【創研報告】加拿大、澳大利亞、英國的積分制移民政策

來源:中國科協創新戰略研究院《創新研究報告》

第90期（總第95期）2016-09-12

編者按：加拿大、澳大利亞、英國都是移民國家，其移民體系有各自的特點。加拿大和澳大利亞在其原有積分制移民政策的基礎上，對高技術移民體系進行改革。英國依然沿用積分制體系，但逐漸體現需求驅動的特點，正在將積分體系轉型為更為明確的要求。本文簡要概述了加拿大和澳大利亞高技術移民政策的改革措施，以及英國積分制移民體系的變化。

一、加拿大移民政策改革

加拿大移民政策中包括三大類型的移民——經濟移民、家庭團聚移民和難民移民。在過去的幾年中，經濟移民約佔每年移民總數（約26萬）的60%～65%，佔加拿大總人口的0.7%。家庭團聚移民在移民人口中約佔25%，剩下約10%的移民是出於人道主義准入的難民移民。過去，加拿大主要依靠積分制從教育層次、語言能力和工作經驗3個方面評估外國技術人員，家庭成員潛在的經濟貢獻也列入評估積分的一個指標。其中，符合條件的個人進入一個先到先得的移民輪候隊列中，在此隊列中等候的申請者有5年甚至更多的時間處在一種不確定的狀態下。因此，很多移民申請時所存在的機遇到5年後很可能已蕩然無存。

為了解決這一問題，加拿大針對高技術移民人群進行了一些政策調整，這些做法的目的就是要扭轉符合基本要求的人在隊列里不斷等候的局面，使移民體系成為一個能夠對勞動力市場的具體需求更快產生響應的體系。

主要措施包括：

1.限定某些特定職業的申請人數，為某些特定職業給予優惠政策，並向利益表達型移民體系轉型。這種體系的一個重要特點就是符合某些條件的個人被邀請進入儲備庫，為他們提供更多的就業和獲得合適簽證的機會。申請者在這個儲備庫中保留1年，1年後他們必須要通過重新申請才能再次進入該庫。這種方法看似苛刻，但卻創建了一種能夠更好地適應加拿大經濟需求的體制。

2.引入技術行業計劃。由於認識到該國的積分制體系不能開發出合適的方案來吸引加拿大經濟中一些特定領域中的技術行業類型（如亞伯達省的土壤產業），加拿大引入了技術行業計劃。這一計劃最初目標是在加拿大8萬經濟移民總分配指標中吸引3000名有潛在能力的移民，這一預期數字後來增加到了5000名。

3.引入初創簽證計劃，將風險資本和個人與能夠轉變為經濟發展新動力的創意相匹配。

4.在高技術勞工移民計劃中規定，在特定職業現有的限定數額之外可多吸納500名外國博士。

5.自2009年起，加拿大增加了一種新的移民類型——經驗類移民（Canadian Experience Class），認可其在加拿大的工作經歷和教育經歷，使持臨時工作簽證、在加拿大工作了一定時間或從加拿大教育機構獲得了高等學歷的人群能夠申請永久居住資格，這一類移民在經濟移民中約佔6%。這一類型移民數量一直在大量增長，目前資格範圍僅限於管理、高級工藝和技術專家的職位，但加拿大正考慮放寬這類移民的資格範圍。

6.暫停了自20世紀70年代開始的投資移民計劃。因為加拿大政府發現這些進入加拿大的投資大多數都是基於在加拿大的貸款，而移民自身支付的資金甚少。

7.對臨時外國勞工計划進行了改革，使其對市場需求能有更迅速的反應。該計劃越來越多地被用於吸引可從事較低技能的非農業崗位的勞動者。為了改革這一計劃，加拿大不再基於工作種類來劃分低技術勞動者，而是基於其工資在地區工資中位數的上或下來劃分。

總而言之，加拿大之前的移民體系不能及時響應國家對高技術移民的需求，因此加拿大希望通過移民體制改革促使僱主們在選擇高技術勞工時首先考慮近期剛剛獲得加拿大永久居住權或即將獲得永久居住權的人群，而不是尋求持臨時工作簽證的外國勞工。

二、澳大利亞的高技術移民政策

許多年前，澳大利亞也和加拿大一樣採用積分制移民體系。但是澳大利亞的移民體系考慮的因素不僅僅包括技術組合和工作經驗，還包括年齡和英語水平等移民屬性，這些都有利於促成高技術移民政策產生成效。澳大利亞在吸引高技術移民問題上也面臨著和許多其他經濟合作與發展組織（OECD）國家類似的挑戰。一方面，該國要僱傭本國人口並對其進行培訓，使其能夠從事技術性崗位。另一方面，該國需要已經具備所需技能的人來填補空缺。儘管引進所需技能的移民與滿足國家長遠需求的目標有所偏差，但對於解決日益加劇的澳大利亞老齡化的現象則是一劑良方。此外，由於家庭移民限制會影響到技術移民，澳大利亞還需要在技術移民和家庭移民之間進行平衡。

在舊的移民體制下，澳大利亞簽證供不應求，和加拿大一樣先到先得的政策常常使高技術人員等候長達5年的時間。因此，在過去的15年中，澳大利亞的移民政策也有明顯的調整，即從之前的供應驅動型體制轉變為滿足僱主需要的需求驅動型體制，實行了一個基於國家經濟問題的有上限的移民體系，這一新體系將申請者的移民程序從5年減少到數月。

其改革措施主要包括：

1.創建了利益表達計劃（或稱為技術選擇計劃）。該計劃自2012年7月1日正式實施以來，舊體系中因先到先得而產生的人員積壓得到了很大緩解，能夠更好地滿足產業的需求。

2.改變其移民辦理優先順序以滿足產業需求。在原來的移民體制下，滿足最低要求的申請者只要等候足夠長時間就能輪候到獲得簽證的機會，經過政策調整後，申請者要證明自身的技能，政府再根據國家所預測的中長期技術需求來發放移民邀請。

3.允許州政府對申請者儲備庫進行詳查，從而消除國家目標與地區需求之間的鴻溝。

4.聯邦政府對一些特定職業設置限額指標，以確保任何職業在選擇過程中都不會佔據絕對優勢。

5.澳大利亞有37%的高技術移民來自僱主擔保的請求。這些請求分為需要特定技能組合的區域特別計劃和更為寬泛的僱主計劃。此外，獲得僱主擔保簽證的移民中有68%是之前持澳大利亞臨時簽證人員，有些則在澳大利亞已居住3年以上。許多僱主正在利用臨時移民這一選擇來確定個人是否適合某一職位以及該移民及其家屬是否適應澳大利亞的生活。

6.澳大利亞的臨時技術移民計劃設有許多技術要求和語言要求，但其最關鍵的是申請者首先需要得到工作機會。該計劃的主要挑戰是既要快速處理申請以填補特定崗位，同時又要保證移民申請獲得工作崗位的穩定性。

7.澳大利亞的學生簽證計劃，它是澳大利亞永久移民的重要途徑之一。20世紀90年代澳大利亞的學生簽證計劃經歷過重要變革，使得在澳大利亞受教育的外國學生很容易成為永久居民。當時的變革改變了積分體制，為在澳大利亞教育機構畢業的個人進行了額外加分。但是，該方法使得外國學生選擇課程和專業時會根據優先辦理的職業進行選擇，導致某些特定領域的學生數量增多，但這並不意味著從事這些領域勞動者數量的增加。如今，學生簽證計劃允許任何專業領域的學生畢業後在澳大利亞工作4年，這期間的工作經歷對於其申請永久居住權有重要影響。

澳大利亞的《移民長期研究》表明，被調查到的技術移民中有80%來自非英語國家，並且他們在澳大利亞的勞動力市場中的表現要勝過澳大利亞本國人。在移民後的前半年內，沒有得到僱主擔保的技術移民的失業率為5.7%，而這一比例在總人口中為6.2%。

三、英國的移民政策

在過去20年中，英國的移民數量大增，但該國的移民比例在OECD國家中仍處於中等行列。目前，移民約佔英國人口的13%。英國的移民體系屬於積分制，除了家庭團聚類別外，主要包括5個類別：

5個類別：

一級簽證（Tier1）：具有較高技術能力但無確定的工作機會的高級技術（研究生/博士）移民；

二級簽證（Tier2）：有確定工作機會的技術勞工移民；

三級簽證（Tier3）：低技術勞工移民；

四級簽證（Tier4）：學生；

五級簽證（Tier5）：青年流動計劃和臨時勞工。

該移民體系屬於需求驅動型。尋求工作機會的學生和移民都需要有擔保人，且擔保人需要獲得政府許可，並具備擔保身份證書。英國積分體系的一個獨特特點就是積分是廣泛運用到各種工作職業上而不是具體的個人上。但是，英國正在將積分體系轉型為更為明確的要求。

英國移民諮詢委員會（Migration Advisory Committee，MAC）是一家創建於2007年的非政府公共組織，它應英國內政部的請求負責列出從業人員短缺職業名單或從業人員短缺且能夠由移民來填補的技術性職業。MAC利用工資、職業空缺和跳槽等數據，並輔以利益相關方的意見，列出12個評測短缺職業的測度，如果某一職業符合其中的大多數指標，MAC就將其列入從業人員短缺名單。MAC的另一項主要職責是制定出移民限額從而使英國達到凈移入移民量縮減到數萬的目標。對於技術勞工，MAC制定的目標是20700名。但一定程度上由於近年經濟下滑導致的需求量減少，英國並沒有達到這一目標。這一限額是否能夠滿足英國對技術勞工的長遠需求將在未來幾年得到檢驗。英國利用獨立諮詢委員會作為政策制定程序的做法，尚屬世界首例。

編譯：宋穎、黃園淅

《創新研究報告》編輯：高曉巍、豐玲玲