新加坡與中國國家治理方式變革的比較分析

作者簡介：

李路曲，上海師範大學法政學院教授、博士生導師。

一、新加坡與中國治理方式比較的方法論意義

以往以中國為坐標進行的國家治理方式的比較研究，主要有兩條學術理路，一條是把中國的漸進式治理方式的改革與一些國家激進式的改革或民主化路徑進行比較，另一條是與一些國家的漸進式的治理方式的變革進行比較，這也包括與同一國家的不同發展階段的不同發展模式即漸進式改革或激進式改革的比較。與激進式的改革路徑進行比較的學術理路主要是與近幾十年來發生民主轉型的國家的比較，包括前蘇聯－俄羅斯、東歐、東亞、拉美轉型國家的比較，[i]這種比較闡明了激進式轉型造成的政治失序和中國的漸進式改革保持了經濟和社會的較快發展，因而增加了對中國模式的自信。但是這種建立在相異案例比較基礎上的研究所得出的結論過於寬泛而缺乏量性和可操作性，即我們只得出了在特定時期尤其是當代的轉型中漸進式改革更為可行，但缺乏其可行或漸進程度的比較性度量[1]。

與漸進式改革國家治理方式進行比較的學術理路主要包括兩個方面，一是與一些正在發生漸進式轉型的國家進行比較，例如新加坡、馬來西亞和越南等，二是與發生過激進式轉型但政局已經穩定並推進漸進式改革的國家進行比較，這類國家較多，甚至包括與西方國家在某一領域進行的治理方式的改革進行的比較。但後者由於相關干預變數的差異較大，因此，可以把它看成是一種介於漸進式轉型與激進式轉型國家之間的一種治理方式，正是因為如此，這類國家的經驗容易被忽視。[ii]一般來說，在漸進式治理方式之間進行比較，即相似案例之間的比較，更易於離析出兩者發生不同變化的原因，尤其是更易獲得量性變革即可操作性的經驗，從而對改革的程度有更精確的認識。目前在這方面缺乏系統性或深入的比較成果，大多數比較局限於經驗學習和試錯的層次。

從中國國家治理方式漸進式變革的現實來看，更需要與進行漸進式變革又比我國的治理水平更為現代化的國家進行比較。在這方面由於過去我們是以經驗學習的方式進行比較的，儘管這是一種有一定可操作性和比較穩健的比較方式，也給我們提供了一些有益的借鑒，但是由於這種比較只是潛在性的，沒有直接而明確的比較，無法納入所有重要的相關干預變數進行充分的證實與證偽，這就在很大程度上無法確定比較對象，即相關案例及經驗之間的真實或完整的相似性或差異性程度，使我們無法全面及深刻認識相似的治理方式及其經驗為什麼會有不同的效果[2]？例如，我國企圖學習新加坡管理國有企業的方式，實行了股份制和由國資委來管理國有企業，但這更多是形式上的，並沒有把影響企業制度的政府與國有企業的關係和市場化程度以及意識形態等干預性變數放進去進行系統的比較研究，因而這種學習或改革的效果有限。

已有的以我國為中心的關於國家治理方式的比較研究，不僅比較的方法和程度有很大不足，而且都是從當時的需要出發，也都只是部分地完成了國家治理方式比較的歷史使命。儘管進一步的比較研究或者說任何一種研究都不可能終結這一領域的研究，也不可能完美，但面對已經走上國家治理體系和治理能力現代化之路的中國來說，面對已往比較研究的不足，我們需要更加系統而規範的比較研究，進而，從現實出發，拿比我國治理方式的現代化水平更高、並且發展路徑相似和諸多主要的干預變數也相似的新加坡作為比較對象，既有利於對比較的對象即國家治理方式以及相關干預變數進行證實和證偽，也有利於闡明中國國家治理方式改革所應有的向度和程度。

我們還可以從與前蘇聯-俄羅斯的比較來看與新加坡比較的合理性。把前蘇聯-俄羅斯的國家治理方式作為學習或比較對象一直是我國政府和學界最重要的比較研究之一，這與兩國作為社會主義大國因而具有相似性是分不開的。從方法論上來看，由於這是一種相似案例的比較，是最易借鑒和學習比較對象的治理方式的。從學習前蘇聯的社會主義模式，學習前蘇聯的政治經濟改革，到1990年代後又研究前蘇聯－俄羅斯的政治經濟轉型以及普京時代俄羅斯的改革和國家治理方式，[iii]這些都是從中國的現實關懷或比較需要出發的。然而，在前蘇聯發生轉型的一段時期里，這一比較不再是相似案例的比較，而是相異案例的比較了，因此，這一比較不再是解決如何借鑒可操作性經驗的問題，而只是解決哪一種轉型及治理方式更好的問題。在解決了這一問題後，中國與俄羅斯之間比較的現實意義越來越小了，這主要是因為俄羅斯的政治制度發生了很大的變化，這一方面表現在儘管兩國現在都有中央集權的政治機制，但俄羅斯是在發生了政治轉型後形成的中央集權，因而兩國的各種政治變數都有很大的差異：俄羅斯有一定的選舉政治，反對黨都有所發展，國家與企業的關係不再是國家主導，產權結構不再是以國有企業為主，執政黨和意識形態不再是社會主義的；另一方面，中國國家治理的現代化水平和經濟發展也趕上或超過俄羅斯了，因此它不再適宜仍然作為中國比較學習的對象了。當然，這不意味著中國不能像俄羅斯學習一些具體的經驗，而是說與相異性案例進行比較，不僅無法得出相似度或可操作性較高的經驗，而且即使某些具體的經驗看起來是相似的，但由於相關干預性變數的差異很大，因而也很難具有可比性和可操作性。

從中國提高國家治理方式現代化水平的比較要求來設計比較的對象或案例，比較的對象或國家至少應具備以下條件：後發展國家，正在進行漸進式的國家治理方式的改革，經濟和社會發展水平更高，是強國家的治理模式更好。實際上，這些條件或變數就是我們這個比較框架中的重要的自變數、干預變數和因變數，而具備這些條件或因素的國家實際上是我們在一個廣泛的國家群中比較選擇出來的，是把這一時期東亞與東歐正在轉型並在進行國家治理方式改革的各國放在一個比較框架中進行分析的結果。[iv]

我們知道，自20世紀80年代以來東亞和東歐的數十個國家都處於社會和經濟的轉型過程中，它們都在進行國家治理方式的現代化建設和改革，[v]這兩個國家或案例群一個是前社會主義國家，另一個「東亞模式」國家，這兩個實際對中國來說是一個案例群，因為中國既是社會主義國家，也是東亞國家，因此，這些國家的轉型發展與治理方式與中國有著直接可比的重要意義。進而，我們將這一時期東亞和東歐進行轉型發展和改革國家治理方式的國家或案例放在一個比較框架中進行分析，發現國家治理方式的改革越是漸進，國家治理就越是穩定；改革越是激進，國家就可能越發不穩定；同時，改革越是漸進，國家發展的動力就越小，制度變遷也越慢，甚至可能受到阻礙。反之，越是激進性的改革，改革的動力就越大，就越容易衝破對改革的阻礙；同時，過於激進的改革，由於在短時間內改變了國家和社會結構，人們難以適應，即違背了文化變遷的規律，因而威權主義回歸的可能性就越大，改革的成果也難以鞏固。最後，只有相對穩定和適度的轉型和改革才可能推進國家治理方式的現代化建設，有效地提高國家治理能力。因此，我們需要找到在國家穩定和改革力度這兩個變數中能夠取得相對平衡以達到最大效益的國家為比較對象，這就是新加坡。

新加坡的比較價值就是通過以上的案例設計和比較框架的設立及其對相關變數的排列組合進行分析而得以確立的。由此，中國與新加坡治理方式的比較可以避免相異案例比較得出的結論過於寬泛因而缺乏可操作性的問題；同時，由於新加坡與中國的治理方式相近並且發展水平更高，從比較方法和治理經驗上來說，容易離析出它們發生不同變化的原因，容易離析出中國可以借鑒的經驗。當然，由於構成轉型發展和國家治理水平的因素是複雜而多變數的，因此，每個國家在轉型方式與政治回歸之間、在穩定與發展之間、在治理方式與政府效率之間的關係並不完全相同，因此，任何一個國家或案例包括新加坡與中國治理方式的比較價值都是相對而不是絕對的，一定的比較只是在一定的時空條件下才可能具有更大的比較價值。換言之，也即闡明什麼樣的漸進式改革才能在保持國家的治理權威與化解阻礙改革的因素這一對矛盾中達到次優平衡狀態。具體來說，新加坡與我國一樣處於漸進式轉型和治理方式改革的相近位置，但發展比我國更早，現代化程度更高。從1959年人民行動黨執政時的人均GDP100美元發展到2014年的人均55，000美元，[vi]新加坡已經建成了發達的市場經濟和法治社會，民主政治得以穩定推進，政府的治理能力位於世界前列。這主要得益於它持續有力地推動治理方式的現代化改革，在政治穩定和改革的力度之間保持一種平衡，在這一過程中它建立了領導層的制度化的更新機制，解決了黨政分開和機構臃腫的問題，化解了利益集團對改革的阻礙。

二、後發展國家治理方式的理論及其演進

國家治理方式的現代化主要是指提高國家治理的現代化水平或增加治理的現代性含量。對於現階段的中國來說，主要是指治理方式從傳統向現代的轉變，這既是後發展國家獨立之後在國家治理中所面臨的基本問題，也是提高國家治理能力的主要內容和基礎。近年來，後發展國家主要面臨的是在現代化初期形成的具有一定現代性的治理方式的基礎上進一步提高現代化水平的問題，甚至需要構建適應後現代化發展的治理方式。這些是阻礙後發展國家提高治理效率和治理能力的主要問題，這也是提高國家治理能力的基本路徑和基礎。

治理方式與治理能力並不是同一個概念，儘管這兩個概念在現實的應用中有一定的重合，但是也存在著明顯的差異。因為無論是傳統的治理方式還是現代的治理方式，都有一個治理能力高低的問題。治理方式的傳統化或現代化都可能導致治理水平的高效或低效，這取決於治理者的領導能力和操作能力，取決於治理體制是否合理或是否與治理的環境相適應。

關於國家治理能力或國家能力的研究，西方政治學者在20世紀初已經展開，這與現代民族國家最早發生於歐洲有很大關係。馬克斯·韋伯指出，國家能力就是國家合法使用自己的獨佔性權力進行活動的能力，是國家以國家的政治統治能力和政治管理能力為基礎治理整個社會的能力。20世紀中葉隨著結構功能主義理論在政治學中的發展，一些學者開始從這一視角來探究國家治理能力問題。帕森斯將與一定的政治制度相聯繫的國家權力的大小看作是衡量國家能力強弱的標準，認為國家正是通過政治制度來控制國家內部不同利益間衝突的，政治體制可以促進內部不同群體間的溝通與互動。[vii]結構功能主義政治理論的另一位代表伊斯頓將國家活動表述為政治體系的輸出和輸入過程，由此，國家能力的強弱直接表現為政治體系輸出效果的好壞；同時，政治體系對環境的適應或反饋情況會間接影響著政治體系的輸出效果，因此，對環境的適應和應對能力也是國家治理能力的重要內容。

20世紀80年代新制度主義理論被應用到國家領域之後，也對國家治理能力進行了研究。繆爾達爾指出，國家治理能力表現為它的治理能否促進政治、經濟、社會等因素的良性循環，並將國家能力進一步具體化為國家貫徹政策的能力，政府和和公眾遵守法律的程度，政治參與的水平和民眾履行責任的狀況等。[viii]另一位新制度主義者海因茲指出，作為一種制度體系，國家對領土範圍內的人口進行保護、統治和管理，對財產分配和社會結構分層施加影響的能力就是國家治理能力。他指出，社會結構和財產制度的變化以及軍事力量的大小對國家存在和活動能力有著不同尋常的影響。[ix]顯然，這兩位學者都已經注意到社會對國家的反作用，從社會與國家互動的角度思考國家與社會的關係，這與單向度強調國家作用相比有了很大進步。

阿爾蒙德從政治體系對環境的適應能力的角度對國家能力進行了分析，認為環境影響著政治體系的發展，進而影響著政治體系或國家的能力，「一個結構上分化、文化上世俗化的政治體系，將日益增強其影響國內外環境的能力。」[x]進而，政治體系的現代化能夠提高其制定和貫徹政策的能力。如果說阿爾蒙德所強調的是政治體系或國家的整體的適應能力的話，那麼艾森斯塔德則分析了政治領袖的適應能力，即政治領袖在特定的政治體系中進行變遷的能力，認為政治體系中倡導利益與權力再分配的新政治領袖的能力決定著政治體系的變遷能力，這具體表現為他們在社會中尋求支持與合作的能力、獲取並組織各種政治和經濟的流動資源以增加自身權力的能力、調解不同群體和階層利益衝突的能力以及建立相關平衡和整合性組織和制度的能力等。[xi]

公共選擇理論從國家能力的有限性角度關注國家的治理能力，強調政府干預的局限性和缺陷。布坎南把「經濟人」假設這一理論從經濟領域延展到對國家的分析中，認為政治領域的個人或國家都會像市場領域中的個人和集團一樣追逐私利。[xii]因此，國家的政治活動不會自動代表公共利益，國家的干預也不必然會追求公共利益，所以國家活動能力的增強並不意味著國家追求公共利益能力的增強。[xiii]新制度經濟學派的諾斯也對國家持「經濟人」假設，認為國家是行使暴力的比較利益組織，它的目的是使統治者的福利和效用最大化，其行為受成本-收益驅使，即國家具有雙重目標，一方面通過向不同的利益集團提供不同的產權來獲取租金的最大化，另一方面，國家還試圖降低交易費用以推動社會產出的最大化，從而謀求增加國家稅收。國家的這兩個目標經常是衝突的，即「諾斯悖論」。[xiv]基於國家與產權制度的密切關係，諾斯主張將國家能力界定為與產權相關的「暴力潛能」。暴力潛能能否平等分配和提高經濟的績效，與產權的效率和政治統治的控制力相關。布坎南和諾斯關於政府作用和能力的論述闡明了國家治理能力的消極性和有限性，其背景是市場和社會的發展及對國家權力的限制。

從學界關於國家治理能力論述的學術理路來看，基本遵循著從強調國家的作用到強調國家與社會互動再到強調國家能力的有限性這一學術理路，這與現代國家建構的發展包括國家與社會關係的變化相適應，從歷史進程來看，主要是與西方國家治理方式的發展相一致。這一理論對於後發展國家的適用性可以從歷史進程的必然性和特殊性兩個方面來看，必然性是指儘管後發展國家現代國家的建設及其關於國家治理體系和治理能力的研究要晚於西方國家200年以上，但仍然表現出了從強國家到國家與社會共治的歷史趨勢；後發展國家的特殊性不僅表現在其歷史的滯後性，這使它在西方國家已經需要強調和發揮社會作用的同時，還要保持較強的國家功能，而且還表現在由於它們受到外界競爭的壓力以及追趕的需要，更加需要藉助國家的力量來加速推動現代化的進程，這與西方國家在工業革命時期主要是藉助市場的力量有很大的不同。儘管西方國家在現代化進程中的作用也不能忽視，但在程度上相差很大。儘管在20世紀特定時期也有加強國家干預的舉措，但那只是歷史必然性中的偶然性，很快就會被市場化改革所替代。其實，「後發展國家」、「亞洲模式」、「東亞模式」、「中國模式」、「新加坡模式」這些概念都意味著提倡強國家的治理方式。近幾十年來，在後發展國家中，隨著市場化進程的推進，也出現了改革政府功能、下放政府許可權和培育社會組織的趨勢，這已經成為後發展國家的普遍選擇，儘管各國發展的程度仍有較大差別。

由此看來，國家的治理能力實際上包括國家管理社會的能力和國家適應社會的能力。在現代國家建設的初期，由於是國家控制社會，因此國家的管理能力更為重要；在現代國家建設達到一定階段後，由於社會組織發展起來，因此國家與社會之間的互動更為重要，在這種環境中，國家的管理能力與國家對社會的適應能力是相輔相成的，國家只有在適應社會的基礎上才能實行有效的管理；同時國家要在有限而合理的範圍內實行有效的管理，才能為社會組織提供良好有序的發展環境。

在這一過程中，政治制度的創新尤其是適時調整國家與社會的關係始終具有重要的意義。亨廷頓指出，建構政治制度的適應性需要進行制度創新，因此，衡量一個政治體系的適應能力的標準是看它進行制度創新的能力。在現代化過程中，國家必須有適應新生社會利益集團和改變既得利益集團的能力，具有改變以往的社會各種政治力量的關係格局，有建立和發展起能夠表達各種利益的政治組織的能力。如果一個國家缺乏這種適應能力，就有可能被取代；如果一個國家要在這種新的環境中保持自己的治理能力，就必須突破原有的功能和原則，減弱甚至背離「它對最初職責的承諾」。[xv]由於後發展國家是在較短的時期中加速進行現代化和國家建設的，因此在這方面對國家制度變遷能力的要求也更為明顯。

三、強國家與大政府：政府干預社會的不同方式

我們可以從國內學者關於國家體制與國家能力關係的不同觀點來進入這個問題。王紹光和胡鞍鋼1993年出版的《中國國家能力報告》深入地分析了政府的央地關係與國家能力問題，指出從1980年代初以來，中國出現了地方割據的現象，這阻礙了統一市場的形成，也使國家能力受到極大的削弱，出現了「弱中央、強地方」的現象，因而要重新調整中央與地方的關係，加強中央政府的權力。[xvi]然而李強則認為中國出現的國家能力下降主要不是因為地方的分權而是因為國家權力過大造成的結構性問題。他指出，改革前中國的政治結構是全能主義的，國家通過意識形態、組織結構以及有效的幹部隊伍實現了對社會生活的全面滲透與組織。構成這種權力結構的制度基礎是「單位」制，其特點之一是以行政區劃將社會分割為互不溝通的部分，每一個單位或行政組織儘管在理論上是國家制度的組成部分，但實際上卻是一個在相當程度上自給自足的團體，人、財、物首先是單位或行政組織的私產，然後才在抽象意義上是整個國家的公產。從基層單位到中央的層層組織都擔負著提供公共產品與私人產品的雙重職能，而提供公共產品是主要的導向和任務；改革開放以後，市場經濟的發展以及利益主體多元化的出現，各級單位和組織提供私人產品、追求經濟收益的傾向逐步佔到主導地位，而提供公共產品的意願逐漸降到次要地位。這就促使單位以及地方政府經常動用公共權力來維護和發展本部門及本地區的利益；當本單位本地區的利益與上級的更宏觀的利益或政策相衝突時，就可能出現不執行或敷衍上級政策的情況。[xvii]這就削弱了上級直至中央的統一權力。

由此，不僅中央政府的權力被削弱了，而且地方政府的權威也同樣被削弱了，並沒有出現「強地方」的狀況。也就是說，如果改革開放後由於單位制的作用導致中央政府對各省區的控制能力有所下降的話，那麼，省對市、市對縣、縣對鄉的控制能力也受單位制的影響而有所下降。這就表明，如果說中國目前存在著某種權威危機的話，這個危機並不僅是中央權威的危機，而是從中央到地方的公共權威的整體性危機。尤其是這不是哪一級政府權力過小的危機，而是權力配置不當的危機，或者說是仍然需要對以單位製為基礎的全能主義政府進行改革的問題，即有些權力需要通過改革或提高運用權力的能力來加強，有些則需要弱化或取消，有收有放，放大於收。

這就有一個既要保證政府應有的權力不被削弱，又要改變或弱化其全能主義的組織結構和權力結構的問題。實際上，集權政府或中央集權與強政府有很大的差異。一般來說，集權政府是建立在自然經濟、計劃經濟或有限的市場經濟基礎之上的，這時需要政府使用強制性權力來管理經濟和社會，所以，在通常情況下，集權政府也是一個強政府。但是，隨著經濟市場化和社會多元化的發展，或者說在一個轉型社會中，集權政府強制性的社會管理方式越來越不能適應轉型需要了。這時，集權政府需要改變或弱化自己的全能主義管理方式，也就是從管理型政府向服務型政府轉變，以建立責任型政府。這就有可能實現從集權型政府向強政府的轉變。

那麼，什麼是適應轉型社會或市場經濟的強政府呢？從現實來看，這樣的政府既可以主導經濟和社會的現代化進程，維持政治穩定，有較高的合法性權威，又不是一個大政府，無論是組織規模還是權力結構都比較小，做到「大道至簡，有權不可任性」，它只在現代法律規定的範圍內行使自己的權力。這方面新加坡是較為理想的例子，它是強國家，但其執政黨和政府的機構都很簡單。對中國來說，建立這種強政府的基本要求就是要強化政府作為公共產品提供者的權威和能力，具體來說，就是加強宏觀調控、合理收稅、規範市場、制定政策、促進產業升級的能力，也即政府做好自己應該做的事情。[xxi]另一方面，就是要逐步弱化和剝離政府具體管理經濟活動和社會生活的職能，由管理向服務轉變，只有如此，才能在轉型過程中使政府的公共權威得到有效的支撐。

政府與社會的關係是衡量大政府還是強政府的一個重要的標準，也是國家治理方式的重要組成部分。從總體上來看，政府與社會是一對矛盾統一體，既相互依存又相互對立，依存表現在社會和市場是政府的基礎，是政府權威的來源，沒有社會的授權，政府的權威就無從談起；反之，社會需要政府保障社會和市場的秩序，唯此，社會的權利才能夠實現。矛盾則表現在政府和社會都有可能過度地使用自己的權力或權利，或者是社會不服從政府的權威，由此發生社會和政治的無序；或者是政府過度的使用手中的權力，壓抑社會和公民的活力，從而抑制社會、經濟和政治的發展。埃文斯指出，國家運轉的效率依賴於自身嵌入社會的程度，而不是與社會對立的程度。即藉助一定的制度包括社會組織來組織社會，特別是將中產階級組織到發展的軌道上來，並且依靠發展的績效來鞏固和強化國家對社會的組織。[xxii]當然，國家具有自主性，它有超越所有社會組織的屬性和能力，然而，國家的自主性在很大程度上也取決於它對社會的嵌入性，在民主化國家和民主國家中尤其如此，否則國家難以獲得有效的支持或合法性，其政策難以貫徹。[xxiii]因此，自主性和嵌入性的結合賦予國家一種特殊的權力行使方式，這就是國家只有通過一定的社會組織才能有效地行使權力，而非對社會直接行使權力。

對於所有國家來說，政府如何合理地使用自己的權力或處理好與社會的關係，既是一個基本的治理問題，又是一個動態的平衡問題，即隨著社會經濟和政治的發展，政府與社會的關係也要不斷地變化，否則，即使是原來合理的關係也會變得不再合理。具體來說，政府的權力及政府的大小有一個「度」的問題，即它主要不是在政府是不是權威作為的這個「質性」基點上確認的，因為任何一個政府都應有權威；而是在它的規模與職能總量上是不是與社會和市場的規模與職能總和相適應的「量性」的角度來判斷的，太大或太小都不適宜。政府的權威或規模大於社會和市場發展的需要，就應該限制政府的規模和減少職能；政府的權威或規模小於社會和市場的需要，政府的權力或規模就應該適當擴大。[xxiv]換言之，政府對於社會的干預是必要但有限度的，既要將政府包辦一切、干擾治理各方發揮自主有效性的權力約束起來，又要保證政府權力在合理的區間內進行積極而有效的運作；既要保證政府權力不能隨意而為，又要保證政府權力適時而為。在此基礎上確定的政府—市場—社會各歸其位的治理原則才是現代國家治理的原則。在這一原則主導下，社會不僅可以合理合法地規範並限制政府的作用，可以限制政府隨意侵入社會自治領域，而且政府也可以在法律的支持下更有效地運用自己的權力，使政府以更高的治理績效去解決好國家的治理方式和政策制定的問題。一個在合理的行動範圍內「起舞」並重視效率的政府，才能真正發揮政府的作用。[xxv]因此，能否掌握好這個限度是正確處理政府與社會關係的關鍵所在。

一般來說，隨著市場化的推進和市民社會的發展，政府與社會的關係也要有所改變，因為靜態的國家與社會的關係不可能在不同的時間、地點和環境中都產生同樣的效力。近幾十年來，大多數後發展國家都有一個政府的作用從大到小的轉變過程，儘管在大小的程度上存在著很大的差異。在這一變革中，既要在微觀上給政府留有足夠的自由裁量權，保證政府有足夠的權力來規範市場和社會的運作，又要限制政府不能過度地使用手中的權力，從而壓抑市場和社會的活力。近年來這個問題由於福山新著的出版而引起了討論。福山指出，一個秩序良好的社會需要具備強政府、法治和民主問責三個基本要素，政府效率是重要的，不能僅僅強調民主的多元性。福山通過分析各國政治和經濟發展的狀況，提出在發後展國家的發展過程中，過於強調民主的多元性而忽視了政府權力不利於經濟和社會的發展。[xxvi]實際上，絕對意義上的權力制衡是不存在的，它只是人們對權力制約的一種理想，即使是在西方多元體制中，權力制衡也不能過於嚴厲，因為權力制衡與效率經常表現出矛盾的一面，過度的權力制衡會損害政府效率。由此看來，要想保證政府運作的效率，就要使政府保有一定的獨立權力。

新加坡與中國的發展和國家治理有著基本的相似性。儘管兩國疆域的大小和人口的多少相差很大，但從比較政治的角度來看，這主要是一種量性而不是質性的差別，具有很大的可比性。在國家治理方面，量性的差異主要是指政治共同體的規模和治理方式的相似性程度之間的差異；質性的差異主要是指政治體制的結構以及與此相關的治理方式的差異，例如民主與集權之間的差異。對於前者來說，政治或權力輸出和輸入的過程極其相關干預因素只有數量多少而沒有性質不同的差別；對於後者來說，政府權力運作雖然沒有大小的區別，但干預權力運作的相關變數的差異很大，因而會使其權力運作的方式有很大的差異。

從政府與社會的關係尤其是政府的權力及規模的情況來看，新加坡與中國的異同表現在：兩國都是強政府的治理模式，即政府的權力較大，在社會經濟中發揮著重要作用；不同之處是程度上的，即新加坡的政府管的較少，給社會留下了更大的活動空間，人們的社會生活更多地是靠法律來規範和保障，由社會自治組織來管理，而中國政府相對來說管的更多，負擔也較大。我們可以政府的規模為例來比較新加坡與中國的情況。新加坡是一個城市國家，永久居民為520多萬，數據顯示，在規模與其相當的中國城市中，政府的規模比新加坡大的多，這主要表現在中國省會城市政府的機構和層級比新加坡多而複雜。從新加坡來看，它只有中央政府，沒有地方政府，是一級政府。其中內閣各部16個，法定機構65個，這其中還有近20個相當於中國的行業協會。以與新加坡面積和人口規模相當的中國省會城市和計劃單列市為例，我國是市區街道三級政府，即不但有市一級直屬的政府分支機構--局、委、辦，而且還有區一級政府的分支機構--局、委、辦，以及街道。而且機構設置也很多，市一級的政府機構平均約有60個左右，區一級的政府機構平均約45個，加上每個省會城市平均8個區，這樣一來，中國省會城市的政府機構比新加坡要多5倍以上。[xxx]由此看來，雖然兩國都是強政府模式，但新加坡的政府規模小而中國的政府規模大。進而，設置一個政府分支機構就要分得一份權力，權力過小它就會去爭取權力；同時這也會導致政府機構的功能和權力重疊，降低政府效率。「過大的政府權力會過多地干預市場，這是阻礙改革的重要因素。」[xxxi]當然，由於中國與新加坡的經濟發展水平及市場化程度和社會組織的發展還有一定的差異，所以政府還在承擔著較多的職能。

從國家治理的角度來看，政府效率的高低與權力的適用範圍有很大的關係。國家疆域的大小可能會使政府的治理機制和治理過程產生很大的差異，這時採取什麼樣的治理方式包括制度模式就很重要。從兩國的情況來看，新加坡由於疆域小，政府的層級和機構少，政治輸出和輸入更易直接而通暢，因此政府治理相對簡單。而中國政府的治理則因疆域大，各地差異大，政府的層級多和機構多，使政治輸出和輸入呈現出間接性和多樣性，容易導致其發生扭曲，因而政府治理要複雜的多。尤其是我國還人為地增加了地方政府的機構和層級，使干擾權力傳輸的過程更為複雜。這就提出了一個問題，即我們是否可以把龐大而複雜或差異化的治理體系簡單化？通過減少政府的權力，尤其是使政府的權力傳輸更加直接而不易扭曲，使政府可以因地制宜地制定相關政策，從而提高我們的治理水平。

從新加坡的情況來看，由於地域較小和各地發展的相對平衡，中央政府的意志、政策、制度和監督都由中央政府本身按照同一原則進行建設和貫徹，[xxxii]可以很快直接貫徹到全國的每一個地方，不會出現扭曲，不會出現因各地的情況差異所導致的政策和制度不適應的問題，也不會出現因各地的政府領導人的水平差異而導致貫徹走樣的情況。換言之，由於只有一級政府和全國的同質性很高，因而不存在中央與地方之間的矛盾，中央政府可以直接領導各地的治理過程。[xxxiii]當然，這不是說政府管的多，恰恰相反，法律嚴格限制了政府的權力，政府只能在有限的範圍內干預社會和市場的運作。在這種情況下，政府的治理方式越是現代化，國家領導人的治理能力越強，提高治理效率的可能性就越大。因此，政府機構簡單、政府權力的邊界明確而適當和領導力強，是新加坡國家治理效率較高的三個基本原因。

制約中國政治輸入和輸出的問題的重要因素之一是各地的多元化程度高，政府的層級和機構多，而政府又管的過多，同時還由於法律界限不明確導致政府各機構都有擴張自己權力的衝動，過度地使用自己的權力，與社會和市場爭奪權利。進一步來說，這種龐大而單一體制下的統一的治理方式在市場和社會日益多元化的今天通常會產生一種悖論式的治理結果：一方面，中央政府越是要通過集中權力來實現自己的意志，實行統一的治理，其決策可能就越是偏離某些地方尤其是基層的實際狀況，從而削弱其治理的有效性。例如近10年來中央政府對樓市的調控就是如此，統一的調控政策在一定程度上是有效的，但隨著各地方的發展越來越不平衡，其調控效果也越來越有限，一些地方政府拚命賣地蓋樓，致使住宅大量過剩，而另一些地方則供不應求，導致房價居高不下，最終沒有因各地情況的差異而保證樓市的健康發展。另一方面，如果中央政府通過向地方政府放權來適應基層的實際狀況，那麼在現時缺乏相關體制保證的情況下，地方政府偏離中央政府意志的可能性就越大，宏觀治理的有效性就可能更差：同樣在樓市調控中，中央政府在2013年把抑制價格上漲的權力部分地放給了地方政府，但在土地財政和GDP導向的壓力下，地方政府有意推高土地價格，以至使2013年的全國房價發生了暴髮式的增長，在一些地方產生了嚴重的泡沫，調控目標完全被拋在一邊。[xxxiv]因此，中國的國家治理始終在集權與分權、死寂呆板與鮮活而失控之間糾結，各種治理問題循環往複地出現。實際上，地方政府之所以不得不依靠土地財政並推高房價，根本問題還是中央過於集權，把大量稅收拿到自己手中，又讓地方承擔著較多的建設任務；同時中央又把GDP作為統一的考核指標，把官員的監督權和任免權拿在自己手中，使地方官員缺乏對地方的責任或不太顧及地方的監督和本地民眾的訴求。

實際上，疆域廣大而人口眾多對治理也有有利的一面，這表現在它可以產生規模效益。從經濟學上來講，在既定的技術水平條件下，生產規模越大，投入增加的比例會越少於產出增加的比例，單位產品的平均成本會隨產量的增加而降低，從而帶來規模收益。我國已經在諸多方面利用了這一優勢，例如鐵路、公路、汽車業、航空業及大多數產品都能享有廣大的市場就是重要的例證。這一原理在政治學和國家治理方面上也有一定的適用性：在與各地的情況有著基本一致性和適應性的情況下，中央政府只要在政策制定或制度創製方面做出統一的規定就可以在所有地方實行，從而減少了政策制定和制度創製的成本。

對我國來說，如何利用好政府治理的規模效應而減少它與多元化的地方結構不適應的程度，是提高政府治理水平的重要內容。從現階段看，就是要在保持宏觀治理穩定或中央保持適當集權的情況下，減少和調整不利於調動地方、市場和社會積極性的那些制度和政策，這主要表現在政府要減少對經濟和社會的微觀干預，政府只做它應該做的事情，集中應該集中的權力，下放應該下放的權力，明確劃分中央與地方的關係。現在的基本問題是中央政府集中的權力過多，而下放權力的過程較為緩慢，效果也不明顯，沒有調動起地方的積極性。從新加坡的情況來看，它相當我們一個省會城市所管轄的範圍，在這樣一個範圍內，政治輸出和輸入都非常直接，政府的治理容易見效。這是我國為什麼要在一定程度上下放政府治理權力的一個重要原因，當然，下放權力的制度保證就是要建立責任型政府。責任型政府的核心是建立合理的責、權、利一致的治理機制，有放有收來建立起合理的央地關係及其相關制度，增加體制的活力，調動地方和民眾的積極性，否則改革缺乏足夠的動力。

四、國家政治治理方式變革的基本路徑

從後發展國家的政治現實出發，在現代化發展的初期，建構政治秩序的有效選擇是建立威權政治，這是比建立多元民主政治更現實的選擇。[xxxvii]當然，這種威權政體要具有一定的現代性，而且其前途是民主政治，是後發展國家通向民主政治的必經之路，否則，這種政體或治理方式就會失效。從「第三波」以來東亞一些國家權威主義的民主轉型以及這些國家近十年來經濟的迅速發展中可以得到證明。[xxxviii]具體來說，在這種威權體制中，並不是為了維持政治秩序而一味地對民眾的政治參與訴求進行壓制，而是嚴格但有限度地壓制民眾的政治參與，並隨著經濟和政治發展而逐步地緩解這種壓制。這一過程應該是漸進、持續而穩定的，目標是建設穩定有序的民主政治。福山豐富了亨廷頓的這一觀點，他在2014年出版的《政治秩序和政治衰敗：從工業革命到民主全球化》一書中，系統地探討了近代以來各政治共同體政治社會運作的機理，從分析後發展國家在獨立後國家能力低下的原因入手，提出一個秩序良好的社會需要具備強政府、法治和民主問責三個基本要素，缺一不可。[xxxix]他像亨廷頓一樣，批判了那種認為只要推進現代化就可以提高國家治理水平的論調，認為政治發展順序非常重要。在進入現代化轉型之後，應先建立強勢政府而不是民主制度，尚未建立有效統治能力就進行民主化的政府無一例外的會遭受失敗。在此之後才能有民主問責。[xl]實際上，福山是在更廣泛和更現代的意義上進一步論證了亨廷頓的以「政治秩序與政治發展」為核心的政治發展理論。由此看來，如何處理好政治秩序與政治發展的關係，也即處理好現代化進程與國家治理方式的關係，是後發展國家進行有效治理的根本問題。

新加坡與中國獨立後都從自己的國情出發進行了現代國家建設，從政體建設或國家治理方式來看，兩國都建立了權力集中的政治體制，新加坡建立了具有一定現代性的威權主義體制，中國以現代化為目標建立了社會主義的全能主義體制。此後，兩國先後進行了國家治理方式的改革，新加坡在威權主義體制內漸進地發展經濟的市場化、社會的自由化和政治的民主化，其中市場化和自由化發展的很快，而民主化漸進而謹慎的推進，或者說發展的較慢。[xli]與新加坡相比，中國的全能主義體制維持的時間較長，因此國家治理方式的改革也更晚一些。從1978年底開始，中國的市場化穩步推進並取得了較大程度的發展，社會組織也廣泛興起，社會生活的自由程度隨之提高。在政治民主化方面，在人民代表大會制、多黨合作、黨代會制度和基層組織建設方面都有一定的進展。與新加坡相比，我國的政治改革更為謹慎，目前最有大的改革主要是下放政府權力，在一定程度上放鬆政府對經濟和社會的管制。因此，從國家治理方式來看，儘管兩國都實行了以強國家為主導的治理方式，也都在減少國家對市場和社會的干預，但新加坡在這方面發展的更快一些，而中國更看重治理方式的歷史的繼承性。

儘管這一時期很多後發展國家都建立了威權主義或全能主義體制，但新加坡有所不同的是它的威權主義體制的現代性指向更加明確，這不僅表現在它較早地選擇了市場經濟，更主要的是在建國之初它還保留了英國留下的行政制度和法律制度，在進行了一定的民族化改造後一直延用下來，並較早地開始了行政體制的現代性改革和政治體制的民主化改革。[xlii]

新加坡穩定有序地推進了民主進程或漸進而有效地進行了國家治理方式的改革，對後發展國家有很大的借鑒意義。對於多數後發展國家來說，或者是發生了迅速的民主轉型，以致出現了政治的失序和經濟的停滯；或者是壓制民主化進程，因而無法推動國家治理方式的現代化改革，導致國家治理的失效和社會矛盾的累積，並最終遲滯經濟的發展[xliii]。我們知道，1980年代以來很多後發展國家都捲入了「第三波」民主化浪潮，這些國家的民主化進程都有所推進，但只有少數國家或地區經過一段時間後實現了政治的穩定和社會經濟的發展，而大多數國家都沒有實現穩定有而序的發展。[xliv]然而，新加坡則是通過一系列改革措施和一系列穩定措施來漸進而持續地推進國家治理方式的變革，[xlv]從而使經濟、社會和政治都穩定地向前發展，既沒有出現無序狀態也沒有出現中斷或倒退。持續性、漸進性和穩定性是其國家治理方式改革和發展的重要特點。這與人民行動黨政府對民主化的發展是「疏導」而不是「堵塞」、是限制而不是阻止的治理方式有很大關係。我們可以其集選區制度的實行過程為例來進行分析。

新加坡基本的民主制度是選舉民主，因此實行什麼樣的選舉制度就決定著其民主的水平和性質。人民行動黨為了應對1980年代以後反對黨的重新崛起和選舉過熱的現象，於1988年實行了集選區制度，建立了一些集選區，規定參選政黨必須推出候選人團隊而不是單個候選人來參加選舉。實行這項制度的目的在於提高選舉門坎，使長期在野的反對黨很難在一個選區里同時找到幾位有競爭力的候選人，從而限制反對黨在選舉中獲勝的可能性，[xlvi]從而使選舉不至於過快過熱的發展，保持政治的穩定性。但另一方面應該看到，這畢竟是一項正常的選舉制度，沒有剝奪反對黨和民眾的選舉權利，因此，這項制度能夠適應民眾日益高漲的政治參與要求，從而把反對黨和民眾規範在正常的選舉秩序之內，而不會採取非制度化的手段參與政治，緩解了不同群體與執政黨之間的矛盾。進而，儘管這項制度在當時限制了反對黨獲勝的可能性，但在反對黨的力量確實有所增強並可以在某些集選區推出選舉團隊時，也給它們留下了發展和突破的空間，[xlvii]沒有限制民主的進一步發展。

從當代後發展國家治理方式變革的路徑來看，我們可以說在特定的政治發展階段上，在一黨長期執政或較穩定的政治環境中培育起民主機制並推動民主化進程的路徑是最優選擇，這包括已經發生政治轉型的日本[xlviii]和未轉型的新加坡，在一定程度上也包括馬亞西亞，儘管馬來西亞在民主發展的同時沒有十分有效地提高政府的效率和實現經濟的高速發展，因而不能說是最優選擇，但其經濟和社會的較快發展還是明顯的。[xlix]

中國幾乎是與新加坡在同一時期開始政治或國家政治治理方式改革的。在1978年底改革開放以後，我國逐步推進了村委會的直選，並在農村和城市的基層實行了人大代表自下而上的有限選舉，一度使選舉政治有所發展。但由於這種選舉出現了失控的風險，因此到1990年代後減少了這種選舉民主的範圍和程度。但在政協和人大體制中以及個別地區的基層政府的決策過程中在一定程度上推進了協商式民主，並在較小程度上推行了選舉民主，這種由執政黨和政府自上而下主導的民主進程保證了政治穩定。實際上，這一時期我國政治治理方式改革的重點是理性化建設而非民主化建設，這表現在建立服務型政府和法治建設方面，這還表現在黨的「十八大」以來我們把提高國家治理的現代化水平和法治建設放在重要地位。實際上，我們在一定的歷史時期把國家治理方式的理性化和現代化而非民主化放在優先位置不僅抓住了發展的機遇，保證了經濟的快速發展，而且也為民主化建設創造了制度和經濟條件。

同時，從很多後發展國家治理方式變革的基本路徑來看，在一個正在現代化的轉型社會中，能否不斷提高治理方式的現代化水平是提高治理能力或保證治理有效性的前提，也是能否保證民主穩定發展的前提。換言之，提高國家治理能力與民主政治建設是相輔相成的，只有在推進國家治理現代化的同時謹慎而有效地進行民主政治建設，才能在面對不斷變遷的經濟和社會變遷時保證國家治理的有效性。關於政府治理能力與政治結構的關係，「一般的原則是，任何國家的發展競爭力不僅取決於國家是如何組織的，而且還取決於權力的主要階級基礎。」[l]當後發展國家的經濟發展到一定程度並引發精英群體之間的衝突時，重新配置國家權力的主要階級基礎就變得至關重要了，這是政府提高治理能力的政治基礎，這種政治結構的改革能否與時俱進，是轉型國家能否持續發展或提高政府治理能力的最重要的政治基礎。很多後發展國家沒有深刻認識各利益階層和精英衝突的政治意涵，過度採取了行政汲納政治的應對手段，以為只要保持強大的行政能力，不管政治結構如何，都可以不受限地壓制精英群體的衝突，從而實現經濟發展。儘管這可能在一定的條件下或一定的時期有效，但很快就會導致政府的無能為力。因為行政汲納政治可以在政治與行政一致的情況下有效，但在不一致的情況下就會低效甚至無效，在轉型時期兩者的關係是動態的，行政權力的改革需與政治改革相輔相成，否則會降低改革的效力並使經濟發展陷入困境。正如中國目前改革所面臨的問題一樣，按照新的社會結構重新配置權力和權利結構，即持續而漸進地推進政治體制或國家治理方式的改革是化解阻礙發展因素的繞不開的路徑和手段。從新加坡的情況來看，它由於漸進而持續地推動了政治改革，因此不但其政府的治理能力很強，而且政治與行政的相對一致性程度也較高，使行政治理具有較穩定的政治基礎，因此經濟和社會保持著較好的發展勢頭。

當前，我們正在進行轉變政府職能、構建責任型政府的改革，這既是提高國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，也是發展民主政治的重要基礎和內容。「責任型政府並非簡單消極地回應社會訴求的行政機構，也不是只注重提供公共物品的服務型政府。責任型政府應該是承擔多重政治和社會責任、依據國家法律和行政規範行使公共管理職權、貫徹落實各項責任並承擔法律和制度化問責的政府。」[li]它既不同於高度集權的管理型政府，也不同於屈從社會的服務型政府，而是依據現代政治、法律和市場原則進行治理的現代型政府。其中對政府進行「制度化的問責」已經不僅是民主政治的基礎，而是民主政治的重要內容了。

應該看到，我國正在進行的責任型政府建設的主要內容還主要是進行政治理性化的建設，即主要是進行提高國家治理體系和治理能力的現代化水平，還沒有在更大程度上推進其法治化的問責制和更多的民主政治的建設。然而，隨著市場經濟的進一步發展和社會結構的變化，已有的治理方式包括按照已有的思路改革治理方式的辦法與現實發展不相適應的一面會越來越突顯出來，僅僅依靠理性化或現代化層面的政府改革不足以徹底解決政治體制與經濟和社會多元化之間的矛盾，這表現在繼續推進這一層面的改革的效果越來越小，為了推動經濟和社會的進一步發展所進行的一系列行政的、經濟的和社會的改革措施一方面受到了各種利益集團包括地方政府的、國有企業的、甚至大的壟斷民企的、以及一些意識形態的利益集團和弱勢群體的的不同程度的抑制或消極對待。例如，國務院關於不動產登記的改革措施自2015年初推行以來仍停留在紙上，在市縣一級受到阻礙，[lii]國有企業的改革進緩慢，前者主要是受到既得利益者的阻礙，後者則是受到既得利益集團和意識形態的束縛。從國家治理上來看，就是在轉型時期或新的經濟和社會結構中制約和平衡各種利益和權力的政治治理機制沒有進行相應的改革，換言之，阻礙改革和提高政府效率的主要問題已經不再是一般的微觀政策可以解決的問題，而是中觀或宏觀的政治體制的問題。適應新的社會結構的治理方式需要在宏觀制度上進行更為深入或較大程度的改革，就是要從制度上解決政府干預問題、司法相對獨立的問題、各種利益集團的特權問題等，這些都涉及到政治體制問題。[liii]對此，2015年3月中央全會通過了實行社會主義協商式民主的決議[liv]，這說明進一步推動政治領域中的民主政治建設已經是我們面臨的重要問題，我們需要適應社會轉型的需要，建立新的有效的民主政治機制，來協調各利益群體的利益和訴求。當然，我們的民主是指優質性的民主，它是高制度化水平的、有廣泛政治參與的、穩定而高效的民主形式。

結論

新加坡政府在應對巨大的社會變遷過程中穩定而持續地推進國家治理方式的改革，建立了高度現代化的國家治理體系，是後發展國家最成功的範例之一。這與它能夠隨著經濟發展、社會變遷和各種政治力量的此消彼長有效地調整和重新配置政治資源是分不開的，與它可以隨著社會經濟的發展而在國家與社會之間以及在不同的精英群體之間營造了一個廣泛而相互支持的政治聯盟網路是分不開的，這是它提高政府的治理能力的政治和社會基礎。實際上，中國與新加坡提高國家治理能力的改革或發展的基本趨勢和路徑是相似的，儘管在某些具體方面以及發展的進度有所不同。同時，自1980年代初改革開放以來，中國一直在不同程度上和不同領域中把新加坡作為學習的對象之一，幾代國家領導人都很重視新加坡的治理經驗和發展模式。從1980年代對其政治集權化與經濟市場化的二元結構的重視和肯定，到1990年代從革命黨向執政黨的領導方式的轉變和推行社會主義市場經濟，到對新權威主義發展模式的重視，以及對新加坡政府與國有企業的關係的研究和借鑒等，在實踐上和理論上都做了很多學習新加坡經驗的努力。

本期編輯：吉先生

本文來源：《學海 》2017年第2期