論當前行政執法中存在的問題及對策

塗復元黨的十五大報告首次確立了依法治國的綱領。1999 年憲法修正案又明確規定： 「中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家」。所謂依法治國就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照法律和法規的規定通過各種渠道管理國家事務、管理經濟建設、管理文化事業、管理社會各種事務，保證國家各項工作依法行政、依法決策、依法處理各種矛盾和糾紛。依法行政是依法治國的重要組成部分。據計，國家目前所頒的法律、法規和規章中，有百分之八十都須行政機關執行，且行政機關與國家其他機關相比，權力最大，機構最多，人數最多，對經濟和社會發展影響最大，與公民關係最密切。因此，行政執法機關能否依法行政，將直接影響到我國的民主法制建設和市場經濟建設，將直接影響到各種法律、法規的貫徹實施，影響到我國改革、發展、穩定的大局和建設中國特色社會主義事業的興衰成敗及黨和政府在人民群眾中的威信，並將從總體上決定我國能否依法治國，建設社會主義法治國家。行政執法在依法治國中佔有舉足輕重的地位。一、當前行政執法中存在的主要問題1、「無法可依，有法難依」現象仍然存在。改革開放二十多年來，我國的立法工作取得了令人矚目的巨大成就，尤其是黨的十四大以來，立法進程進一步加快。目前我國社會主義市場經濟法律體系框架已基本形成，從而為執法提供了可靠的依據，有力地推動了改革開放的深入進行和社會主義市場經濟體制的建立和完善。但是，在行政立法中還存在著一些不可忽視的問題，直接影響和制約著依法行政的進程。主要表現在以下幾個方面：一是立法空白或立法不配套，某些方面仍然無法可依。例如，雖然頒布了《行政處罰法》，但由於缺少配套的《行政徵收法》，導致行政執法中的「行政許可」、「行政徵收」頻頻向人們敲響了警鐘，數目不菲、內容繁雜的「行政許可」、「行政徵收」散見於各個相關的法律、法規、規章和其他規範性文件中。在一些地方，甚至連鄉政府、街道辦事處也巧立名目制定出了各種各樣的「行政許可」和收費項目來。雖然《行政許可法》已頒布實施，在許可行政行為方面有了法律依據，但因缺乏配套的《行政徵收法》，仍然不能解決行政徵收中存在的諸多問題。二是有些法律、法規本身不夠完備，可操作性差。這些法律、法規往往是在超前於所調整的社會關係的情況下制定的，要求比較急，立法機關沒有足夠的時間對法律即將調整的社會關係、法律調整手段和後果進行嚴格周密的研究、分析和預測，因而條文比較粗疏，規定過於原則和籠統，內容含混不清，過多依靠執法人員的理解和解釋。三是相互衝突，立法撞車現象較為突出。由於立法時間上的前後交錯及部門利益的驅動，下位法與上位法以及同位法之間的衝撞時有發生。而立法機關又未能及時進行統一協調，因此，造成了出台的法律、法規、規章之間缺乏銜接、相互矛盾，執法人員無所適從。2、依法行政的觀念淡薄，法律意識差。有些行政機關工作人員尤其是一些領導幹部對依法行政的重要性認識不到位，重視不夠，法律意識和法制觀念淡薄，總認為辦事情還是靠行政指令和批條子來得方便；有的怕麻煩，總覺得依法辦事束縛手腳。因此，在平時工作中習慣於個人說了算，以言代法，以權代法，以權壓法，以權枉法，把自己置於法律之上或法律之外，嚴重損害了法律的尊嚴。有的搞「上有政策，下有對策」，制訂「土政策」，公然對抗法律，規避法律，致使走私販私，搞假冒偽劣商品，侵犯知識產權等違法行為得不到處理。3、行政執法水平與依法行政的要求還有一定的差距。目前在行政執法中有法不依、執法不嚴、違法不究，甚至濫用職權、執法犯法、循私枉法的現象時有發生；有些行為亂檢查、亂收費、亂罰款現象還相當嚴重；有的執法人員思想道德敗壞、業務素質較低，經常向行政管理相對人要吃、要喝，有的甚至利用手中的執法權欺壓百姓。據統計，某市政府2002 年已審理的91 個行政複議案件，有3l％的行政決定被撤銷或變更，充分說明了行政執法機關的依法辦事方面還存在許多問題。4、行政執法機關之間缺乏協調，相互推諉。有些行政機關為了本部門的利益，對「有利可圖」的事項比較積極，甚至越權執法，互爭管理權。而對一些利益不大，比較麻煩的事項，卻相互推諉扯皮，誰都不願管，造成執法的「真空」。群眾上告無門，有氣無處出，有冤無處訴，嚴重損害了執法機關的形象。對涉及多個執法部門的執法行為，行政執法機關之間不積極配合，協調性差，甚至相互拆台。5、執法手段較弱，執法無力。由於目前有些法律、法規、規章對於行政執法機關的執法手段沒有明確規定，致使行政執法人員在違法行為面前束手無策，查出的問題無法處理。有的執法手段不夠有力，不能有效地制止和懲處違法行為。6、執法目的不明，執法效益不高。執法的目的在於貫徹落實國家的法律、法規、規章，維護社會程序，懲罰違法行為，並教育公民自覺遵守法律。但在實際執法過程中，有些行政執法機關及其工作人員存在著重處罰、輕教育；重罰款，輕糾錯誤的現象。有的執法機關違反規定給下屬下達罰款指標，把行政執法權當作本部門創收的工具，因此，罰款天天有，違法行為卻得不到糾正，有的甚至以罰代刑，使許多違法並構成嚴重經濟犯罪的當事人得不到追究、懲治。7、在行政執法中重實體、輕程序、違法執法現象還時有發生。有些行政執法人員不按照法律、法規規定的執法程序開展行政執法工作，執法的隨意性很大。如：在對行政相對人檢查時不出示合法的行政執法證件，在行政處罰決定作出之前，不按照法律規定告知當事人應該享有的陳述權、申辯權、聽證權等。另外，個別執法人員在執法中態度粗暴、野蠻，執法不文明，影響了執法隊伍的整體形象。8、少數行政執法人員素質不高，難以適應執法工作需要。一些行政執法部門職責不清，導致執法崗位不規範，執法中亂著裝、亂持證的現象還沒有從根本上杜絕。同時，一些執法人員文化水平、業務水平、法律水平、道德水平都亟待提高，少數部門僱用合同工、臨時工從事執法工作。因此，這就很難做到嚴格依法行政，公正執法。9、行政領導與行政執法混同，行政命令阻礙行政執法。在一些基層部門，尤其是縣(市)、鄉政府的行政部門，依然存在行政領導發布命令代替行政執法的現象，某鄉在一次幕捐的過程中，部門執行人員在動員會上宣布，根據鄉書記會議精神和某書記的批示，每人應捐款50 元，不捐者將從當月工資中扣除，很顯然，執行人員把行政領導的行為和行政命令當成了行政執法，正是這樣的行政命令嚴重地阻礙了這些基層部門的行政執法。10、一事二罰，一事多罰現象仍然比較突多。由於行政執法機關之間缺乏協調，利益衝突，行政法規不明確，不具體，部門規定重疊，造成行政管理部門的權力衝突，雖然《行政處罰法》規定了一事不二罰的原則，但對同一個違法行為，多個行政部門之間在各自的管轄範圍內，為著本部門的利益，依照本部門的規定，各自進行各自的處罰，從而造成了一事二罰，一事多罰的現象。如超載運輸，市內計程車的違章處罰等。二、行政執法存在的主要問題根源分析1、以來崇尚權力、推行人治的封建殘餘的影響。在我國長達幾千年的封建社會裡所形成的根深蒂固的「皇權至上」、「朕即法律」「刑不上大大」等封建思想還未消除；我們黨的革命經歷和實踐的特點使一些人輕視法律的權威。建國前，革命的一個重要任務就是推翻舊的法律，戰爭本身主要是靠黨的政策，所以這種先革命後建國，先有政策後有法律的經歷和特點，使得「政策和策略是黨的生命」的思想深入人心，建國後，雖然制定了一些法律，但由於受無產階級專政是「不受法律約束」的觀點以及「法律工具論」的影響，導致了法治理論的缺乏和認識的片面，結果不是搞法律無用論，就是片面地認為法律只是治老百姓的工具，管不住權力。因此，造成了個別領導幹部習慣於個人說了算，把自己凌駕於法律之上，以權代法，以權壓法。2、行政執法人員素質方面的因素。一是個別執法人員思想道德素質較差。在平時的工作和生活中，不注重政治學習和自身修養，忘記了「執法為民」的宗旨，把執法當作謀取部門和個人利益的工具，有的執法人員不是把自己看成人民的公僕，而是做官的老爺，他們片面理解「執法必嚴」的原則，對人民群眾冷、硬、橫，甚至依仗權力踐踏人民群眾的合法權益，循私舞弊、貪污腐敗、以權謀私、欺壓百姓。二是有些行政執法人員的法律業務素質較低。主要原因是平時學習培訓不夠，對本部門執行的法律、法規不熟悉，一知半解，不能勝任本職工作。因此在乎時執法工作中，執法不懂法，執法犯法，用一個違法執法行為去糾正另一個違法行為，甚至造成一些冤假錯案的發生。三是個別執法人員利益熏心，私心嚴重，朋友義氣，親情為上，從而不能把工作態度擺正，偏離執法重心，法律法規置於腦後，為己貪、為人貪，為親情為朋友，從而造成執法不嚴，濫用職權。3、行政執法體制不順。近年來，行政執法中的「四亂」問題屢禁不絕，人民群眾對此意見很大。雖然產生「四亂」的原因是多方面的，但行政執法體制沒有從根本上理順也是一個很重要的方面。行政執法機關是代表國家行使行政權力的，本應該吃「皇糧」，但從目前情況來看，有不少執法單位尤其是縣、區一級設立的執法機構實行的是「自收自支」，罰款、收費直接與本身的經濟利益掛鉤，多罰多收多得，少罰少收少得，這就勢必造成有些單位為了自身的利益而亂收費、亂罰款，甚至有些單位完全靠罰款而生存。這是「四亂」現象屢禁不止的一個重要原因。4、對行政執法機關的執法活動監督力度不夠。行政執法監督是嚴格、公正執法的保障。行政執法權同其他權力一樣，缺少監督制約就會濫用，就會產生腐敗。為什麼一些違法執法行為得不到糾正，為什麼在行政執法活動中貪污腐敗、權錢交易、權權交易、濫用權利現象屢禁不止，一個重要原因就是監督力度不夠。這裡既有立法上的因素，又有監督體制上的原因。從立法上來說， 目前對行政機關監督方面的立法還不完善，對行政執法人員違法行政應承擔的責任缺乏規定或十分籠統，造成執法犯法行為得不到應有的懲罰。從監督體制上來說，目前一些行政執法機關還沒有建立內部監督制約機制，案件的立案、審批、決定等還很不規範；處於監督地位的政府法制機構還不健全，從一些地方的情況看，相當一部分行政機關沒有設立法制機構，或法制機構人員較少，經費不足，不能適應行政執法監督工作的需要。現有的監督機構不能充分發揮監督作用，如人大常委會、人民檢察院、紀檢監察部門等。這些部門肩負著法律、法規、法紀的監督職責，但受到各種因素的影響，尤其是政府權力的干涉，致使違法的行政機關的行政領導得不到處理，從而違法的行政執法機關的執法人員得以庇護，行政執法的不公和執法的腐敗暴露無異。5、社會環境因素對行政執法工作的影響。近年來，通過深入細緻的法制宣傳和普法教育，廣大公民的法律意識和法律素質有了很大的增強和提高。但從總體上看，離依法治國的要求差距還比較大，有法不依的狀況在某種程度上還比較嚴重。社會上一些從事走私販私、制假販假、偷稅漏稅等違法犯罪行為的人員，千方百計在行政執法隊伍當中尋找保護傘、代言人，用金錢、美色等各種方法拉攏腐敗執法人員。福建廈門的遠華走私案只所以不能及時被發現和偵破，賴昌星只所以能走私偷稅高達八百億元人民幣，而案發後賴昌星又能負案越境逃到國外尋救避難，此案又涉及進去多個級別部門的幾十個甚至上百個高官，涉及到黨政軍團等這麼多個的覆蓋面，無異與我們現有的社會環境因素有極大關係。近年來在我們的行政執法隊伍中也確實有一部分意志不堅定的人員，被違法犯罪分子用糖衣炮彈擊中，成為違法犯罪分子所任意驅使的工具，為他們的犯罪行為大開綠燈，甚至和犯罪分子同流合污，最終成為人民的罪人。有相當一部分公民法律意識和法制觀念淡薄，自覺遵守法律、維護法制的覺悟還不高，對行政執法機關的執法活動缺乏理解和支持，甚至阻撓執法人員正常執行公務。6、行政執法的主體上下不協調，導致行政執法的混亂現象。一些行政執法權力存在於兩個或兩個以上行政部門之間，這些享有行政執法權的行政部門各行其是，各遵其規，往往造成手中均有尚方寶劍，給行政相對人帶來極大的不滿，而同時造成錯誤的後果以後，又不能及時或正確的給予糾正，造成行政執法的混亂現象發生。7、有行政法規和地方性法規的原則性規定，但缺乏具體的實施條例，從而造成操作的不錄或操作的不能。行政處罰的標準和幅度不統一，各行政執法部門從維護自己的利益或為了自己的利益，各自製訂一些標準或幅度，各自按照自己的處罰標準和幅度執行，所以，無法保證行政執法的公平、公正。8、「三農」問題中存在的行政執法混亂現象。源於對「三農」的合法權益保護不夠，認為農民不懂法及長期以來形成的「農民不敢跟政府作對」、「胳膊扭不過大腿」的陳腐觀念。從以上分析可以看出，行政執法工作中存在的問題，是具有複雜、深刻的原因的，我們既要正視問題，又要採取切實可行措施，儘快解決和消除這些問題，以保障行政執法工作健康發展，推動依法治國目標的早日實現。三、保障行政執法的對策行政執法工作中存在的一些突出問題，在一定程度上損害了法律的尊嚴和政府的威信，它是推進依法治國的重點和難點，也是廣大群眾關注的熱點。要解決行政執法中的這些問題，筆者認為，必須採取以下對策：1、認真抓好領導幹部的依法行政問題，建立領導幹部依法行政責任制。《國務院關於全面推進依法行政的決定》指出：「實行依法行政，責任在政府，關鍵在領導」。各級領導幹部要認清自己的歷史責任，當好本地區、本單位依法行政的帶頭人。當前，重點要做到以下幾點：一是，從指導思想上切實把依法行政工作放在與經濟建設同等重要的位置上來認識，並列入本級、本部門的重要議事日程。二是轉變那些已不適應依法行政新形勢的傳統觀念、工作習慣和工作方法，帶頭運用法律手段管理行政事務、經濟文化事業和社會事務。三是認真學習和掌握法律、法規，不斷增強法律意識和法律觀念，不斷提高依法行政的水平。四是要依法決策，按照法律規定去認識和處理問題，防止決策違法，自覺把自己的行為納入法制化的軌道。2、堅持實行「行政執法責任制和評議考核制」。江澤民同志在黨的十五大報告中指出：「一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法責任制和評議考核制。」行政執法是行使權力與履行義務的統一，如果只行使權力而不承擔責任，行政執法工作將處於一種不負責任的狀態，行政執法人員就不可能樹立高度的責任心和嚴謹的工作作風。因此，推行行政執法責任制是提高依法行政水平的重要措施。當前，要搞好行政執法責任制，首先要依照國家法律、法規，明確各執法部門及執法部門內設機構的執法內容、執法依據、執法標準、執法要求和執法責任，對各執法崗位的職責進行細化；其次要將各種執法責任制公佈於眾，接受廣大群眾的監督；再次要搞好行政執法責任制的考評工作，把行政執法責任制執法情況作為行政執法人員獎懲、任免的重要依據，形成良好的激勵制約機制，促進依法行政。3、加強執法隊伍建設，建立廉潔、高效的執法隊伍。要加強行政執法人員的政治思想教育和法律知識培訓，提高他們嚴格依法辦事的能力和水平。一是要制定並嚴格執行行政執法人員培訓、考試、考核和持證上崗制度，清理行政執法主體，對不具有執法資格單位的人員和行政機關內不符合條件的人員不發給執法證；二是堅決清理不合格執法人員，實現執法隊伍規範化，杜絕合同工、臨時工從事行政執法工作；三是行政執法機關招用人員要嚴格按照程序，嚴格標準，公平競爭，擇優錄用，嚴把進入關；四是要嚴肅紀律，嚴格管理，強化監督，對那些濫職權、執法犯法、徇私枉法，欺壓百姓的執法人員，要堅決依法嚴肅處理，以純潔行政執法隊伍，不能讓少數「害群之馬」敗壞整個行政執法隊伍的形象。4、理順行政執法體制，規範行政執法主體。執法體制和執法主體問題，關係到行政執法的合法性和效率；體制不順，主體不合法，勢必導致效率低下，越權執法，執法犯法。因此，必須切實理順行政執法體制，轉變政府職能。對凡不屬於行政管理的事項，都要從政府職能中剝離出去。要切實保障行政執法工作所需的必要經費，杜絕設立「自收自支」的行政執法主體，行政執法機關要吃「皇糧」而不能吃雜糧，行使職權要與經濟利益徹底脫鉤。要本著合法，精減，效能和統一的原則搞好行政執法機關的機構改革。5、完善和強化監督制約機制，確保嚴格執法，公正執法。失去監督的權力必然產生腐敗。加強對行政執法工作的監督，一是要發揮民主監督的作用。人大、政協通過執法檢查和行為評議，認真解決群眾關注的熱點、難點、焦點問題，監督行政執法機關依法行政。二是設立舉報電話和舉報箱，及時受理公民的投訴，接受人民群眾的監督。三是充分發揮輿論監督的作用，對一些嚴重違法行政行為要公開曝光。四是實行行政執法公示制，將本部門的執法依據、執法許可權、執法程序、辦事期限、收費標準、承辦機構、執法人員等向社會公布，增強執法的透明度。五是要嚴格執行行政賠償，錯案責任追究、案件審核、收支兩條線、罰款決定與罰款收繳分離等項制度，從各個方面切實加強法制機構建設，為他們開展監督工作提供必要的條件，充分發揮他們在行政執法工作中的執法監督職能。五是在鄉政府一級，鄉政府應當聘請3—5 名行政執法監督員，這些監督員應當從人大代表、政協委員、行政村幹部、守法的群眾代表和守法守紀的個體工商產中聘請，縣級以上人民政府也應當從行政機關、黨政機關、企事業團體、權力機關(檢察院、法院)、守法的公民中，聘請那些政績突出、工作責任心強、有良好的思想道德水準、能夠仗義執言、剛正不阿、不畏權勢的人作為行政執法監督員，監督行政執法中的公平性和公正性，這些監督員應定期向黨委、政府反饋信息，提出合理性建議，增加行政執法的透明度，摒除暗箱操作，不正當交易，從而達到抵制行政執法中的不正之風。6、進一步加強行政立法工作，完善行政法律體系。當前，要按照我國市場經濟的發展要求，儘快制定和完善有關法律、法規、規章。在制定這些法律、法規、規章時要注重法律的明確性、穩定性、統一性、平等性、合法性和可操作性，防止過於原則和籠統，內容含混不清，同時，要避免職能交叉、法律打架現象的發生。對一些過時的、不適合市場經濟要求的法律、法規、規章要進行及時的清理和修改。7、開展全民普法教育，增強公民法律意識。要繼續開展全民普法教育，增強每個公民的法律意識和法制觀念，養成良好的自覺遵紀守法的習慣，為行政執法工作創造一個良好的社會環境。8、正確、依法解決好農民、農村、農業三農問題。「三農」問題已引起黨中央、國務院的高度重視，並為此陸續出台了很多非常有利於解決「三農」的法律、法規和政策。由於解決「三農」問題仍應是行政執法中的重要議題，這方面的行政執法問題因涉及到幾億農民的切身利益，涉及到國家的穩定、地方的安全，因此，應當制定一部統一的法律或法規，並全面宣傳貫徹到農民之中，讓農民了解它、掌握它，這樣才能真正解決好「三農」中的行政執法問題。（作者系河南省豫東律師事務所律師）相關文章：
推薦閱讀：