱論經濟條件再好，精神的殘缺卻是難以彌補的。今後大多家庭的「四二一」結構風險也是顯而易見的，據統計每1000個出生嬰兒中，約有12.1人在55歲之前死亡，而從本地交通事故等意外事故頻發的情況看，比率似乎還不止此數。另外一旦發生戰爭等情況，獨生子女為主組成的兵士戰鬥力也不可想而知的。

城市化需要人口集聚的矛盾。長三角是我國發展最快的地區，以環杭州灣為例，浙江省政府所發布的《環杭州灣地區城市群空間發展戰略規劃》設想，至2020年使環杭州灣地區形成杭州、寧波、嘉興、紹興、湖州、舟山六大都市區，從人口集聚的角度講，到時杭州、寧波將成為人口規模分別為500萬和350萬左右的特大城市，紹興、舟山、湖州、嘉興成為人口規模分別為200萬、100萬、150萬、200萬左右的大城市，還包括了一些中小城市。該規劃發布時，環杭州灣現有土地面積僅為4.54萬平方公里，人口為2303萬，2020年僅六大城市不包括中小城市和農村地區的人口就達到1500萬，而從生育政策來分析，這些人口的集聚顯然是不可能實現的，兩者之間存在著明顯的矛盾。三、建議調整現行生育政策

個人認為對中國這樣一個人多地少人均資源不足的國家而言，實行計劃生育是十分必要的，如果放任生育是難以想像的。但經歷了三十多年後，經濟得到了快速發展，群眾的生育觀念也明顯轉變，我們不能經常回頭看，而是有勇氣朝前看，認真審視現行生育政策延續的不利影響，我建議實行「獎一準二控三」的生育政策。

中國仍然需要實行計劃生育。人口問題始終是制約我國全面協調可持續發展的重大問題，人口問題作為我國基本國情的特徵沒有得到改變。2008年中國GDP總量排世界第三，但人均GDP排名僅列世界的第105位；中國國土面積世界第三，人均國土面積僅佔世界人均的1/3；中國耕地總量世界第四，人均僅1.2畝，為世界人均的1/3；水資源為世界人均的1/4；中國人口密度為132人/KM2，而美國為27.6人/KM2，俄羅斯為8.6人/KM2，澳大利亞為2.4人/KM2。目前中國人口國情十分重要的特徵是「低增長率、高增長量」，人口總量增長的巨大壓力並沒有從根本上得到改變。今天的人口是從過去走來的，而明天的人口將從今天出發，在我國人口自然增長率和總和生育率明顯下降的階段，我國現在每年凈增人口仍有700—800萬之巨，中國人口繼續處在歷史以來的人口爆炸時期。

統籌人口問題成為當務之急。中國人民大學校長紀寶成說：「我不認為數量問題還是最主要的矛盾。相反，結構問題已經上升成了主要矛盾。」中央《決定》也指出：「必須清醒地看到，我國人口發展呈現出前所未有的複雜局面，……21世紀上半葉，將迎來總人口、勞動年齡人口和老年人口高峰。……人口素質總體水平不高，難以適應激烈的綜合國力競爭的要求；勞動年齡人口數量龐大，就業形勢更加嚴峻；人口老齡化日益加重，社會保障面臨空前壓力；出生人口性別比居高不下，給社會穩定帶來隱患；流動遷移人口持續增加，對公共資源配置構成巨大挑戰；貧困人口結構趨於多元，促進社會均衡發展的任務十分艱巨。」李斌主任說：「站在新的歷史起點上，我國人口發展的目標指向優先投資人的全面發展，統籌解決人口問題，推進中國從人口大國走向人力資源強國。」

統籌人口問題最好的辦法是調整生育政策。調整生育政策不等於是不實行計劃生育，而是將計劃生育這一關係全國經濟社會發展和廣大群眾利益的公共政策，根據實際情況，因時而異、與時俱進地進行內容調整。調整生育政策對緩解人口老齡化、解決出生性別比等問題，顯而易見是有效的解決辦法。

但反對者最擔心的是放開二胎生育政策後，人口數量會失控，其實這種擔心是多餘的。一者人口下降是多種因素而並非完全由生育政策形成，經濟發展對生育孩子數量有著很大的影響，世界發達國家即使採取鼓勵生育的政策，居民生育孩子的數量也很少。二者，傳統生育觀念已經有了很大轉變。中國傳統文化是多子多福，現在的生育意願調查顯示，絕大部分人群的生育意願是1—2個孩子，想生三胎以上或者丁克族都占很小比例。三者避孕節育技術的推廣，20世紀70年代以前，夫婦即使想少生孩子，城鄉的避孕節育技術也難以保證，現在則不同了。四者婦女就業和子女教育的影響，中國城市家庭普遍的就業方式是夫婦兩人就業，女子的獨立意識普遍增強，不再願意依附於男子；農村中外出務工的夫婦也越來越多。而對子女則普遍希望接受良好的教育，教育支出成為家庭中一筆較大的開支，客觀上也制約了大多數夫妻生育孩子的數量。本地農村很多生育一個女孩的夫妻，根據政策可以再生育一個，卻有上萬人放棄了再生育指標，就是最好的例子。

具體生育政策建議。我個人認為，生育政策宜採取城鄉一致的准許二胎政策。首先生育政策要城鄉統一。現行生育政策原則是城市一個，農村一個半，這跟七、八十年代的城鄉二元結構現狀是相匹配的，而現在認定城鄉居民的差別。在現實中有很大的矛盾，農民也不再是原來純粹意義的農民。其次是直接規定準許二胎。理由：一是20世紀七十年代實行「晚稀少」政策並非一胎政策，人口出生率和自然增長率同樣出現了急劇下降，成效也十分明顯；二是對現在全國總和生育率為1.8的現實分析，中國城鄉之間、各省之間生育總和率是不平衡的，據人民大學人口所的調查，城市夫婦的總和生育率是1.23（上海不到1），而計劃生育先進地區比如本地的總和生育率不到1.2，這證明許多省、自治區農村的實際情況，二胎生育是普遍的。三是二胎政策有利於緩解社會矛盾，避免社會撫養費徵收帶來的不利影響。四是滿足部分城市人群和富裕人群的二胎生育意願，對人口素質也有有利影響。為此我不贊同田雪原建議的「一獨放開二胎」的過渡性建議。其三建議取消間隔期。其四、早婚生育一胎不計入計劃外，這屬於青少年教育和家庭教育的範疇。其五、從人性化角度出發，道德上不提倡女子非婚生育第一胎，但政策上不進行懲罰。

參考文獻：1、《中共中央國務院關於全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》

2、《世紀之交的中國人口》（朱向東主編）

3、《部長訪談錄：李斌談新中國60年的人口政策》

4、一對夫婦一個孩子時代該結束了（胡鞍鋼2009/11/26）