縣轄市的可行性探討

環境網站「中外對話」首席執行官及總編伊莎貝爾·希爾頓在《金融時報》發表的一篇題為《中國城市困局》的文章中，提到這樣一個問題：「面對2025年恐將新增的2.5億城鎮人口，在接下來的10年里，中國要建造怎樣的城市來容納這些新城市人？新建10個2500萬人的城市？3個7000萬人的大城市？還是100個250萬人的小城市？這些新城市人將過著怎樣的生活？他們將以何為生？……」 這個問題在《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》（以下簡稱《規劃》）中似乎可以找到答案。《規劃》第十二章促進各類城市協調發展中，除了強調增強中心城市輻射帶動功能外，還明確了加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮的方向。這對於城鎮化率剛過50%，但城市、特別是大都會城市已經不堪重負的中國城鎮化的未來指明了另外一種方向。 國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心范毅處長認為，這其中比較有意義的是探索特大鎮的低行政成本設市之路，范毅同時強調，在對特大鎮的放權改革中，因從制度上賦予特大鎮縣級管理許可權，一攬子解決特大鎮發展中的制度障礙，謹防改革不斷出現反覆和倒退。「什麼三級醫院一定要聚集在地級以上城市？有些讓人想不通。」 中國經濟導報：中小城市怎樣才能吸引人才，並留住人才？ 范毅：中小城市發展問題與中國大的體制改革是應該聯繫在一起的。中國的城市是有等級的，比如，從全國範圍來看，為什麼北京能聚集這麼多的人才、資源，因為北京是首都，北京行政配置資源的能力太強，這種大量的行政資源又帶來很多市場資源。從一個省來看，省會城市的位置與北京在全國的位置是一樣的，也是通過行政的方式配置資源。很典型的是土地指標和財政收入的分配都是與行政資源掛鉤的，有地有錢，什麼事都容易干成，這類城市能不快速發展嗎？ 所以，中小城市最大的問題就是行政級別低，與之相對應的問題是發展自主權不夠、公共資源配置不足，這在特大鎮體現的更為突出。我在東部沿海調研，發現一些經濟非常發達的鎮，可以稱之為特大鎮，其在經濟實力、人口總量等方面已經具備一個城市的基本特徵。從經濟總量來看，一般都要超過所在縣（市）城關鎮，但縣城的城市面貌、城市建設一定比這些特大鎮強。為什麼這樣？因為縣（市）可以依靠其行政地位，獲取更多的資源，比如財政稅收，我們調研發現許多特大鎮稅收留成比例不足10%。也就是說一個鎮，創造10億的稅收，自己可用的可能不足1個億，另外9個億都交給了上級的縣、省、中央。而土地指標和轉移支付又是從上往下來，相對特大鎮，縣城可以集中所轄鎮的財政，還可以獲得上級政府分配的公共資源，城市也就可以建的更漂亮。而在公共服務方面，一般好的醫院、學校也集中在縣城，一個縣最好的醫院一般是在縣城裡面，一個市最好的醫院一般也在市區裡面，自然對人口吸引力就更強了。 在體制上創造讓不同等級的城市有平等的發展機會，在當前是特別重要的改革內容。在美國考察發現，美國一些很小的城市可能就有美國最好的公司、最好的大學和醫院。比如在舊金山，2014年Usnews最新美國大學綜合排名第5名的斯坦福大學就位於一個建制上相當於國內小城市的帕洛阿爾托市，著名的矽谷也藉由斯坦福大學的天時、地利而發展起來。 我國目前的現實是，小城鎮經濟再發達，一些公共服務配套也很難完善，因為好多是與行政級別相掛鉤的，比如高等級醫院。蘇州盛澤鎮人口幾十萬，地區生產總值就已經達上百億元，前幾年要建一家三級醫院，最終費了好大勁才批下來，也是全國為數不多的幾個建在小城鎮的三級醫院。為什麼三級醫院一定要聚集在地級以上城市？有些讓人想不通。「一些事可以在鎮上辦，就不用再去縣裡跑、市裡跑」 中國經濟導報：對於以特大鎮為代表的中小城市，下一步應該如何推動發展呢？ 范毅：要推動特大鎮的發展就需要賦予其相應的發展自主權，給予與其所管轄人口、經濟規模相適應的權力。簡單說，就是企業一些事可以在鎮上辦，就不用再去縣裡跑、市裡跑，讓老百姓、企業更方便；政府在規劃方面，對本地規劃話語權應加大，而不是上級政府來定，財政留成比例可以更高，對老百姓的公共服務能力更強等。 這樣就需要在改革方面進行較大的突破。事實上，自上世紀90年代中期中央政府已經在這些方面進行了一些改革，比如1995年開始由國家體改委牽頭11部委共同實施了小城鎮綜合配套改革試點，後來國家發展改革委在2004年以來也持續搞了三批小城鎮發展改革試點。最近發布的《規劃》延續了這種思路，提出「對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權」。 但是從我們對擴權改革試點的跟蹤來看，放權確實可以推動特大鎮的發展，但是試點是一種不完全的改革，也就是可以給你放權，也可以把權力重新收回來。幾次試點最終的結果都是，試點期限結束後，基本上所有權力都會被收回。等到下一輪改革時，再放權。造成這種現象的原因在於，需要調整縣鎮之間的利益關係，而隨著發展深入，縣鎮之間利益關係趨於固化，調整難度越來越大。在試點中表現為，權力下放難度越來越大，權力下放也越來越流於形式。 現在一些地方也在搞一些試點，逐漸開始趨於「雷聲大，雨點小」，宣傳中說是下放了幾十上百項權力，但是如果梳理一下下放的權力，會發現對特大鎮適用的不多，一些關係收益、關係自主發展的權力下放較少，而一些關係責任、關係義務的權力下放得多。實際上，我個人認為目前針對特大鎮的放權改革，基本上是在改革反覆中不斷倒退。 中國經濟導報：如何才能讓擴權改革穩定下來？ 范毅：要激發類似特大鎮的發展活力，必須給予更大的發展自主權，而且要通過根本性制度變革，賦予其穩定的權力。 與不斷反覆的放權讓利改革相比，「撤鎮設市」是一條根本之路。只有及時啟動特大鎮撤鎮設市工作，從制度上賦予特大鎮縣級管理許可權，一攬子解決特大鎮發展中的制度障礙，才能激發特大鎮發展活力。 「目前我國縣級行政機構一般在50～70個，公務員有上千人，而鎮級機構人員即使包括事業編製人員不過幾百人而已」 中國經濟導報：當前特大鎮設市的主要難點在哪？ 范毅：難點我認為主要有兩點，一是從宏觀層面來講，中央擔心設市帶來人員機構的膨脹，在現行體制下，設市必然會帶來行政機構的增多，比如說「四大班子」，「上下對口」的機構設置，目前我國縣級行政機構一般在50～70個，公務員有上千人，而鎮級機構人員即使包括事業編製人員不過幾百人而已。 在當前壓縮行政人員的背景下，撤鎮設市可能帶來人員機構膨脹問題是必須要解決的。我們認為，解決這個問題的措施在於，繼續維持鎮級機構和人員編製基本不變，新設市所在行政區域內原則上不增加公務員和事業單位人員編製，新設市增加人員編製可在原縣域內進行調劑。在完善功能確保公共服務的基礎上，按精簡高效的原則，繼續發揮自聘、協管人員在城市管理和服務中的作用等。同時發揮市場化機構的作用，實現「小政府，大服務」。從放權後一些特大鎮的發展來看，只要賦予一定權力，鎮級機構能夠很好地管理好、服務好當地居民和經濟發展。這樣實際上就破解了設市面臨著機構和人員編製增加的難題，也為未來的縣一級機構改革和精兵簡政提供了很好的經驗借鑒。 二是在微觀層面，縣鎮之間利益關係如何調整，一般特大鎮經濟占其所在縣的經濟比重較高，一旦設市對原來縣會有較大的影響，因此在地方會遇到較大的阻力，這也是所要面對的客觀現實。解決這個問題，我們認為可以在市制方面做一些改革，設立「縣轄市」，在經濟社會等方面賦予市的職能，但是在行政關係方面，繼續維持不動，行政等級也不變。而在財政分成等方面，可以首先保持存量關係不變，把改革重點放在增量上，這樣也可以減少部分改革的阻力。 當然，要設立「縣轄市」可能需要進行較大的改革，但是我們認為，這種改革是可行的，也是符合發展趨勢的。從國際上來看，城市是一個點的概念，而縣是一個面的概念，也就是縣來負責區域管理，城市只負責城市管理，不負責區域管理。在改革開放之前，我國的市也是不承擔區域管理的職能，後來隨著地改市，地市逐漸合併，城市也增加了區域管理職能，這種管理體制確實有利於高等級城市的發展，但是在今天來看，其中一些問題也逐漸暴露出來，比如城市間發展機會不均等問題，需要進行一些改革，以賦予城市間平等發展機會，促進城市平等發展。可以通過設立縣轄市，在相關方面進行探索，根據探索實驗結果再決定未來如何推進這項工作。縣轄市的可行性探討21世紀經濟報道2014年08月07日

條件成熟的小城鎮，可通過設立縣轄市的方式，當獲得城市的政治與法律身份，從而發展成為雖然小、但名副其實的城市。這是我最近完成的研究項目《小城鎮、縣轄市》之主要結論。 大約在七八年前，我在廣州媒體及其他媒體上撰文提出這一設想。當時主要針對珠江三角洲、長江三角洲、浙江、福建等地湧現出的大量工商業強鎮。 談論中國奇蹟的人們經常忽略一點：過去三十年間，中國新一輪工業化是自下而上展開的。作為世界工廠的各個車間，實際上主要布置在村鎮一級社會治理單位中。這一點，在東南沿海表現得極為明顯。這些強鎮，常住人口達到八萬、十萬，稀鬆平常，更有若干，已經達到數十萬人左右，其產值也可超過西部一個地級市。然而，這些工商業強鎮始終沒有成為法律意義上的城市，他們一直是鎮的建制。由此導致其社會治理嚴重滯後，公共品供應嚴重匱乏。 令人高興的是，就在最近，國家發改委等十一部委聯合印發《關於開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》，首次提出，合理增設城市建制，尤其是選擇若干鎮區人口10萬以上的建制鎮，開展新型設市模式。而有調查說，2011年，有56個縣級市的鎮達到這一標準，這裡不含縣的城關鎮。 然而，這些地方如何設市？我們提出的設立縣轄市，也即鎮改市方案，相比較而言，最為合理。首先，相比於縣改市，由此形成的城市是真正的城市，點狀的城市聚落。其次，相比於切塊設市，設立縣轄市有助於減輕縣政府的阻力。財政資源在縣轄市和縣政府之間的分配比例，當然會不同於鎮政府與縣政府，但該市仍留在本縣，縣政府仍可得到不少資源。 設立縣轄市還有其它好處，比如，一縣之內，可有多個縣轄市，城關鎮之外的鎮也有機會成為城市，只要其經濟、社會足夠發達。這樣，就實現了市、縣功能上的分離：政府專心做好政治、法律統治，也即提供普遍的公共品，縣轄市則致力於滿足市場運轉與社會服務。 縣轄市的名稱表明，它的行政級別與鄉、鎮相同。但它享有城市的政治、法律地位，比如，擁有較大的稅收資源，其政府機關設置與人員定額，也比照縣級市，這樣，它就可以向常駐人口提供足夠的公共品和公共服務。循名責實，在這方面利益的重新分配與賦權，需要政策乃至法律改進。 如果縣轄市逐漸推開，可為戶籍改革提供新的平台。日前推出的戶籍改革方案，把吸納新進城市人口的重點放在小城鎮。但現在的鎮，對具有城市化意向的農民，顯然缺乏足夠吸引力。通過鎮改市，這些大鎮成為城市，其公共品供應水平提高，農民有更多機會，也就願意落戶於此。 總之，設立縣轄市，在現有政治、行政結構中的可行性是最高的，所遇到的阻力最小。而由此著手，又可以切入行政管理體制改革、城市體系結構調整、城市治理模式變革等諸多重大問題領域，自下而上，漸進試驗，穩步推進。
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