使館館舍及內部分工

2005-09-29第一節使館館舍第二節館無定製第三節館長與館領導班子第四節使館處室設置第五節總領館的機構設置人們不難理解，一支有效率的軍隊，能打勝仗的軍隊，內部必定是由各個方面的職能部門組成的。一支軍隊，首腦、指揮機關當然是最重要的。同時，還必須有偵察部門，參謀部門。司令員正是依仗他們，才能作出正確的軍事決策。而有了決策，更重要的是實施決策的部隊，即作戰的軍隊。對於一支現代化的軍隊來說，投入戰鬥的部隊也是由各個兵種的人員組成的：實施地面攻擊的自然是步兵，步兵投入戰鬥要有運輸兵運送，進攻時要有炮兵支援，衝鋒時要有坦克帶頭；步兵遇上河湖溝灣，則要有工兵開路。作戰時還會需要空中優勢。要對付對方的飛機、坦克，又需要有導彈。現代化的戰爭發生時，任何一個兵種也離不開高技術的電子偵察、電子通訊。而當大部隊出動作戰時，更為重要的還有後勤支援。只有這許多兵種、各個部門通力協作，一支軍隊才有可能打勝仗。大使館和任何軍隊及辦事機構一樣，要想出色地從事所擔負的外交業務。要想勝任複雜的外交工作，選定有利的位置是必不可少的，其內部也必需有一定的分工，必須設置不同的處室，來負責不同方面的業務。本章所要談的，即是作為一個駐在國外的外交機構的大使館，它的館舍的選定，其內部的機構是如何設置的，各個部門又是如何分工的。第一節　　使館館舍關於大使館的建築，各個國家有很大的不同。但是可以說幾乎所有的國家部十分重視本國駐外使館館舍的建設。因為，正如黃金棋在他所著的《概說外交》一書中所講的：「現在的使館一般都是大使館，以特命全權大使為館長，是一個國家的象徵。所以，對於館舍的外觀和內部陳設，所有的國家都在國力允許的情況下儘可能使之能反映一國的國威和富有本民族文化的特色。」各國駐外使館當然部設在駐在國的首都，這似乎是一種常識，但也有少數例外，因為有個別國家首都和政府不在同一個城市，如非洲的象牙海岸，經濟首部是阿比讓，還有個政治首都穆蘇克羅，但政府和各國的外交使團卻都設在阿比讓。或者有個別國家有不止一個首都——比如南非，有行政首都比勒陀利亞，立法首都殲普敦和司法首都布隆方丹；貝南有國民議會所在地波多諾伏和政府所在地科托努。在這種情況下，外國使館當然都會設在該國的政府所在地，因為使館是代表本國政府與駐在國的中央政府打交道的，所以使館設在政府所在的城市是不言自明的。各國對於駐本國的使館建館地點有時有明確的劃定。以中國為例，中國政府在北京東郊劃有大片使館區，各國駐中國使館均設在這些區域內（只有前蘇聯使館例外）；不少國家對於外國使館的館址卻沒有明確的規定，各國可以任意在首都選擇合適的地皮建館，但其實這些國家也對外國使館的選址進行「內控」，外國使館如果建在接近駐在國「敏感」 機關的地方肯定是不行的。前蘇聯駐美國大使多勃雷寧在他的回憶錄中講到蘇聯想在華盛頓建設新使館選址時說：「僅僅為了尋找一塊合適的地皮就花了好幾年時間……一位在弗農山國家公園旁邊擁有一塊地產的人同意把他在波托馬克河附近的一塊地賣給我們……多年來他一直想把這塊上地出售給國家公園管理局，但該局卻以資金困難為借口拖拖拉拉不願協商此事。當這位地產主剛一通知公園管理機構，說他將要把這塊土地賣給蘇聯使館時，公園購買這塊土地的資金像變魔術般立即籌集到了。於是我們又一次空手而歸。此後，我們試圖在麥克萊恩附近，也就是遠至波托馬克河弗吉尼亞一邊的郊區尋找一塊合適的地皮。這回出來干預的是中央情報局，它聲稱這一地點離它的總部太近了。」就大使館的館舍形式而言，大致區分，可以說有兩大類。一類是單獨的一所建築，可能是一座大樓，也可能是一組帶有花園的樓房；另一類則是在大型辦公樓內佔據若干間房子，可能佔有一層或幾層樓面，也可能只佔用了其中一層的若干間房屋。外事交往中有一條很重要的原則，就是對等。從原則上講，建使館也應講對等，比如互相為對方提供方便，允許購買面積大致相等的土地用於建館，等等。維也納外交公約中就有關於為對方國家在本國建立使館提供方便的條文，一般在兩個國家的建交公報中也會有這類文字。但在外交實踐中，許多國家之間在建使館方面卻並不一定對等。這主要是因為各個國家國情不同，國力大小不同，對外交往的開展情形不同，他們賦予本國使館的任務也輕重不同，因此使館的規模、形式也不同。兩個建交國家，雖然從原則上講雙方有對等的權利修建同樣規模的使館，但不少國家出於實際需要和可能，有時並不一定要求完全對等，尤其在大國和小國之間。一般來說，大國的使館幾乎必定是一所單獨的建築——不管是一座大樓還是一組建築。如美國、中國、前蘇聯、德國、英國、法國等國，因為這些國家十分重視外交，在世界許多地方都有本國利益需要照管，他們派駐各個國家的使館都負有重要的外交任務；而且大國國力較強，資金充足，負擔得起較多的維持費用。這樣的使館究竟是巨樓高廈還是花園洋房，往往與使館所駐當地情況有關，也與本國國情有關。一般來講，整幢大樓面積雖然巨大，其房間的格局卻比較相近。在不少國家，一類被稱作寫字樓的大廈，往往由許多商家、公司共同租用；或者另一些則建成套房，為旅館性質的。對於要求建築具有多種功能的使館來說，這種大樓並不十分合適。所以，在許多國家，外國大使館一般都建成帶花園的一組小樓房。但是在有些國家，首都是大城市，地皮十分昂貴，也很難找到，在這樣的地方建築使館，有時就不得不採取大樓的方式了，因為大樓畢竟比較省地皮。大樓式的使館建築還有一個好處，就是整個使館的各部分相對集中，因此在保衛和管理方面十分方便。中國使館在相當長的時期里是採取生活和辦公集中在同一地點的做法，使用大樓就比較方便，所以相當多的中國駐外使館都購買大樓———特別是旅館大樓———來作為中國使館的館舍。中小國家的駐外使館的規模可能稍小一些。他們從本國外交工作的實際需要出發，也從本國經濟實力出發，不一定要為使館建很大的館舍，不一定要和大國在自己本國所建的使館規模一樣。不少這類國家的駐外使館館舍常常是由一座或幾座小樓和花園組成的。也有不少國家，因為其駐外使館的規模不大，有時就在對方首都的某幢辦公樓內租用幾間、一層或幾層辦公室作為其館舍，尤其在當駐在國的首都是一個大城市，地皮比較昂貴的情況下。中國讀者可以在北京東郊三里屯北面一點的塔園看到一座大型辦公樓，那裡就集中了不少外國駐中國的機構——其中包括一些國家的使館或使館的一部分處室。而在有的國家，外國大使館也不一定是集中在一幢樓內，可能會在市區某座辦公樓內設有某一個國家的使館，而另一個國家的使館則會設在另一座大樓里。這是由各國使館自己和各座大摟的業主商定的。這類使館當然費用比較省一些。有不少國家使館的館舍是買的現成的建築，這樣做要比自己建造省不少事，尤其在地皮不易找到的大城市中心區。也有一些國家的使館則是專門修建的。使館館舍建成什麼樣於，大多取決於派遣國。有些國家的地方政府，會對城市街區的建築物的外觀有一定要求，使館的設汁需要報有關部門審批。但在大致符合當地政府要求的前提下，大使館總還是可以有一些特權的。一般來說，在實用的前提下，使館建築應當充分體現出本國的風貌。所以不少國家的駐外使館的建築極富特色。中國讀者只要在北京的使館區轉一下，就會發現不少國家的使館館舍十分别致，其風格或莊重，或明快，或優雅，或簡潔，如澳大利亞、加拿大、伊朗、波蘭等國駐華使館的建築都很有特點。其他國家首都的外國使館也同樣風格各異，如中國駐澳大利亞的使館就是一座具有濃郁中國古典風格的建築，幾乎成為堪培拉的旅遊一景。但無論使館館舍建成何等式樣，其功能卻相差無幾，館舍總要滿足於使館對外工作的需要。一般來說，使館館舍可以分為辦公區、機要區、活動區、生活區幾個部分。辦公區即指使館的辦公地點。其中有作為使館門面的傳達室或者接待室，還有各個處的辦公室。機要區則是指使館的機要通訊設備所在地、譯電室，以及機要文件、物資存放地。這是一個使館的核心機密所在之處，也是使館神經中樞，當然是各國使館保衛最為嚴密的地方。活動區是使館對外開展活動的建築，往往包括會客室、宴會廳和多功能廳。多功能廳常常可以用來放電影，或者舉行大型餐會、舞會和各種招待會，舉辦小型展覽等。有的使館內還設有小型劇場。與之相配，當然還要有工作間、廚房、放映室等輔助用房。有的大型使館中還設有花房，供應使館平日、宴會、而尤其是舉行大型活動或節慶時的用花。生活區是使館全體或部分外交官或職員及他們的家屬居住的地方，可能由一兩座公寓樓或若十座小型樓舍組成。此外，各個使館根據條件，還會有花園區、體育活動區、汽車庫、修理車間和用於清潔衛生工作的房舍。花園區不但可以起到美化使館環境的作用，使來使館辦事或參加活動的人感到賞心說目，也是館員們休息的好地方。緊張的工作之餘，有一個風景宜人的地方可以坐一坐，或者散散步，對於解除工作的緊張，恢復旺盛的精力，無疑是大有好處的。體育活動區包括網球場、籃球場、游泳池、健身房等，是館員們進行體育鍛煉的好地方，各國使館都十分重視為館員提供此類活動設備，因為館員只有身體健康了，才能更好地工作。使館要是一座由若干樓房組成的花園，各類區域自然很好布置。如果使館設在一座大樓里，這所有各類區域當然只能在樓內進行分配。若干層樓作為辦公區，若干層樓作為居住區，等等，也很難有寬敞的室外花園了。有一些國家的駐外使館把辦公區和生活區放在一起。即一部分房舍用於辦公，另一部分則用於居住。這樣做的好處是方便。館員上下班十分方便，連使館大門都不用出，每大可以節省大量時間，還可省下大筆交通費；工作上也方便，晚上遇有什麼緊急任務，加班的人員可以呼之即來；對於館領導，管理起來也方便，因為全體館員工作、生活都相對集中，可以說「都在眼皮底下」。不利之處則是因為生活區與辦公區等在一起，有時對於使館的保衛工作帶來一些複雜因素；對於晚上在館內舉行的一些外交活動也會有不方便之處。中國使館過去許多年中一直採用這種做法，但近年也開始出現一些變化。也有很多使館採取把辦公區和生活區分開的做法。即僅將使館建為辦公地點，而在其他地方另外為館員安排住所。比如中國，在北京東郊一些地方建有外交人員公寓，租住這些公寓的主要是各使館的外交官。他們的使館是辦公場所，不供居住，所以他們另外租公寓作為住所。在有些國家沒有外交公寓這類處所，駐這些國家的外國外交官則由其自行租用住宅。外交官的這類住所，有的由本國政府租來或購置後，免費供本國外交官在任期內使用，有的則是由外交官自行選擇租住，本國政府給予一定補貼。大使在這方面則有些特殊。可以說，幾乎世界各國都為本國駐外的大使專門設有官邸。大使官邸是大使的住所，但也是大使的工作場所。大使的辦公地點當然是在使館的辦公樓內，但是大使官邸也是大使開展對外活動的重要地點。大使對外工作中的重要內容，即一部分的宴請和招待會，常常是在官邸舉行的。在官邸舉行宴請，或者接待一些朋友來作客，氣氛要更為親切，因此是各國外交界更喜歡採用的工作方式。大使官邸的地址，有的選擇在使館旁邊或離使館不遠的地方，尤其在使館區里，或者在一片使館比較集中的街區，如果那裡有可能找到比較寬敞的地方，環境也比較好的話；有的則另設在城市的郊區或風景優美的地方。為了對外開展活動的需要，各國的大使官邸都設在豪華的住宅內，無論是建造的、購買的還是租用的，一定是美輪美奐的巨宅，還圍有林木繁茂、花團錦簇、綠草如茵的花園，有的還帶有泳池。巨宅內除了有大使夫婦華麗的卧室、雅緻的書房，更重要的是一定要有裝修精美的宴會廳和寬敞的大廳，以供大使宴請尊貴的賓客或邀請上流社會的人士聚會。大使有了華麗宏敞的住宅，自然要有人員服務。要有負責清潔衛生的人員，宴會招待的人員，還要有廚師，甚至負責採購的人員。美國駐伊朗大使沙利文在回憶錄中講到他在德黑蘭僅在大使官邸內就僱用了8名工作人員一一這還不包括他的專職司機。大使官邸內有時還要有供他們使用甚或居住的房間。正如本書前面提到的，大使館內部設有各個職能處，分別負擔不同領域的工作任務。在一些大型或中型使館裡，有些處常常在大使館外面另外辟有辦公處，比如商務處、教育處、文化處、科技處、武官處、領事處等。哪些處在使館之外另闢辦公場所，完全取決於各國或各使館的具體情況，但多是出於方便工作的考慮——一如領事處是為了方便人們前來辦理護照、簽證和公證、認證，其他處是為了便於「單獨開展活動等，或者是因為館舍不敷使用。設在使館館舍之外的使館各處，也是使館的一部分，它們也和使館一樣受到駐在國的保護、但是，這些分立的處室，要尋找或建造新辦公場所，必、須取得駐在國的同意。還要指出的是，在實踐中，政治處和行政處是不會把辦公室設在使館之外的。大使館是享有外交特權的特殊建築，根據《維也納外交關係公約》現定：「使館館舍和使館長的私人住宅，連同使館外交、行政及技術職員的私人住宅（其為接受國國籍之職員除外）均屬不可侵犯。除非得到使館館長許可，接受國官員不得進入。接受國有責任採取一切適當步驟，使使館館舍免受侵入或損害，並防止一切擾亂使館安寧或有損使館尊嚴的事情發生。」大使館是一個國家派駐另一個國家的政府代表機構，所以有權懸掛本國的國旗和國徽。維也納外交關係公約第20條有這樣的規定：「使館及其館長有權在使館館舍、及在使館館長寓邸與交通工具使用派遣國之國旗或國徽。」一般來講，各國駐外使館都會在使館院內離大門較近的地方，或主要建築物的頂上，如果使館館舍是一座大樓則在樓頂，立有旗杆。各國使館根據本國的規定，在一定的日子和時間升降國旗。有的國家是每天早升晚降，有的國家則規定只在本國國慶和駐在國國慶等一些重要日子才升國旗。國徽大多放置在使館建築最明顯的地方，如主樓正面大門上方。國徽是常年放置不動的，不像國旗要按規定升降。各國使館有一個相同之處則是其館牌。幾乎無一例外，世界各國的使館館牌都採用長方形的銅牌，上面分別用本國文字和駐在國文字（或者英文）鐫有「XX國大使館」的字樣，掛在使館大門一側。這塊銅牌每天都會有專人負責擦拭，光可鑒人。有一些使館還在其館舍的大門旁或圍牆上設有宣傳欄，欄內一般貼有各種宣傳照片，並定期更換，介紹本國經濟發展、科技教育、民族文化、人民生活等各方面的情況。這一做法並不普遍，在北京的使館區，可以見到有些使館設有這類宣傳櫥窗，在有些國家的首都則根本見不到此類櫥窗。領事館的開設，主要理由是照顧本國在駐在國特定地區的僑民或經濟商貿利益。所以領事館大多設在駐在國的經濟中心，本國僑民比較集中的地方等，較大規模往往為總領事館。如美國的紐約，中國的上海，澳大利亞的悉尼，加拿大的多倫多等。這些城市，或者各國僑民比較集中，或者各國投資比較集中，因此有必要在此設立總領事館，照管本國有關利益，以彌補因使館不在當地而可能帶來的不便。總領事館和領事館的設立當然必須由兩國專門達成協議，兩國在設領方面均會要求對等，即一般來說，一國在另一國設有若干領事館，對方也會要求在本國設有同樣數目的領事館，在規模方面自然也應對等。各個總領事館或領事館所管理的區域稱作領區，領區的大小也要在有關協議中規定。領事館的官員只能在所規定的領區內執行領事任務。領事館的館舍就其建築以及功能而言，與使館的館舍沒有什麼區別，上面對使館所述亦可同樣用於描述領事館，只是領事館享有的特權根據國際法要低於大使館。但在實踐中，不少國家在雙邊領事條約中往往規定相互給予對方領事館與使館相同的豁免與特權。使館和領事館館舍的購置（包括購買後的改造裝修和裝飾布置）或建造，當然是在建館時就要辦妥的。但一旦使館或領事館館舍投入使用後，其一切維修、管理、打掃，乃至增添拆減，則都是行政處的職責了。還有國旗的升降、國徽與館牌的清潔，行政處自然也責無旁貸。第二節　　館無定製首先需要指出的是，大使館內部部設有一些什麼處室，各國並無定例。就如同各國的政府機構的內部設置一樣，完全取決於各個國家本身的國情、國力和政治體制、政府政策。世界上有許許多多國家，國情不同，體制不同，它們派出的駐外使館，其內部機構設置自然不可能一樣。即使對於一個國家來講，它雖然只有一個政府系統，但派出的駐外使館卻有幾十甚至一百多個，這些使館，因為派往不同規模和不同國情的國家，其規模和機構設置也常常會有很大的區別。這裡可以舉出一個例子。中國的老外交家、民國時期曾擔任過總理、外交部長、財政部長和駐許多國家的使節的顧維鈞在他的回憶錄中寫道：「1932年中國駐巴黎公使館山十一二名工作人員組成，其中當然不包括外籍職員、僕役、信差和司機。我說的工作人員是指由外交部正式委派並按照當時規章定級的人員。全權公使是使館最高負責人，下面是一位參事。參事下面有兩位一等秘書。後來使館擴大編製，有了一位二等秘書，兩位三等秘書和隨員二人。」他還說到使館編製不同的情況，他寫道：「當我在倫敦時，我有一名新聞參事……一名財務秘書。此外還有一名財務專員……還有一名中國留英學生監督。」更有不同的是，他指出：「駐華盛頓使館情況很特殊，開創了罕見的先例，我屬下有一名公使銜參事，他過去曾任中國駐巴西和墨西哥的公使。」引文內提到的參事，我們現在叫參贊。這個事例告訴我們，一個國家派出的不同使館，內部機構設置並不是一樣的。但是，大使館畢竟是具有專門職能的政府辦事機構，無論是哪個國家派出的大使館，也無論是派往哪個國家的大使館，它所負有的職責和任務基本一切都是相同的，這就決定了，各個大使館必然會擁有一些執行相同任務的機構，其處室設置必然是大同而小異，必然可以總結出一些共同的東西來。這就使得本書有可能來概括地介紹一下大使館這樣一個專業性的職能機構的內部設置。大使館的內部機構設置在歷史上是有變化的。當初開始設立常駐使團時，歐洲各國宮廷派出的使節，一般都是作為君主的個人代表，其主要職責是與駐在國君主或他的代表談判。正如蘇聯的鮑姆爵金主編的《世界外交史》所指出的，當時的「外交活動，表現在活躍的外交談判，不斷交換使節，召集攻守同盟條約等」。那時的「外交中最有力量的方面，就是組織深入各地的軍事和政治的偵察工作」。當常駐外交代表出現以後——正如上述《世界外交史》中所捉到的——「公使應該掌握（所駐的）共和國政府的岡家事務的方針，因此他們要定期——最初為一星期一次，以後隨著交通工具的改良而更加頻繁地——寄發急報。這些從各國匯合而來的急報都是世界政情最迅速的速寫」。可見當時的外交使團所擔負的任務——談判、締約、偵察——一般都是集中在軍事和政治方面。因此，那時的使館沒有也沒有必要在內部分設許多處室。儘管那時的歐洲國家之間已開始有商業往來，各國之間也已開始建立領事來照料在外國的本國商人的利益和安全，但是領事們的照顧商業活動的任務還沒有納入使館的工作。後來隨著各國之間的交往日益頻繁，交流的人員越來越多，交流的方面越來越廣泛，國際關係涉及越來越多的領域，使館工作的內容也因此越來越多，就產生了分設各類處室以處理各個領域的工作的需要。所以，後來的大使館開始設置不同的處室，分別承擔不同的工作任務。英國的費爾薩姆在他所著的《外交手冊》中列出的大使館機構設置是這樣的：使館長辦公室行政與協調秘書與檔案保衛通信及其他技術事項當地僱員會計商務處領事部新聞處陸海軍武官處及其他專家機構這個表和今天不少使館的實際情況已然有所相差了，但它的基本內容還是準確的。當今的大使館，負有許多方面的任務，它們的處室設置即是由這方方面面的職責所決定的。第三節　　館長與館領導班子從上一節所列的表中可以看出，使館長是一個使館的首腦。在大使館中，使館長就是大使。大使是本國政府派往另一個國家的首席外交代表，名義上是本國國家元首的代表。他負有主持館務、領導全館工作之責。館長之下，在許多大使館中還設有一名參贊，正式名稱是政務參贊。他是使館的第二把手，也稱首席館員，協助館長主持館務和領導全館工作。當大使離開駐在國——或回國休假、或述職、或開會——時，這名參贊擔任臨時代辦，稱代理館長。在相當多的使館內，大使和參贊即組成了這個使館的領導班子；他們兩人既分工又合作，領導著使館內的各個處室和各個方面的工作。正如我們從「使館的人員構成」 一章中得知的，在大使和政務參贊之間，還有公使和公使銜參贊兩個職級。公使和公使銜參贊一般只在較大規模的使館中才設置。在設有公使的使館內，負責政治事務的公使當然是第二把手。如果一個使館內未派有公使，卻派有公使銜參贊，那麼負責政治事務的公使銜參贊就擔任使館的第二把手。當有公使或公使銜參贊時，使館內的領導班子自然是由大使和公使或大使和公使銜參贊組成。而在小型使館內，有時並未派參贊，大使之下只派有一名一等秘書作為首席館員，那樣，館內的領導班子就由大使和一等秘書組成了。還要補充說明的一個情況是，在外交實踐中有一個常見的做法，那就是一名大使可能同時駐好幾個國家。這是因為國家的規模大小不一，國家的財力貧富不一，各個國家之間的關係、交往疏密不同，所以有一些國家在重要國家派駐大使，並任命他同時兼駐周圍其他幾個國家的大使。比如一些國家駐中國的大使同時兼駐蒙古人民共和國或朝鮮民主主義人民共和國的大使。有些國家駐委內瑞拉的大使（或在加勒比國家之一任大使），而同時兼任駐附近其他小島國的大使。有些國家駐斐濟大使同時兼任駐其他大平洋島國的大使。也有些國家由於國小力薄，他們只是在一個地區的重要國家派駐大使，而又任命他同時兼任駐周圍其他國家的大使，如在歐洲的駐英國大使兼任駐他國的使命，在遠東駐中國的大使兼任駐他國的使命。凡是兼職大使在其常駐的國家內稱常駐大使，而在其兼駐的國家內則稱非常駐大使。各國在只派出非常駐大使的國家內，有時不再設立任何機構；有時則依然設立使館，但在使館內派一名代辦主持日常館務，非常駐大使只是每年的一定時間，尤其在有任務時，去照料這些地方的工作。在這種情況下，沒有常駐大使的使館內的領導，實際就是由代辦擔任了。在館長——大使和前面講到的參贊等其他官員組成的使館領導班於的領導下，使館內分設有各個處室。那麼，一般說來，使館內都設有哪些處室呢？第四節　　使館處室設置傑弗里·穆爾豪斯在他1977年出版的《THE DIPLOMATS：THE FOREIGN OFFICE TODAY》即《外交官：今日外交機構》一書中捉到了一個英國中型駐外使館的內部機構設置情況：一個中型使館，由一名大使和一名參贊組成領導班子；在大使、參贊以下，概括起來講，設有以下這樣幾個職能部門：政治處武官處新聞處商務處文化處科技處教育處領事處行政處這可以說是一張比較全面而準確的使館內部機構設置表，概括和代表了現代各國大使館的內部機構情況。當然，具體到各個國家的各個使館，其內部機構設置並不見得和上表所列完全相同。由於具體情況不同，有的使館內部的處室可能比上表所列的更多，有的使館則可能更少一些；有的使館可能把上表中的某些處室合併了，卻也有可能把另一些處室的工作分得更細，因而設立了更多的處室。但是從使館的工作職責來衡量，上表所列的各個處室，已然涵蓋了使館工作方方面面，可以說是各類使館內部機構的基本配置方案，最具有代表性。因此，本書將以這張表上所列的處室設置來介紹使館的內部機構及其職能。表上所列的政治處，是使館最重要的處室，它負責兩個國家在政治方面的關係，負責政府之間的聯繫和交往；同時它也負有搜集、了解和研究駐在國政治、社會、經濟等各方面情況的任務，為本國政府制訂政策提供必要的材料和意見。所以，各個使館，並不一定設有前面那張表中所列的所有處室，但無一例外地卻都會設有政治處。這裡需要說明的是，在中國駐其他國家的大使館和領事館裡，主管政治事務的處室有另外一個叫法，叫做「研究室」，它的職能與政治處的基本相同。在實踐中，中國外交官對外也使用英文的「政治處」。因此本文就使用國際上通用的名稱「政治處」。武官處，一般由軍隊派出人員，主要負責兩國軍事方面的交往。新聞處，工作性質比較明確，顯然是和新聞有關的。但新聞處並不一定每個使館都設，在一些小型使館裡，新聞處的業務常常會被歸入政治處，而由政治處官員分管。商務處是負責經濟、貿易方面事務的處室。在有的使館分成好幾個處。如在有的中國大使館中分別設立了經濟參贊處和商務處，兩個處分別負擔著不同的業務。有的國家使館把這一類性質的工作做了更精細的分工，分別分配給好幾個處，如分設了貿易處、經濟處、金融處、財經處、發展處、合作處，等等。文化處是負責文化交流的。發展兩國文化關係、對外進行文化宣傳的重要性已越來越為各國所重視。從本世紀初起，一些國家就在他們的駐外使館中設立了文化處，從事對外文化交流和開展對外宣傳工作，近幾十年來在駐外使館中設文化處的國家就更多了。也有的國家成立了其他的專門機構，如美國成立有美國新聞處來從事文化宣傳事務；有的國家還另外再設立文化中心，隸屬於文化處之下，以擴大文化宣傳的力度。教育處主要負責留學生交換、對留學生的管理和兩國教育方面的來往等。一般來說，如果在駐在國有招收或派遣留學生方面的有關業務，其使館中必定設立教育處。有時有的國家使館的這方面的工作量很少，甚至沒有，館內就不一定會單設教育處，而將少量的有關業務合併文化處。科技處負責科技方面的合作與交流。隨著科學技術的日益進步和科學技術在經濟發展中所起的作用越來越重要，科技處的工作日漸繁重。其地位也更加受到重視，單獨設立科技處的使館也越來越多。不過在有的國家將有關科技交流方面的業務劃在經濟合作的範圍內，因此有的使館裡會設立發展合作處來承擔此類職責。領事處的業務主要有保護本國僑民和商人利益，管理外國人出入本國國境事宜，對外公證認證等。有的使館只設一個處，統管這方面的所有業務，有的使館則分設好幾個處。有些國家在使館內設立領事部專門負責領事保護工作。也有的國家把對本國公民的領事保護工作劃歸行政處負責，把保護和照管本國在外國的企業公司的任務劃歸商務處或經濟處承擔。頒發籤證的業務則交由單設的移民處管理。中國在海外的僑民人數比較多，尤其在歐美一些大國和東南亞國家，其中有仍然持有中國護照的，也有已歸屬為外國公民的，所以中國駐這些國家的大使館中常常單獨設有僑務處，負責與本國僑民聯繫，保護他們的合法權益，為他們提供必要和合法的幫助。對於已經歸化為其他國家公民的華人，因為他們與中國國內的親友依然有聯繫，所以使館也常常協助他們解決其在國內的一些糾紛和問題。早期的使館中有時並不設領事處，而在一國首都設立大使館的同時也設有領事館或總領事館，因此其領事業務就可以由總領事館來承擔，而不必在大使館裡再設領事處，顧維鈞在他的回憶錄里提到他當年任中國駐法國公使時，中國在巴黎就同時設有公使館和總領事館。但這種做法在現代的外交實踐中已看不到了，各國如在一國首都設有大使館，就不會再在同一地設總領事館，如要設，也必定設在首都以外的重要城市。行政處的任務比較複雜，從前面所引的《外交手冊》中的列表即可看出，因此不少使館在行政處之下還要設立小單位。有的使館專門設立工程處來負責使館館舍的建設、修繕和維護。對於日常的打掃清潔和在會客、酒會、宴請時提供服務的工作人員，則單獨成立小組來進行管理。使館內各項辦公或對外活動需要的物資的採買，設有採購組負責。主管文件檔案管理和公文列印訂製的有文書組或者叫秘書組。為負責對外聯繫、尤其大使的對外活動安排，設有禮賓組或者叫對外聯繫組。作為使館與國內聯繫的重要部門的機要通信處，是行政處內的一個特殊單位，常常直接受大使領導，有的使館也將其單獨設在行政處之外。以上這些負責各項具體工作的小組，有時也會有其中一兩個組獨立於行政處之外而單獨成處，這取決於使館業務和工作環境的具體情況，也取決於大使的個人意願。也有的國家在自己的駐外使館裡派有警衛班，美國則派有海軍陸戰隊守衛本國使館，他們一般也歸於行政處管理。需要說明的是，一個使館內各種處室的設置往往取決於使館的規模，而各國駐各地的使館大小是相差很大的。《法國大百科全書》「外交」 條指出：「使館館員有多有少，駐小國使館，三人就夠了，大國駐重要國家首都的外交代表機構通常擁有上百人。」蘇聯駐美國大使多勃雷寧在他的回憶錄《信賴》中寫道，1962年蘇聯駐美國使館「住著大約1O0多名外交官和技術官員」。美國駐中國使館、駐蘇聯使館和中國駐美國、駐蘇聯的使館，也有如此規模。這可能是全世界各地的使館中的「大哥大」 了，其中尤以美國使館為最。不少國家的大使館還往往雇有當地僱員，有時有的國家的駐外使館中當地僱員的人數甚至超過本國派遣的外交官和行政事務及技術職員的總人數，當然其中大多數當地僱員是服務人員，包括司機、花匠、保姆、廚師、侍役等。但這也從一個側面反映了使館規模之大。人數多的使館，其內部機構設置自然會細一些，會分設有許多處室，政治處可能分成幾攤，分管政府、議會、政黨等不同方面的業務；領事處會分為簽證處、僑務處、移民處等。而在一些中型使館內，處室部門就會少一些，商務處會統管貿易、金融、經援，等等；在大型使館中分別設立的簽證處、僑務處、移民處、領事處也會合併成一個領事部；新聞處常常被併入政治處；行政處兼管禮賓、行政、工程等業務更是中型使館內常見的分工。小型使館內就不一樣了，不少國家派出的使館只有三四個人，如一些小國派往其他國家的使館，或其他國家派往一些小國的使館。派駐太平洋或加勒比海小島國的使館，多數只有三四個或者五六個人，有的甚至只有一兩對夫婦。這種情況下使館內再要分設什麼處室顯然是不切實際的了。那裡的外交官們就要是「全才」了，他們拳打腳踢，各項業務都要承擔，從政治到商務，從文化到領事，還有行政服務這一攤，樣樣工作都要親自動手。館長也不能只當領導了，同樣必須負責一兩項具體工作，也可能需要親自動手起草文件、聯繫賓客、列印請帖、製作簽證，等等。下面還要特別提一下武官處。雖然按照慣例，兩個國家建立了外交關係，互設使館，即可互派武官，在使館內設立武官處。但在外交實踐中，有的國家會對設立武官處有特別的考慮。1961年《維也納外交關係公約》也規定，各國派駐武官和派遣大使一樣，要事先徵得接受國的同意。如中國和新加坡建交時並未在設立大使館的同時設立武官處，而是若干年後才專門就此達成協議的。當然這也是對等的。甲方不同意乙方設立武官處，乙方也不會准許甲方這樣做。而且即使雙方同意互派武官後，派遣的武官的人數和級別也是對等的。但有些小國，出於本國原因，有時同意大國向其派遣武官，而本國並不向大國派遣。在使館中，有些處室可能會合併，如，設有文化處可能兼管教育和科技；政治處的業務也許會將新聞包括在內；甚至有的使館中行政處會搞一些領事方面的事務。但武官處是不會和其他處合併的。有時有的國家只在大國派駐武官，同時任命駐大國的武官兼任駐附近的較小國家的武官，這時，因為兼駐的武官只在－年當中的若干時候才來駐在國，其有些業務就可能請其它處室如政治處代為照管，但政治處官員決不能以武官或武官處名義出面活動。除了武官處，使館中其它處室的設置，駐在國是不過問的。設立多少處室，各處室如何分工，完全由派遣國自行決定，雙方也不要求對等。這裡要羅嗦一句的是，本文將使館內的各處室一律稱作處，但在實踐中，使館內的各個部門如何稱呼並無一定之規，尤其在中文裡，有叫處的，也有稱部的，有分為室的，也有叫做組的；但它們的地位其實都是相等的，是使館內館領導下面平行的一層分支機構。本書為敘述方便，一律以處稱之。讀者如在其他地方見到使館內設有商務室、領事部或僑務組，則請一定記住，其實它們和本書中提到的處是一回事。第五節　　總領館的機構設置下面還要講一下領事館的內部機構設置。領事館分為總領事館和領事館。領事館規模比較小，有時相同於一個小型使館，甚至還要更簡單一些，由領事出任館長，而內部則不分設什麼處室，此處就不講了。總領事館往往要相當於一個中型使館，有時甚至和較大的使館規模相當。總領事館內的第一把手是總領事，也就是館長，還往往派有一名或兩名副總領事作為他的助手，山他們組成總領事館的領導班子。總領事館內部也常常設有許多處室，基本上各種設置和前面提到的表中所列相同。不同之處是：一、武官處只能在使館中設立，總領事館或領事館中是不能設的。二、在不少國家，首都並非經濟、商業、文化、新聞中心，而這些事業的中心恰恰是另外的一個大城市，如美國的首都是華盛頓市（哥倫比亞特區），而美國的經濟、商業、文化中心卻是紐約，紐約也是美國新聞事業最發達的城市；類似的還有如澳大利亞的堪培拉和悉尼，巴西的巴西利亞和里約熱內盧。因此，有些國家除了在上述國家的首都設立使館外，還往往在那些大城市中設有總領事館。駐這些城市的總領事館承擔的領事、商務、經濟、文化、新聞方面的業務，往往會比駐在首都的同國使館的還重，因此其中有關處室的設置就可能會比在首部的使館中的同類處室規模更大，分工更細，人員更多。二、總領事館的政治處和使館中的政治處不同，使館作為本國政府對外的政治代表機構，其政治處官員要負責和駐在國中央政府的聯繫，負責對駐在國全面情況的調查研究；而領事館的領事官員則不和駐在國的中央政府打交道，領事館都有一定的領區，這是兩國在設立領事館時雙方就談妥的，領事館的領事官員只和領區的地方政府進行聯繫，領事館中的政治處官員也主要負責對領區內政治、經濟、社會情況進行調查研究。推薦給朋友列印本文

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