國土資源報數字報——如何正確把握土地違法案件的移送環節

　　□王延傑對土地違法案件作出行政處罰決定後，需要追究違法責任人責任的，國土資源管理部門應當依照有關規定，向有關機關移送。

　　向監察機關移送

　　對土地違法行為，需要追究違法責任人行政責任的，向監察機關移送。

　　移送範圍：可以追究違法責任人行政責任的土地違法行為包括，買賣或者以其他形式非法轉讓土地的；單位或者個人未經批准或者採取欺騙手段騙取批准的；單位或者個人非法批准徵收、佔用土地的；超越批准許可權非法批准徵收、佔用土地的；不按照土地利用總體規劃確定的用途批准用地的；違反法律規定的程序批准徵收、佔用土地的；單位侵佔、挪用被徵收土地單位的征地補償費用和其他有關費用的；應當將耕地劃入基本農田而不劃入，且拒不改正的；單位或者個人擅自批准出讓或者擅自出讓土地使用權用於房地產開發的；非法地價(包括無償)出讓國有土地使用權的等共十種行為表現。

　　換句話說，只有這十種土地違法行為，且涉及對違法責任人實施行政處分的，才屬於向監察機關移送的範圍，而其他土地違法行為則不存在移送的問題。比如對依法收回國有土地使用權當事人拒不交出土地的；擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用於非農業建設的；對責令拆除後繼續施工的；不依照《土地管理法》規定辦理土地變更登記的；拒不履行土地復墾義務的等行為，國土資源管理部門只能責令其限期改正、限期履行，或者施以沒收違法所得，罰款等，對違法責任人不能向監察機關移送追究其行政責任。

　　法律依據：為什麼只有上述十種土地違法行為才涉及對違法責任人向監察機關移送，是由法律法規規定的。對土地違法行為的直接負責的主管人員和其他直接責任人員設定了給予行政處分的有《土地管理法》的第七十三條、第七十六條、第七十八條、第七十九條；《城市房地產管理法》第六十三條；《基本農田保護條例》第三十一條等。

　　移送程序：國土資源管理部門認為需要向監察機關移送的，應當在作出行政處罰決定後10日內將《行政處分建議書》及有關證據材料移送監察機關。監察機關應當依法及時查處，並將處理結果書面告知國土資源管理部門。一般來說，國土資源管理部門應當向同級監察機關移送。但是，土地違法責任人不屬於同級監察機關監察範圍，比如縣級國土資源管理部門查處的土地違法案件，違法責任人為縣級政府領導或者以上級別的，一般應當由查處土地違法案件的國土資源管理部門，將有關材料逐級呈報給與有監察職權的監察機關同級的國土資源管理部門，之後再行同級移送。

　　移送標準：為了充分體現我國最嚴格的土地管理制度，凡是土地管理法律法規設定了給予行政處分的違法行為，幾乎均未規定最低移送標準。也就是說，只要土地管理法律法規規定了給予行政處分的，不論土地違法行為涉及的面積大小、價額高低或者情節輕重，都可以就違法責任人的行政處分向監察機關移送。唯一例外的是，「單位侵佔、挪用被徵用土地單位的征地補償費用和其他有關費用的」有一個「情節嚴重的」條件限制。

　　補充說明：在土地執法實踐中，就土地違法案件普遍向監察機關移送追究責任人員的行政責任，是通常的做法。但事實上，國土資源管理部門還可以向除監察機關以外的其他有關機關移送，這是《關於違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》明確規定的。其中，對違反土地管理規定應當給予黨紀處分而移送黨的紀律檢查機關處理，就是比較常見的。此外，國土資源管理部門還可以向對土地違法責任人有管理權的有關政府或者人事部門移送，只不過這種情況在土地執法實踐中少有發生罷了。

　　前面談到，法律法規對土地違法行為的直接負責的主管人員和其他直接責任人員設定了給予行政處分的，方可移送。但有一個例外情況，即在現有的土地管理法律法規中，對非法低價出讓國有土地使用權的土地違法行為責任人，沒有規定給予行政處分，而在《關於違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》的第十二條設定了給予行政處分，可以移送。原因在於：一是《刑法》第四百一十條(非法低價出讓國有土地使用權的，根據情節，處有期徒刑3年以下或者3至7年)規定了相應的罪名、《最高人民檢察關於人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定(試行)》的第二十項(非法低價出讓國有土地使用權案)規定了立案標準；二是這種違法行為一般危害比較大、影響惡劣、往往造成國有土地資產的大量流失，因此，除了課以刑事制裁以外，對於尚未構成犯罪的，應當有相應的懲戒措施與其銜接起來，以最大限度地保證非法低價出讓國有土地使用權的土地違法行為責任人受到應有的懲處。有鑒於此，對該種違法行為進行移送並給予責任人行政處分，應視作刑事制裁本身向行政懲戒方面的自然延伸，而非國土資源管理部門自設行為。

　　《行政監察法》第二條規定：「監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。」這就意味著只有具有公務員身份的土地違法行為責任人，才適於向監察機關移送。雖然《行政監察法》確定的監察對象，還包括了「國家行政機關任命的其他人員」，但對國家行政機關任命的其他人員的行政處分卻必須由法律和法規作出規定。《關於違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》屬部門規章，無權設定對國家行政機關任命的其他人員實施行政處分。不能施以行政處分，自然也就失去了移送的意義和基礎。

　　從處理結果來看，向監察機關移送並處理的，均給予行政處分；向紀律檢查機關移送的，給予黨紀處理；而向其他有關機關移送的，則既包括對土地違法責任人給予行政處分，也可能是作出組織處理。組織處理不具有懲戒性，是單位內部的一種管理手段。如果一定要將行政處分也視作管理手段的話，那也是通過懲戒來達到管理目的的。

　　向公安機關移送

　　對土地違法行為，需要追究管理相對人刑事責任的，向公安機關移送。

　　移送範圍：按照《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》(國務院第310號令)規定，行政執法機關對涉嫌犯有破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪，需要追究刑事責任的，應當向公安機關移送。與該兩項罪名相關聯的土地違法行為，分別是《土地管理法》第七十三條「買賣或者以其他形式非法轉讓土地」、第七十四條「違反本法規定，佔用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、採石、採礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化」和第七十六條「未經批准或者採取欺騙手段騙取批准，非法佔用土地的」等。其中，第七十三條規定的土地違法行為構成犯罪的，屬於破壞社會主義市場經濟秩序罪，具體罪名為非法轉讓、倒賣土地使用權罪；第七十四條和第七十六條規定的土地違法行為構成犯罪的，屬於妨害社會管理秩序罪，具體罪名是非法佔用耕地罪。綜上，國土資源管理部門向公安機關移送土地違法案件，應限定在管理相對人的非法轉讓土地、非法佔用耕地和破壞耕地的範圍。除此以外的其他土地違法行為，包括涉嫌犯罪的，均不能向公安機關移送。

　　移送程序：《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》對移送程序作了較為詳盡的規定，對於國土資源管理部門來說，應注意把握幾個主要環節，一是對應當向公安機關移送的涉嫌犯罪的土地違法案件，土地執法監察人員要立即提出書面報告；二是國土資源管理部門主要負責人應當在接到報告3日內作出是否移送的決定；三是國土資源管理部門向公安機關移送涉嫌土地犯罪案件，應當附具規定要求的案卷材料；四是國土資源管理部門接到公案機關不予立案的通知書後3日內，可以提請公案機關複議，也可以建議人民檢察院依法進行立案監督。

　　移送標準：《關於經濟犯罪案件追訴標準的規定》規定了以牟利為目的，違反土地管理規定，非法轉讓、倒賣土地使用權，應予追訴的「非法轉讓、倒賣基本農田五畝以上」等六種情形，達到該六種情形規定標準的，國土資源管理部門方可向公案機關移送。

　　對於涉嫌非法佔用耕地罪的，目前公案機關尚未制定統一的追訴標準。國土資源管理部門，可以依據《最高人民法院關於審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條規定的標準，確定是否應該向公案機關移送。

　　需要說明的是，向公安機關移送的涉嫌土地違法犯罪主體，一般屬於非國家工作人員的單位或者個人，即管理相對人。

　　向檢察機關移送

　　對土地違法行為，需要追究國家工作人員刑事責任的，向檢察機關移送。

　　移送範圍：按照《最高人民檢察院關於人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定(試行)》規定，屬於瀆職犯罪案件的，由檢察機關立案偵查。而與瀆職犯罪相關聯的涉嫌土地違法犯罪的，分別為該《規定》第二部分列舉的濫用職權案、非法批准徵用、佔用土地案和非法低價出讓國有土地使用權案。也就是說，國家工作人員違反《土地管理法》第七十八條規定非法批准徵收、佔用土地的；違反第七十九條規定侵佔、挪用被徵收土地單位的征地補償費用和其他有關費用的；違反《刑法》第四百一十條規定非法地價出讓國有土地使用權，涉嫌犯罪的，屬於國土資源管理部門應當向檢察機關移送的範圍。除此以外的其他土地違法行為，包括涉嫌犯罪的，均不能向檢察機關移送，

　　移送標準：凡達到《最高人民檢察院關於人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定(試行)》的土地違法行為，國土資源管理部門可以不進行查處，直接向檢察機關移送，其中，對於違反《土地管理法》第七十九條規定侵佔、挪用被徵收土地單位的征地補償費用和其他有關費用的，國土資源管理部門可以按照「濫用職權案」規定的標準，確定是否移送。

　　國家工作人員涉嫌土地違法犯罪需要向檢察機關移送的，無程序性規定。

　　向人民法院移送

　　國土資源管理部門對土地違法行為作出的行政處罰決定，涉及強制拆除地上建築物、構築物以及其他設施的，需要向人民法院移送，申請強制執行。

　　相關說明

　　國土資源管理部門工作人員的土地違法行為，需要向有關機關移送的，也應當移送。《土地管理法》第七十二對土地行政主管部門的不作為行為，就規定了給予行政處分。最高人民檢察院等十部門《關於在查辦瀆職案件中加強協調配合建立案件移送制度的意見》，也是針對部門內部工作人員觸犯《刑法》，需要向檢察機關移送作出的若干規定。但是，上面談及的4個方面未將此類情況包括在內。

　　國土資源管理部門向監察機關和公案機關移送案件，屬於行政內部運行的範疇。所以在移送過程中有一些相應的程序性規定，利於相互配合、協調和制約。但是，向檢察機關和人民法院移送的，國土資源管理部門只能向非行政的司法機關履行移送的職責，至於移送後檢察機關是否立案，人民法院是否下達強制執行書，一般由司法機關來決定了。

　　在土地執法實踐中，國土資源管理部門向監察機關移送的情況較為普遍，處理效果也比較好。比較而言，向其他有關機關移送的就少一些。更為突出的問題是，由於多方面原因，國土資源管理部門即使移送了，也往往達不到預期的效果。

　　（作者單位：國土資源部執法監察局）