我國延長偵查羈押期限制度的反思與調試

　　● 顧　明*/文

　　摘　要：我國延長偵查羈押期限制度是「保證偵查」和「嚴控期限」兩個相互衝突的價值理念平衡的產物，在制度規定與司法運行方面均存在一定的問題。在制度規定方面刑事訴訟法第154條的規定不夠嚴謹周密，逐級層報制度耗費較大的時間成本;在司法運行方面檢察機關對提請延期案件的審查把關較為寬鬆，對逮捕措施正確與否的監督流於虛置，對同案處理的輕罪犯罪嫌疑人一併延期有失公允，忽視對羈押必要性的審查等等。數據分析表明現有制度無需大規模改造，司法運行中存在問題需要局部調試，從而真正達到監督偵查、嚴控期限的立法初衷。

　　關鍵詞：偵查羈押制度　反思與調試

　　在被冠以「人權憲法」和「憲法測震儀」的刑事訴訟法中，刑事強制措施的規定處於舉足輕重的重要地位，因為它直接關係到公民最基本的人身財產權利。逮捕作為最嚴厲的強制措施，一經逮捕即意味著犯罪嫌疑人將可能面臨七個月或者更長時間的羈押，因此逮捕措施的適用歷來受到最為嚴格的控制。偵查機關對逮捕措施的適用有著天然的動力，而權力分離與制衡原理是現代訴訟制度的基石，故作為國家根本大法的憲法將逮捕的審批權交由檢察機關行使。檢察機關既通過批准逮捕來控制羈押的「入口」，又通過批准延期來控制羈押的「長短」，形成對人身強制措施的全方位監督制約。2012年刑事訴訟法修改對逮捕條件進行了重大改造，在一定程度上降低了審前羈押率。但延長偵查羈押期限制度繼續沿用，僅僅增設了與之相關的羈押必要性審查制度。涉及犯罪嫌疑人審前羈押時間長短的問題未受到應有的重視。

　　一、現狀：逮捕後偵查羈押期限的實踐考察

　　偵查羈押期限在我國刑事訴訟語境中是一個專有概念，是指犯罪嫌疑人被逮捕後處於羈押狀態中，偵查機關為查明案件事實、收集犯罪證據所需要的期間。本文以某直轄市2014—2016年三年的提請延押案件為宏觀視角，以筆者辦理過的50件具體案件為微觀視角，從逮捕後的實際偵查期限、批准延期率、延期理由等方面進行研究，對司法實踐中存在的問題進行歸納總結和分析探討，以問題為導向提出應對解決之策。

　　(一)逮捕案件的法定期限偵結率

　　提請延長偵查羈押期限的前提條件是已經被逮捕、且未在捕後兩個月內偵結的案件，因此從提請延期的人數與逮捕人數的對比，就可以得出偵查機關在捕後兩個月、三個月和五個月的偵結率，進而可以得出偵查機關大致的偵查期限。

　　從歷年的數據可以看出，逮捕後兩個月內偵結的案件佔全部逮捕案件的93%以上，三個月內偵結的案件佔比在2%—4%之間，五個月內偵結的案件較為罕見，幾乎可以忽略不計。據此我們可以得出結論，在已被逮捕的犯罪嫌疑人中，超過93%的人在97天內被偵查終結移送起訴(拘留期限最長30天+審查逮捕期限最長7天+偵查羈押期限最長60天)[1]，未在捕後兩個月內偵結的案件僅佔4.6%—6.1%，可見逮捕後的偵查工作是及時迅速的。由於檢察機關對證據標準的掌握日趨嚴格，倒逼偵查機關在報捕前必須全面細緻收集證據，否則案件可能因證據不足不批准逮捕，這也是逮捕案件多數能在捕後2個月偵結的重要原因。

　　(二)對提請延長偵查羈押期案件的審查情況

　　上表可以看出，檢察機關不批准延期的案件非常少，基本維持在個位數，特別是一延和二延的案件，最多的年份僅僅9人，最低的年份全部延期，批延率達到99%—100%。每年數百人的龐大提請延期案件，僅有幾人未被延期，深層次的原因在於檢察機關對提請延押案件的把控是否嚴格。其一，檢察機關對是否構成犯罪的把關極為嚴格，而延押案件均是已被逮捕有犯罪事實的案件，故基本不會產生因為批准延期而承擔案件無罪的後果,導致檢察人員對延押案件的重視不足;其二，刑事訴訟法所規定的延期條件伸縮性大，如一延條件「案情複雜」、二延條件之一「涉及面廣、取證困難」，每個案件都或多或少有繼續取證的工作，因此偵查機關總能找到延期的理由;其三，檢察機關對偵查機關的「友情照顧」多於「嚴格監督」，對案件中的問題一些檢察人員為維護與偵查人員的良好關係一般也會「視而不見」。

　　(三)對偵查機關提請延期理由的重點檢視

　　延長羈押期限，打個形象的比喻就是偵查機關向檢察機關「要時間」，在控制犯罪嫌疑人人身自由的情況下繼續取證。偵查機關提出的理由往往結合具體案情，說明還需要做哪些偵查工作，表現出豐富化和具體化的特徵：其一，以需要繼續訊問、加大審訊力度、需要完善證據體系作為提請延期理由之一的情況較多，但這類理由並非刑事訴訟法明確規定的類型，而是法律理由的具體化;其二，對需要進行的工作進行了重點強調，但捕後二個月開展了何種工作往往避而不談;其三，部分理由從一延一直延續至二延、三延，例如需要尋找某一證人，為何經過捕後兩個月、三個月一直找不到該證人的原因鮮有提及。儘管絕大部分案件因為案情複雜或者取證工作量大而需要延期，但仍有一些案件實為偵查人員未及時有效開展工作而拖延了時間。

　　二、反思：延長偵查羈押期限制度需要探討的問題

　　(一)立法探究：刑事訴訟法第154條的問題

　　根據刑事訴訟法第154條、156條、157條的規定，提請一延的案件由上一級檢察院批准，二延、三延的案件由省級檢察院批准。依據這一規定省級偵查機關如某省公安廳、某省人民檢察院偵查的案件，一延就要報最高人民檢察院批准，而二延、三延由省級檢察院批准或者決定。按照刑事訴訟法的邏輯，從一延到二延再到三延，它的延期條件和審批機關是不斷趨於嚴格，某省公安廳、省人民檢察院偵查的案件一延由最高人民檢察院決定，二延、三延卻由省級檢察院批准或者決定，顯得本末倒置。況且到最高人民檢察院審批，對路途較遠的省份如海南、新疆等，需要承擔較大的時間和人力成本。在司法實踐中，為規避這種麻煩的審批程序，省級偵查機關往往利用自身擁有的指定管轄權，將案件指定給下級單位管轄，避免時間上的耗費。

　　(二)運行繁瑣：逐級層報審批耗費大量的時間成本

　　我國奉行批准逮捕與批准延期相分離的原則，一般由同級檢察院批准逮捕，但由上級檢察院或者省級檢察院批准延期。在具體操作方面，《人民檢察院刑事訴訟規則》(以下簡稱「訴訟規則」)第279條、最高人民檢察院《人民檢察院辦理延長偵查羈押期限案件的規定》(以下簡稱「高檢規定」)第3條做出規定，延長羈押期限的案件由同級檢察院受理審查並提出意見，報有權決定的檢察院審查。逐級層報制度的優勢是多層級把關，多方參與案件的審查，有利於提高案件的質量，其劣勢也是顯而易見的那就是運行繁瑣。「高檢規定」要求偵查機關在偵查期限屆滿前7日提請延期，也就是說檢察機關的審查期間一般也是7日。縣級檢察院報請二延的案件前後需要經過三個關口，三級院共同使用7天的審查期限，這裡還要扣除路途時間，留給省級檢察院辦案人的審查的時間已是捉襟見肘。

　　(三)疑難問題：司法實踐中的特殊情況有待回應

　　對刑事訴訟法第157條三延條件之一「對犯罪嫌疑人可能判處十年有期徒刑以上刑罰」的理解偏差。偵查機關通常將「可能判處十年以上徒刑刑罰的犯罪嫌疑人」與「可能判處十年以上徒刑刑罰的案件」混為一談，對於共同犯罪、關聯犯罪而言部分犯罪嫌疑人的行為能夠量刑至十年以上，但是個別犯罪嫌疑人如果存在從犯、自首、立功、未成年人等諸多法定從輕情節，其量刑未必會能到十年徒刑以上，但是偵查機關為便利處理案件，通常一併提請延期，檢察機關也不好拆分審批，從而只好全部批准延期。此外，可能判處的刑期應理解為「宣告刑」而非「法定刑」，即並非只要行為所適用的量刑幅度包含十年以上徒刑就符合延期的條件，而是要綜合評定全案的量刑情節。

　　(四)監督缺失：把關寬鬆一路放行有損法律的嚴肅性

　　不批延案件比例極低，審查把關明顯寬鬆，高達99%的批准延期率就是最好的註腳。其中的原因值得深思：其一，審查逮捕是檢察機關針對犯罪嫌疑人是否採取最為嚴厲的強制措施的第一次審查，一經逮捕通常就會一押到底，因此檢察機關會格外慎重;其二，對錯誤逮捕的嚴厲考核制度包括評查、糾正、直至國家賠償，使得辦案檢察官來不得半點疏忽;其三，延押案件是對已經符合逮捕條件的案件的審查，並且僅僅是對期限的延長與否的決定，況且延押案件的審查期限緊張，很多案件檢察官往往翻翻案卷僅用一個半天就結案。有學者分析指出，批准延長偵查羈押期限缺乏辦案質量標準，如何評價批准延長或不延長的決定正當與否，法律和實務中都沒有規定。[2]

　　三、調試：我國偵查羈押制度存在問題的解決方案

　　(一)理念先行：嚴控期限與少捕慎捕同等重要

　　理念是行動的先導，司法理念對辦案具有至關重要的作用。某種程度上，司法理念對案件的重要性超過了法律規定。在我們沒有倡導「少捕慎捕」、「降低審前羈押率」時，逮捕率居高不下，「夠罪即捕」、「先關起來再說」的做法較為普遍，造成看守所人滿為患、增加了社會對立情緒。近年來，新的司法觀念已經深入到每一個辦案人的內心，逮捕是保證訴訟的措施而非懲罰措施有了正確的定位，逮捕率逐年下降。刑事訴訟在實現公正等其他價值的前提下對時間耗費最小化的訴求，在各個國家和地區卻是一致的。[3]在當下，我們不僅要倡導「少捕慎捕」，還應當將「嚴控期限」放在同等重要的位置。

　　(二)制度調試：增加刑事訴訟法第154條的例外規定並建議取消逐級層報的規定

　　對刑事訴訟法第154條可以做出如下規定：「案情複雜、期限屆滿不能偵查終結的案件，經過上一級人民檢察院批准延長一個月。省級公安機關和省級檢察院偵查的案件，報省級檢察院批准或者決定」。這樣的例外規定增強了嚴謹性，維護了刑事訴訟法的和諧統一，消解司法實踐中通過指定管轄來規避最高人民檢察院審批的做法。「誰辦案，誰決定，誰負責」是現代司法規律之一，不具有決定權的意見自然不會盡心盡責，「讓審理者裁判，讓裁判者負責」，這是構建司法責任的價值目標。況且本身耗費的時間成本也與追求公正和效率的訴訟價值不符。權衡利弊，筆者建議延長偵查羈押案件直接報送有決定權的檢察機關審查決定，將達到更為理想的效果。一是節省了逐級報送所耗費的大量時間，大大提高了司法效率。二是給有決定權的檢察機關更多的審查時間，能夠更為全面細緻地審查案件。三是上級檢察院可以不受下級檢察院意見的影響，做出更為客觀的決定，符合司法責任制的精神。

　　(三)問題回應：改變輕罪犯罪嫌疑人與重罪犯罪嫌疑人一併批准延期的做法

　　加大對可能判處刑期、是否有繼續羈押必要的研判。根據共同犯罪、關聯犯罪中不同犯罪嫌疑人的地位和作用，著重考察輕罪者有無自首、立功、犯罪未遂、中止、未成年人、如實供述犯罪事實等法定從輕情節或者其他酌定從輕情節，以及逮捕時所依據的社會危險性條件是否發生了變化，綜合評定輕罪者是否延期。對分別審批所產生的訴訟風險也應充分評估，有無串供、逃匿、妨害作證等訴訟風險。對可能判處的刑期較低、也無訴訟風險的犯罪嫌疑人依法不批延，建議偵查機關取保候審，等待同案重罪者期限屆滿後一併移送起訴，維護訴訟均衡。嚴格解釋「可能判處十年徒刑以上刑罰」的條件。糾正司法機關將刑事訴訟法規定的「重罪嫌疑人」理解為「重罪案件」，將「宣告刑」理解為「法定刑」的錯誤觀念。強化對檢察機關自己偵查案件的監督，一些有重大影響的窩案、串案，偵查機關往往借口等待其他重大案件的進展，對某些案情已經查清、證據已經收集完畢的個別案件報請延期，違反了法治精神。因此，對刑期條件的嚴格掌握有利於有效監督偵查，對檢察機關「自己」的職務犯罪案件更是如此。

　　(四)強化監督：著重強化對偵查人員是否有效推進工作的監督

　　嚴格審查捕後是否有效推進偵查進程。刑事訴訟法規定了逮捕後的偵查期限一般為兩個月，已經考慮到為偵查工作留有必要的期限。很多案件由於拖延，導致應當在兩個月期限內完成的工作不能及時完成，從而提請延期。高檢規定第13條明確規定：「偵查機關(部門)在犯罪嫌疑人逮捕後二個月以內未有效開展偵查工作或者偵查取證工作沒有實質進展的，人民檢察院可以作出不批准延長偵查羈押期限的決定」。因此，即使存在仍未完成的工作，如果原因是偵查人員的拖延，那麼檢察機關可以不批准延期，為司法實踐中嚴格延押條件提供了規範依據。對偵查機關以同一理由報請一延並報請二延、三延的案件，要求其說明未能取證的具體原因並慎重作出延期決定。

　　四、結語：批准延長偵查羈押期限無異於批准逮捕

　　貝卡利亞在他的經典名著《犯罪與刑罰》中指出：「懲罰犯罪的刑罰越是迅速和及時，就越是公正和有益。因為它減輕了捉摸不定給犯罪帶來的無益而殘酷的折磨」。[4]先哲的智慧啟迪我們，迅速及時而不拖延的偵查期限正是程序正義的題中之意，也是未來延長偵查羈押期限制度走向的指導思想。卞建林教授曾建議將逮捕與羈押分離，檢察機關批准羈押的, 應當簽發羈押證並載明羈押期限。羈押期限即將屆滿, 公安機關認為需要延長羈押期限的, 應當提請檢察機關決定延長羈押的, 同樣應當載明延長期限。[5]筆者認為，在現有強制措施體系未改造之前，我們可以認為逮捕所附帶的有效羈押期限為2個月。所以2個月期限屆滿偵查機關提請延期的，無異於重新提請檢察機關再次審查逮捕，檢察機關應當嚴格按照刑事訴訟法第79條的規定，考察犯罪嫌疑人是否符合逮捕的條件，特別是社會危險性是否繼續存在。基於此，可以解決檢察機關「重視逮捕案件、輕視羈押案件」的問題。

　　注釋：

　　[1]以上是針對公安機關偵查的普通刑事案件而言，如果是檢察機關偵查的職務犯罪案件，則期限為77天(拘留期限最長7天+審查逮捕期限最長10天+偵查羈押期限最長60天)。

　　[2]參見林貽影：《批准延長偵查羈押期限制度的法律思考》，載《人民檢察》2012年第2期。

　　[3]參見李新、餘響鈴：《延長審查起訴期限問題研究》，載《中國刑事法雜》2013年第10期。

　　[4]參見貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風譯，中國大百科全書出版社1993年版56頁。

　　[5]參見卞建林：《論我國審前羈押制度的完善》，載《法學家》2012年第3期。

　　*天津市人民檢察院第一分院偵查監督處[300101]

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