主題：中國財政體制改革的前景

主題：中國財政體制改革的前景

主講人：李煒光（天津財經大學財經學科首席教授）

評議人：許雲霄（北京大學經濟學院副教授、國務院經濟政策委員會理事）

華炳嘯（西北大學政治傳播研究所所長、副研究員）

主持人：李少文

時間：2012年11月23日晚上7：00-9：00

地點：北京大學法學院凱原樓模擬法庭

主辦方：北京大學法學院人大與議會研究中心

北京大學法學社

新浪博客

李少文：非常抱歉，因為路上有點堵車而遲到。今天是新浪博客和北大法學院人大與議會研究中心、北京大學法學社合作舉辦的憲政講壇第十三講，先請合作方新浪博客的張翔跟我們介紹一下這個活動。

張翔：謝謝各位！不好意思今天堵車到現場有點遲，非常抱歉。今天是新浪博客新天論衡第7期，繼續和北大法學院人大與議會研究中心繼續合作，同時也是憲政講壇十三講，今天講座的題目是「中國財政體制改革的前景」，下面我把會場交給今天的主持人少文。

李少文：感謝張翔兄的支持，由北京大學法學院人大與議會研究中心組織舉辦、張千帆教授主持的憲政講壇在新浪博客的大力支持下，已在全國頗具盛名，今天是憲政講壇的第13期，非常榮幸邀請到了著名的經濟學家、天津財經大學財經學科首席教授李煒光先生，歡迎李老師！他是著名的經濟學家，對財政稅收有非常深入的研究，曾經在鳳凰衛視《世紀大講堂》主講過近代中國稅收，還在央視《百家講壇》講過「正說包公」。同時我們還邀請到兩位評議老師，一位是遠道而來的華炳嘯老師，華老師是西北大學政治傳播研究所所長，也是《憲政社會主義論叢》的主編，曾出版了《超越自由主義——憲政社會主義的思想言說》一書；另一位評議老師則是我們北京大學經濟學院的許雲霄教授，許老師也是非常著名的經濟學和財政學專家。

非常遺憾的是憲政講壇的主持人張千帆教授因故不能出席，委託我向三位主講人以及各位聽眾致歉，這是張老師第二次不能參加憲政講壇，第一次是去年的這個時候，在隔壁報告廳舉辦的講壇活動，當時因為人在國外而不能參加。今天他人在辦公室，但卻因故缺席。不得不說是非常的遺憾。不過，今天這三位嘉賓將會給我們帶來一場新的思想風暴，有請李教授先開始。

李煒光：謝謝各位老師、同學以及兩位點評人許雲霄和華炳嘯老師，還有年輕的主持人。首先要道歉，因為從天津趕來到北京酒店住下，明天一天有兩個會，這樣一耽擱不如坐4號線直接到北大，周五北京大街上水泄不通，送我的車從航天橋到這裡整整走了一個小時才到，耽誤了大家幾分鐘時間，非常抱歉。

今天主持人給我一個任務是讓我講講中國財政體制改革的前景。我要說明一下，「前景」這個東西我一直弄不好。有人曾經問我「你對中國改革的前景是樂觀還是悲觀？」我的回答是「謹慎的悲觀」，沒有感覺很樂觀。理由是我們現在諸多改革問題糾結在一起，沒有真正找到一條我們走的路，而我們自認為本來很清楚的一條道路其實還很迷茫，作為一個研究財政體制改革的學者來說，更多的是困惑或者茫然，而且這些年以來這種困惑、茫然非但沒有逐漸淡化，反而越來越強烈。這種情況下讓我來談「前景」勉為其難。

財政體制改革是一個國家所有問題中、所有社會問題中最核心的一個問題，「財政問題是一個國家政治和經濟問題的邊緣問題。」也就是說它既是政治問題，又是經濟問題。而且還說「一個國家的財政影響著這個國家文明進步的方向、制度的結構、政策的走向。」也就是說如果你要了解一個國家的財政歷史，你對這個國家才可能有真正的了解。中國現實中很多問題，各種糾結、各種困難，邁不過去的很多溝溝坎坎，我個人認為都跟財政糾結在一起，財政問題本質是財政體制問題。

比如大家比較關注的稅制改革問題，個人所得稅。個人所得稅號稱直接稅，直接掏每個公民的口袋，而且很難轉嫁。直接稅和間接稅之間的區別很重要的一個標誌是一個能轉嫁，一個不能轉嫁。我國這些年個人所得稅佔比雖然不是很大，只有6%左右很小的比例，但具體到每個公民來說就是全部，因為政府要徵稅多一分，我們口袋裡可支配的收入就會少一分。但個人所得稅的改革最難。要說個人所得稅這些年有什麼變化就是大家經常說的起征點現在調到3500元，這是一個好事，但在個人所得稅的改革中是很不夠的一件事。因為個人所得稅有很多更重要的問題，比如由分類稅制向綜合稅制的過渡，就更重要。個人所得稅的扣除應該按照每個家庭進行科學的測算，應該按照家庭而不是個人徵稅，還應該根據通貨膨脹率有一個比較合理的上下浮動，如此才顯得更加公平、合理，可現在這些都還沒有做到。

這次起征點還是比較得民心的。據說人大多次開會與辯論，爭論很激烈。3000元本來認為是一個政府可以接受標準的話，最後由於人大的壓力提高3500元。總理從國外回來聽完彙報後說了一句「3500就3500吧。」這是一個比較得民心的一步，起到了減輕一部分中等收入或者是低收入和中等收入臨界點附近的稅負調整後有效地緩解了人們對個人所得稅的不滿情緒。但個人所得稅改革更重要的問題卻也因此再次迴避，使個人所得稅真正的改革並沒有真正開展起來。我們知道個人所得稅要實現公平跟合理，對其稅制本身進行全面改革就迴避不了。我們可以看到由於實行了起征點的調整，反倒使下一步改革又被遲滯下來，這是比較遺憾的事。

土地財政問題一直是社會的一個敏感問題，大家關注度很高，涉及到政府跟人民之間的關係，涉及到政府之間的關係，涉及到財產稅，也就是我們說的房產稅改革，它是一個糾結在一起的社會核心問題。這樣一個問題很長時間得不到有效解決。我們目前面臨改革的糾結與困境，來自於土地財政背後一些財政體制問題。

分稅制是財政體制的改革，問題來自於中央和地方的財政關係。鄧小平時代的改革是一種分權讓利式的改革。改革原因是什麼？我們讀《鄧小平文選》可以看出：他刻骨銘心的體會到中國計劃經濟時代高度集權體制的弊端。這樣一個體制最大特點是把全國所有的權力，特別是配置資源的權力和政治經濟決策的權力，全部集中到國家的最高層。中國十多億人的事情，其實只是由一個領袖來決定的。這樣的體製造成一種現象，即當最高決策者——領袖做出某個決定時，可以貫徹到底不遇到任何阻礙，沿著體制的鏈條延伸，可以一直貫徹到最基層。因為體制鏈條各個層級上都沒有決策權，各個層級的領導者都必須無條件貫徹領袖的意志。這樣的體制在運作過程中有沒有不同意見？也會有，但他們無力改變體制已做出的決策。任何人都沒有辦法把自己的意見正常地反映上去，他的上級接到下級的意見，再向他的上級彙報時，會出現一個信號衰減的過程。因為任何一級領導者都不希望自己管轄內出現不同的聲音或負面信息。結果大事化小，小事化了，到最高層時這可能已經不是什麼問題了。所以最高層雖然權力很大，卻很難了解下面真實的情況、真正的問題。

我們知道，毛澤東在三年困難時曾讓自己身邊的警衛員、炊事員去基層了解情況，看看自己家鄉到底出了什麼問題。連領袖自己也覺得下面有問題了，這個國家有那麼多研究機構或大學，卻無法把真實的情況報上來。等到領袖知道下面確實出現問題時，下命令糾正錯誤已經來不及了，大錯已經鑄成。三年困難（三分天災，七分人禍）、反右、文革等之所以會發生，給中國人民帶來那麼大的災難，主要是因為這個體制很少有糾錯的能力。當文革結束後，鄧小平推進中國的改革開放，非常關鍵的一個問題就是把高度集權到個人的決策體制加以某種改變。

放權讓利，就是把一部分權力下放給地方和企業。當時地方更需要錢，來解決自己的實際問題。當時地方上面臨著處於崩潰邊緣的經濟形勢，還承擔著還文革欠債的任務，既要恢復經濟，又要穩定社會秩序，所以鄧小平採取了財政體制的改革，把權力由以前高度集中、完全由中央壟斷的權力分散給地方和企業一部分，這就保證了改革開放前期中國社會能夠迅速穩定下來，能夠蘊含在社會底層的活力釋放出來，於是帶來了包括了幾乎整個80年代的繁榮期。80年代，除了最後一年出了問題，整體是向上的、陽光的，中國社會也是最開放的，大量西方思想、著作被引入中國。對這樣的體制變化我們應該怎麼判斷？鄧小平改革將中國過去高度集權的計劃經濟體制通過放權讓利的財政體制改革，逐漸推到市場經濟的方向和與它相配的公共財政的體制方向，應該是這樣一個思路。

但後來不幸，大家都知道的，1989年出現了天安門事件，在隨後的兩年中，中國有一點找不到方向的問題。鄧小平南巡談話，就是一定要把中國重新扭轉到市場經濟的方向來。在這個過程中中國財政體制也開始發生變化。分權讓利的體制與中國政治體制不相匹配的矛盾到90年代初期逐漸變得激化了。中國政治體制是一種單一體制，高度集權，從計劃經濟轉到有計劃的商品經濟（就是改革開放前期一段的體制），其本質上沒有變化，仍然是高度集權。放權讓利的經濟結構，這種經濟上的變化與政治集權不相匹配，政治集權需要經濟上的重新集權的體制相適應。到90年代初期，一方面放權讓利的體制還不成熟，本身出現了權力分散之後的失序現象；另一方面最主要的是中央集權所需要的財政權力被分散，政治集權本身的鞏固成了問題。所以於1992年前後中央的一些報刊、輿論中開始出現一種聲音：要治理諸侯經濟。中央開始露出它集權的傾向。

高度集權的政治體制跟相對分散的經濟權力配置格局，最後博弈的結果是重新走向集權，而且時間是鄧小平南巡談話後。鄧小平南巡談話後是把中國的歷史航對準市場經濟方向繼續前行，這個問題鄧小平解決了，但沒有來得及或者他也未必能夠看清變化，即中國財政權力又開始集中起來了。

財政權力首先是一個政治的權力。研究財政問題必須充分關注政治問題，如果不懂政治，研究不了財政問題。這樣一個變化，表面上是財政體制的分權和集權問題，背後恰恰直接關係到政治體制能否持續的問題。中國仍然是集權體制，鄧小平也未能完成市場化改革之路的政治權力的走向問題。1992年南巡談話後，中國已經確定了要搞市場化改革，所以一切話語要合乎市場經濟的需要，經濟、財政方面的改革是打著這個旗號進行的。

在我看來，分稅制改革就是在政治集權重新把經濟上的分權趨勢加以扭轉，重回集權體制的整個過程。這個改革從1993年開始，1994年第一階段完成。當時提出來的改革原因，是解決兩個比重過低的問題：一是財政收入佔GDP的比重過低，最低時是11%，不到12%；一個是中央財政占整個財政收入的比重過低，中央財政占整個財政收入的比重和地方占的比重在分稅制改革之前正好調了個，分稅制改革之前，地方財政收入占整個財政收入的比例達到75%—80%的樣子，地方財政很有錢，做了不少有益的事。分稅制改革後，地方財政收入急劇減少，一般佔到40%多的比例，此比例在最近十多年中沒有很大變化。這樣的一個改革，是通過分稅制的形式，把地方上的財權重新收回中央，使中央財政重新獲得了足夠的財權、財力，進而可以支配整個中國的體制。中國傳統的中央集權體製得到了強化。而地方財政卻出現很大問題，首先是出現巨大虧空。地方財政在最困難時連中學老師的工資都發不出來，所以地方財政在當時採取了一些創收的辦法來解決自己的財政收入來源問題，最主要的手段就是賣地，於是土地財政就出現了，由來如此。地方財政有很多做法打了體制的「擦邊球」，中央對此也採取一種默認態度對待，使地方財政在解決自己收入來源問題上隨意性比較強，這樣一個財政體制對於中國的影響至今沒有根本的變化。

中國財政體制的問題，前景是什麼樣的體制？應該適當分權。分權是真正的憲政問題。什麼是憲政？張千帆老師是憲政學學家，我讀過他很多東西。憲政的核心思想用一句話概括的話，就是當政治體系中存在著某一種權力時，一定要有另外一種權力能夠制約住它。也就是說，憲政否定絕對權力的存在，強調分權制衡。但這種理念、這種思想能不能被我們所接受是一個大問題。這麼多年來，千帆老師向人們普及憲政知識，推廣憲政理念，讓更多的人認識什麼是憲政、接受憲政，用意就是如此。中國文化、制度長期的演變是排斥憲政的，而中國人的文化跟憲政的理念也有點格格不入，人們認為總是有一個人要說了算，有一種體制要有最高的權力壓倒所有的權力，但這卻不是憲政的理念。

昨天我讀了張千帆教授的一篇文章，儘管他的言論在有些人看來比較敏感，但他這篇文章就講憲政民主是最高國家利益。剛才我在吃飯時問了一下，「你說是最高國家利益，沒說國家最高利益，一定是憲政學家特有的考慮。」不知道你們是否也有這樣的疑問，「國家最高利益」和「最高國家利益」這兩者之間有什麼區別？我也在思考，不一定能說得很准。就像我們國家的憲法，《憲法》里是說全國人民代表大會是國家最高權力機構嗎？不是的。《憲法》說的是：「全國人民代表大會是最高國家權力機構。」國家最高權力機構和最高國家權力機構不是一回事。我想這絕不是寫錯了，而是一定有某種考慮。不是所有權力里，全國人民代表大會就是最高的，而是指國家權力裡面它是最高權力。「國家最高」和「最高國家」不是一個概念。我困惑地問張千帆老師這篇文章是怎麼考慮的？顯然跟憲法不是一個問題，可他也絕不是亂用這個名詞。憲法里所寫的，跟我剛才所說的憲政理念中間有一個糾結的地方，我們國家最高的權力機構是否應該存在？是否應該有一種最高權力機構寫在《憲法》里？這是第一個問題。第二個問題，我國所有公權力機構到底是誰最高的？這個問題很難解釋清楚，但現行憲法是這麼寫的，我認為應該是像《憲法》自己所陳述的：人民是國家是主人，國家的權力機構充分代表人民的利益，這是沒有問題的。但作為一個結構來說，是人大？是政黨？還是什麼？這裡面有很大的憲政學問在裡面。如果是憲政的理念，我相信任何一個權力即使最高權力，也應該得到另外一種權力或者另外一種最高權力的制約，這樣才合乎憲法精神。

我們國家的財政體制就糾結在這個地方。大家比較關注《預演算法》的修改。現行《預演算法》最大的一個問題是，究竟是人大說了算還是政府說了算？還是政府的財政部門說了算？國庫問題，究竟是財政部說了算，還是人民銀行總行說了算？因為國庫是由銀行來經理的。權力配置問題變得越來越敏感。

《預演算法》修正案草案二次審議稿在7月初公布，徵求社會意見，一共徵得了30多萬條意見。裡面有十幾處提到某件事由財政部來決定，或者由國務院來決定。比如關於預算公開，過去沒有，這次寫上「預算應該公開。」有的學者說「應該」不夠有力，應該寫上「必須」，預算必須公開，這個心情可以理解。但據我所知，法律上說「應該」就是「必須」的意思，這不是問題。問題是預算公開怎麼公開？《預演算法》修改稿中沒有提到。沒有提到不要緊，相信應該由未來的《預演算法》細則解決這個問題，但在《預演算法》的條文中應該留有空間，也就是說原則性的規定應該有。比如預算公開的形式，通過什麼形式公開？是報刊、新媒體？預算公開的時間，在預算通過之後多少天之內必須要面向社會公開？預算公開之後應該如何問責？如何糾錯？預算公開由哪些人來參與？等等，都沒有在法律中做出原則性的規定。

再是前面所說的國庫，建國以來中國一直實行的是人民銀行開始代理國庫，到後來實行經理國庫，最後寫進了《中華人民共和國銀行法》。這次修改後取消，事實上取消了中國人民銀行經理國庫的職能，回到了代理國庫了。這樣一來大大強化了財政部對財政資金和國庫的支配權。經過這次《預演算法》修改，財政部對財政資金的支配能力大大加強，相對來說發改委，還有一些擁有預算權力的部委，包括人民銀行總行支配國庫的權力都有所削弱。預算專家王雍君先生曾說過一句話，「《預演算法》修改一旦要實現，中國將出現一個權力大過所有部委的一個部，就是財政部。」歷史上，財政部這個「部」若權力過大，會出現一些負面的影響，對體制有所威脅。體制內部任何一個部委的設置都應該保持權力大體平衡，哪個過大了都不行，財政部權力的過大將帶有危險性。為什麼？財政權力的背後是政治問題，如果一個最高領導者控制了財政權，他就可以有效地支配整個國家機器。西方有一種說法，「刀劍和錢袋子不能掌握在同一個人手裡。」簡單講就是這樣的道理，一個是軍隊，一個財政。實際軍隊還不是最根本的問題，關鍵環節是財政。1215年，英國的《自由大憲章》簽訂，國王支配財政的權力轉移到貴族和議會手裡，以後他再想打仗、擴軍、增置武器裝備要和別人商量，錢袋子轉移了，這樣一來，他的權力就得到了最大的制約，憲政民主就是從這裡開始的。所以一個國家的財政權力本身是政治，很多的學者都持這樣的觀點，我也認為這樣。必須把財政問題上升到政治權力的高度來認識，必須用憲政、民主、法治對財政權予以限制，給財政支配權力套上龍頭，這個國家才是真正的憲政民主國家，否則就很難說它不是一個專制國家。

正因為財政體制本身是政治問題，所以解決中央和地方的財政關係最核心的是立憲。什麼是分稅制？分稅制就是按照稅種劃分中央和地方各自的財權，而這個權力又是依據其各自承擔的公共責任來劃分的。各自的責任又是依據什麼來定的？依據憲法。現在經常說財權和事權相匹配，這沒有錯，但卻不是問題的根本。憲法明確標識出那些是中央的責任，哪些是地方政府的責任。特別是在公共財政權力配置中，首先應得到滿足的是地方，因為地方政府離人民群眾最近，主要的公共職能就是為社會提供公共服務和公共產品，所以必須首先得到滿足。我們這些年來出現的一個問題是經濟增長很快，但公共責任盡職的程度卻不如人意。媒體曾做過一個調查，社會公眾對於政府履行公共服務的責任滿意度有多大。經過了解80%左右都有不同程度的不滿意。經濟增長本來可以為公共財政提供充分的財務，競爭很快，財政收入的增長更快，我們每年GDP增長不過9%左右，但財政收入的增長能夠達到20%以上甚至更高。有這麼好的財政體制，經濟發展增長這麼快，政府公共責任的履行卻不能令人民群眾滿意，等到經濟增長速度下來了，財政收入減少了（這很難避免），那個時候談公共服務難度豈不更大？

新一屆領導班子習主席講話，有人統計用了多少次的「人民」。強調人民利益，一定要作為自己施政的重要考量。一方面是政治表態，另一方面也是迫於整個社會對於政府的期待與壓力。也就是說，醫療、教育、養老、社會保障、住房等問題上，人民不滿意的比滿意的更多。這種情況在當今社會當中表現出來，經常會發生一些令人不安的事情，群體性事件每年數萬起發生，影響社會穩定。政府為了維持穩定，不得不支付越來越大、越來越多的成本。去年的數字可以證明我國維穩方面、社會治安方面的經費再次超過了軍費。這個問題很嚴重，用一支養活同等規模的軍隊維護國內的治安，不應該出現這樣的情況。如果是一個和諧、安定的社會，用不著支付如此高成本來解決問題。所我們必須要考慮到中央和地方財政關係絕對不是一個簡單錢的問題，由於地方財政履行自己職責，應該擁有的財政資源配置不到位，影響了公共服務的質量。

未來財政體制的改革、分稅制的改革，應該在這上面下功夫，做到該有公共服務的地方一定要有相應的資源配置到位。最近一個比較痛心的事件是畢節那5個孩子死在垃圾箱里，有很多聲音說「家長不負責任」、「這些孩子太淘氣，本來有機會上學不去，怨得誰？」這個問題我這樣看：他們的父母外出打工，沒有時間照看孩子，但他交稅了，他是納稅人，收了稅的政府就要承擔起保護他孩子的責任，保證他的孩子接受最好的教育，以及孩子的安全，這是政府的職責，是交過稅的人天然擁有的權利。在這方面政府沒有盡到責任。美國有專門的法律，任何人看到街上有流浪兒童必須馬上報告，就有相應的機構介入，提供救助。因為未成年孩子沒有自保護意識，他們沒有，這個社會不能沒有，收稅的政府就是要做這個事的。我不知道為什麼這些問題很刺眼的發生在孩子的身上。比如甘肅校車事件，50多個孩子擠在一個小麵包車裡，結果出事了，令人痛心。一個國家裡，孩子的生命安全的保障是一個公共問題，不是家長個人的問題。

再比如四川孩子上學坐船翻了，水流很急，11個孩子掉下去沒上來，失去生命。我記得當時看電視，一位記者採訪當地的鎮長，他也很痛苦難過。記者問「河不很寬，為什麼不在這個地方修一座橋，孩子不就安全了嗎？」鎮長說「我們這個地方窮，修這個橋需要1400萬，我們修不起。」「為什麼不向上級打報告，讓上級支援一些資金呢？」「我們打報告了，打了十年的報告。」轉天，省級幾位領導到達小鎮，現場辦公，做出一個決定，投資1400萬元修這座橋！11個孩子的生命換得了這座橋，以後孩子們就安全了。表面上看這是一個學生行路安全的問題，是一個教育方面的問題，但有誰想到，這實際上是一個國家財政資源配置的問題？給孩子提供安全保障的公共服務，該有這種服務時，這種服務就必須到位，必須有一筆財政資金用於解決實際問題。

前一段我們做了一個調研，研究世界各國轉移人口或者外來人口子女教育問題。發現美國這個國家很意思，每年有大量的移民進入，按美國憲法規定，孩子進來以後得馬上接受教育，不接受教育就是違法的。美國是怎麼解決外來人口子女受教育的問題的呢？必定後面有一種財政資源配置的體制在起作用。我國在這方面還有很多事情沒有做好，外來務工人員子女教育問題解決得很不平均，南方解決得相對好一些，有些地方相對差一些，北京致力於解決這個問題，但資金缺口仍然非常大，每年需要數億資金，卻只有幾千萬到位，顯然是不夠的。

如果分稅制的改革不能適用財政體制的需要，就會導致地方政府的公共服務的責任不到位，那究竟怎麼來配置這個財政資源、控制財政資源的權力？配置權力的問題是分稅制要解決的核心問題，我想應該要立憲。在一個中央集權制的國家裡，中央政府擁有權力的最核心部分，我國是一個為上的體制，地方政府官員都是中央政府任命的，地方官員向上級負責，層層對中央負責。如果中央與地方之間沒有權力邊界，容易導致財權財力傾向於中央，而地方政府很多事情不能得到真正的解決。

解決分稅制的權力問題必須以憲政為理念，在中央和地方政府之間劃定各自的權力邊界，實行真正的分稅制。分稅制實行後，中央的權力就是中央的，地方權力是地方的，再也不能有中央干預地方事情的發生，這才是真正的分稅制。經常所說的中央干預地方，如果是真正的分稅制絕對不能允許這種事情發生。這是預算分稅制。

稅制改革也需要把憲政理念貫徹其中。我國目前有十八、九個稅種。這樣的稅種里，真正立法的稅收還只是個人所得稅、企業所得稅、車船稅是經人大立法的。剩下的十幾個稅種都不是人大立法，而是國務院自己制定的，只能說是條例、規定、政府的規章，不是真正的法律。人民代表大會在稅收立法上的權力非常有限，我們國家最大的稅種，比如增值稅、流轉稅、營業稅、消費稅等幾大稅種，流轉稅占整個財政收入比例70%以上，這都不是真正的人大立法。稅收不經過嚴格的立法過程，就使人民群眾的參與非常有限，人民的意願不能反映到稅收立法過程中，更多體現的是政府的意願，而非民眾的意願。財政問題一邊是政府，另一方是社會廣大公眾。我們以往研究財政的都是研究政府這邊的政策，對交稅這一方，廣大的社會公眾應該怎麼看財政稅收問題的，研究的很不夠。人民在稅收問題上應該有一個參與權利的保障、表達意願的機會。比如從去年開始中央各部委預算公開，今年是地方政府應該實行全面的預算公開，這是溫總理特別主張要實行的改革，但我們看到由於沒有立法，沒有真正的憲政思維的理念貫徹其中，地方政府跟中央各部委的預算公開應該依據什麼？公開的壓力來自於哪兒？不是來自於法律，不是來自於制度，而是來自於上級首長的要求，願意公開就公開，不願意公開也不違法，不是一個法律責任的問題。今年地方政府的預算公開感覺做得並不到位，而是有點冷冷清清。這樣的預算公開取得了什麼樣的進展？可以汲取哪些經驗、哪些東西可以作為立法來參照？不清楚。溫總理很快會卸任，他卸任後如果沒有人提預算公開，這個事算過去了。本來預算公開應該是常態。為什麼？因為財政資金來自於每個人交的納稅錢，錢怎麼用對納稅人應該有個明確的交代，但在我國正在變成一個很難的事。

稅制應該如何調整和改革，應該更多地聽取民間的聲音，特別是企業和居民個人應該怎麼納稅？什麼才是公平合理的稅負標準？如果稅制不合理，直接影響到的是微觀企業微觀活力，現在已經有不少信息證明中國現在微觀經濟的活力不足，缺乏後勁。民營企業由於預期不好，對未來信心不足，投資意願不強，資本回報率偏低，社會貧富差距過大等等，這些問題，稅制改革不到位難逃其責。流轉稅對企業來說顯得過重。除了正式的稅收，各種收費給企業造成的干擾非常大。針對個人的稅收過重和不公平的問題也很嚴重，都與稅收立法和稅制改革中缺乏民主憲政的融入有直接的關係。所以，從預算公開、從財政體制的調整、從稅制的改革、從分稅制改革如何進一步完善等幾個方面，我們可以看到中國未來憲政改革，把憲政的思維引入到財政體制的構建和改革中是非常迫切和必要的。這是我的看法。

昨天看到一個報道說一位新領導講話：中國現在離民族復興只有幾步之遙。很多人看後很開心。我的看法是，如果只是為了鼓勁可以理解，但有點過於樂觀，因為從近代以來百年社會轉型中國一直走在非常曲折的道路上。比起清末，在憲政改革這條路上我們的進展並不大。那時候人們探討的問題、那時候人接受的理念，現在卻還是敏感問題。另外，現在憲政改革的核心問題是如何限制住行政權力、政治權力，在這個問題上所做的事情非常有限。應該說只是經過文革，又經過三十幾年的蹉跎、曲折後，剛剛出現一點恢復憲政改革的苗頭。我們把清末民國立憲那條線給掐斷了，現在迫於各種政治經濟的需要還是繞不開，還得為制度和體制立憲，建立憲法的權威，進行憲政改革，現在最多是把線頭接上，所以還談不上民族立馬復興的問題。如果一個連政治權力的邊界未設立，權力運作沒有得到真正的制約和監督，這樣的一個體制離民族復興還有很遙遠的距離才對，而不是只有幾步之遙。

這位領導說，如果把他的講話概括成兩個字就是「改革」，如果用四個字概括就是「改革、改革」，如果用六個字概括是「改革、改革、改革」。我倒是覺得沒有多少新意。30多年以來天天都在喊改革，誰的聲音都不小。要我看，如果用兩個字概括現在社會的核心問題就是「憲政」；如果用四個字概括，就是「憲政、民主」；如果用六個字概括就是「憲政、民主、法治」。

我就說這麼多，謝謝大家！

李少文：謝謝李教授。李教授說財政稅收不僅是一個經濟學的問題，還是一個憲政問題，那麼下面就有請遠道而來的憲法學者華炳嘯教授給我們做報告。

華炳嘯：時間關係，我只能圍繞「中國憲政改革的前景」這一主題和大家簡單交流一些想法。PPT上有的內容我就不說了。李教授在前面談了他對中國財政體制改革的前景的看法，並對中國憲政改革的重要性及其前景也作了評估。我比較贊同李教授關於財政體制改革的一系列觀點，稍有不同的是，對於中國未來憲政改革的前景，李教授是審慎的悲觀，我則是審慎的樂觀。在這裡講講我審慎樂觀的理由。

我和李教授是在蔡定劍先生的追悼會上認識的。此後，李教授對我有很大的幫助。我的《超越自由主義——憲政社會主義的思想言說》一書出版5個月後脫銷，出版社要發行第二版，約請了周瑞金、王長江、童之偉等十位著名學者為我的書做推薦人，其中就有李教授，很熱心地幫我做了一個廣告。李教授的「廣告語」是：「飽含憲政意蘊的社會主義才是真的社會主義，並能祛除虛妄的意識形態之魅，把民主、民權、民生做實做好。炳嘯多年來苦苦追索的，就是這種新型憲政主義的價值，他是一個難得的開拓者。」我覺得他所說的「祛除虛妄的意識形態之魅」要靠憲政意蘊這句話說得特別好。李教授等前輩義務「代言」，但我自己心裡還是有點虛，覺得自己夠不上這樣的評價，所以對這些推介語沒有敢廣泛傳播。今天您就在當面，我把這段話拿出來和大家分享。我覺得如何超越左右，「祛除虛妄的意識形態之魅」，是在中國促成憲政改革共識首先就必須面對的問題。堅持改革開放的社會主義道路是中國目前最大的政治現實，無論是政界還是理論界，也無論左右，都要祛除其固有的意識形態的虛妄與傲慢，有勇氣面對這一現實，並應思考如何讓憲政壓住意識形態的虛妄之氣，不會再偏離憲政的正道而退回無法無天的老路或誤入分化分裂的邪路。憲政建設需要有理想主義的開創性精神與現實主義的建設性態度，需要高瞻遠矚、堅定信念和日積月累、持續推進。在憲政建設這個問題上，我們要不虛妄、不空談、不懈怠、不放棄、不鬆勁。既不能好高騖遠以致於牢騷滿腹、無所作為，也不能瞻前顧後以致於錯失機遇、碌碌無為。在當下，最緊迫的事情就是如何首先使憲政運轉起來，而不是爭論憲政運轉起來之後究竟要不要換一件「意識形態外套」之類的虛妄無謂的問題。所以，對於左右之爭，我認為完全可以擱置爭論，在憲政的基礎上尋求最廣泛共識。

財政體制改革的成功有賴於憲政改革的啟動。李煒光教授是我主編的《憲政社會主義論叢》的作者，在2011年12月《憲政社會主義論叢》第二輯上，我們發表了他的四萬多字的長文《稅收的憲政要點》，我覺得這個文章非常重要。我們當時開展憲政社會主義研究，一開始就特別關注李煒光教授的研究成果，因為財政和憲政關係非常密切。

《稅收的憲政要點》一文中開篇就說：「如果沒有憲法做指導和保障，公共財政制度和體現憲政精神的現代稅制就不可能真正建立起來，對於中國這樣的缺乏法治傳統、仍處於現代法治啟蒙階段的國度來說更是如此。」在最後，他又再次呼籲即刻展開一場全民族的憲政啟蒙運動，通過某種漸進的方式，實現「靜悄悄的革命」，在中國建立起成熟完善的憲政制度。正如李老師所言，憲政改革就是靜悄悄的革命，它比暴力革命不僅代價小很多，而且治癒「憲政中樞紊亂型」的「國家精神疾病」的療效也更可靠。暴力從來只能製造更深的創傷，而不能從根本上解決問題、治病救人。暴力革命之後，一堆問題還在那裡，鞭子還是那把鞭子，只是換了一副執鞭者的權力面孔。如果不能建立憲政秩序，那麼革命很可能成為搶奪鞭子的鬧劇。上世紀40年代，我們批判國民黨以黨治國、不搞憲政，可奪取政權之後，我們的革命黨的政治邏輯及其治國理政方式竟然和國民黨幾乎一樣，改進的地方僅僅在於我們更懂得如何去運動群眾，以充分調動人民群眾建設社會主義的積極性。「文革」中，紅衛兵們不滿「官僚主義者階級」對人民群眾搞專政、壓制學生運動，但造反派奪權之後更加變本加厲地搞法西斯專政，不僅砸爛公檢法，而且還踢開黨委鬧革命。21世紀的中國，再也經不起這樣的折騰了，我們需要更加務實的憲政建設，這就要靠政治體制改革。靠改革來治癒「憲政中樞紊亂型」的「國家精神疾病」，需要大智慧、大勇氣、大境界。人們都說，改革和革命在賽跑，我首先在這裡聲明，我是一個憲政改革者，我認為改革最符合國家利益以及各個階層的最大共同利益，但我們贏得這場賽跑的幾率正在不斷衰耗，現在只剩下60%。不過，我會為憲政改革的前景奮鬥到最後。

下面，我就講講自己對中國憲政改革前景的一些看法，主要談兩方面內容。

第一，保健性改革、激勵性改革與新改革時期的歷史方位。

借用赫茨伯格的雙因素理論所提出的概念，我們把改革可以區分為保健性改革與激勵性改革。財政體制改革是由保健性改革向激勵性改革貫通的銜接性改革，牽動著憲政改革的經脈。

保健性改革大家比較容易理解，主要包括在民生政策、社會保障、社會治理、民主監督、物質生活條件、工資、福利等方面的改革，這方面的進步能夠消除一些不滿，延長現政權的壽命，但不能解決政權的合法權問題，不能增加政治滿意度。

激勵性改革主要通過確立憲政民主秩序、普及公民教育、增強公民意識、建構公民身份、保障公民權利、提升公民的責任心、參與度、成就感而帶來公民的積極態度，進而滿足「公民身份自我實現」的需要和公民社會成長的需要，最終增強政治合法性，提升政治滿意度。

大家經常講現在很多人產生了政治消極情緒，為什麼會消極？因為如果你沒有權力沒有背景再積極也沒有用，缺乏暢通的現代化制度化的公民參政議政渠道。即使讓你參與這個「高級政治遊戲」了，你也不得不習慣於「假大空」的一套官話，有人抱怨說「被體制化」比蛻一層皮還痛苦，因為缺乏說真話的憲政保障機制。所以，公民的消極態度是某種消極的制度造成的。有什麼樣的國家制度，就有什麼樣的國民。制度所構建的政治空間及其話語氛圍，在塑造著我們的國民精神。制度虛假，則國民虛偽；制度冷酷，則國民冷漠；制度過敏，則國民麻木；制度失靈，則國民失序。只有政治合法性與制度正義才能賦予公民德性。所以，與其對國民冠冕堂皇地政治說教不如切實改善我們的制度。

保健性改革當然也是必要的，就好比大手術前的保健措施。但改革的成敗還是取決於「腦瘤激光切除手術」與「憲政中樞重構工程」是否成功。有人說不改革等死，改革找死。腦子裡有一個腦瘤需要做手術，有沒有風險？肯定有風險，而且風險很大，沒有哪個醫生敢保證你能絕對活著下手術台。於是，到底做手術還是不做手術就成了一個問題。是就這麼拖下去耗下去等死，還是下決心向死而生？理性的選擇只能是後者，而且做手術的時機也很重要，越拖延風險越大、成本越高。堅持改革開放，尤其是深化社會政治領域的改革開放，是黨的十八大所作出的堅定的抉擇。畢竟，做手術的話還有生的希望，現在已經不是要不要改革、要不要做手術的問題，而是具體如何改革、如何做手術的問題。我們亟需解決的最關鍵問題是怎麼樣降低改革風險、減少社會震蕩的成本，提高改革的成功率。

面對未來改革的巨大風險與挑戰，政治家們應當具有明晰的歷史感與責任感。回想中國的改革開放事業，從始至終都是在「去斯大林化」、適應全球化、走中國道路的過程中不斷推進的，並以1982年第一次憲政改革的成功為國家制度轉型的標誌。

1982年憲政改革的孕育，應該說從1978年真理標準問題大討論就開始了，而在1980年8月18日鄧小平發表《黨和國家領導制度的改革》重要講話之後，旨在根本改革舊的黨和國家領導制度的憲政改革得以正式拉開帷幕。僅僅在十二天後，8月30日，中共中央向第五屆全國人民代表大會第三次會議主席團提出了《關於修改憲法和成立憲法修改委員會的建議》，建議對1978年憲法「作比較系統的修改」，並建議成立具有廣泛代表性的憲法修改委員會。1982年5月至8月，憲法草案提交全民討論。1982年12月4日，新憲法經第五屆全國人民代表大會第五次會議審議通過。

1982年憲法是建政以來第一次憲政改革的產物，也是我國正式頒布的第四部憲法，同時是我國第一部得到長期實施的憲法。因為，1954年憲法在制定時就被認為是一部過渡時期憲法，實際只管了四年；1975年憲法是一部「無憲之法」；1978年憲法則是一部帶有「文革」印記的短暫過渡時期憲法。1975年憲法和1978年憲法都和憲政改革毫無關係。可見，中華人民共和國的第一次憲政改革及其1982年憲法在中國憲政史上佔據著重要地位。

我們通過1982年憲法結束了「文革」體制，確立了中國改革開放時期的國家憲政制度，為30年來的改革開放起到了一定的保駕護航作用。很多人都認為，過去我們是有憲法無憲政，這個判斷不是沒有道理。但我認為，1982年憲法通過憲政改革確立了新的國家憲政制度，而這一制度也即中國特色社會主義制度30年來始終在高效運轉，它沒有陷入制度衰敗，也沒有停擺，儘管這並非是靠憲政權威而是靠黨的領導來予以保障的，儘管憲政框架在，而憲政活的靈魂在昏睡、憲政因素尚未被激活、憲政活力尚未被釋放，但結束了「文革」體制的第一次憲政改革的歷史意義毋庸置疑。參與建國以來歷次憲法起草工作的許崇德先生也是我們《憲政社會主義論叢》的編委，他曾對我講了很多1982年憲法制訂過程的內部爭論，當時還是有一些民主氛圍的，至少比我們今天要強，有很多經歷過「文革」苦難的政治家敢講真話、勇於追求真理，他們制訂出來的82憲法總體上是好的，並發揮了積極作用。

總體而言，前三十年改革（1982——2012）以第一次憲政改革為起點，以經濟與社會基礎改革為重點領域，基本遵循著「謀改革、求發展、促穩定」的三步走節奏，使經濟基礎和社會利益格局發生了根本性變化。

第一個十年也即1982—1992年是「謀改革的十年」，改革開放是絕對的主旋律。尤其是鄧小平、胡耀邦那一批人對「文革」有切膚之痛，他們都經歷了「文革」苦難的磨練，知道人治式的高度集權對於中國的國家和人民危害有多大。所以，80年代改革的目標就是解決人治式的高度集權問題，就是放權讓利，就是全面配套改革。89風波後，改革徘徊了一陣子，但在1992年小平南巡講話後，市場經濟改革獲得了重大突破。這是風雨兼程全面改革的十年。

第二個十年也即1992—2002年是「求發展的十年」，核心命題是「如何在改革開放道路上加快發展」，強調「發展是硬道理」，實行「效率優先、兼顧公平」的新自由主義政策，確立了市場經濟基礎、法治國家目標和「三個代表」黨建思想。這是大浪淘金大發展的十年。

第三個十年也即2002—2012年是「促穩定的十年」，核心命題是「如何在改革開放道路上保持穩定」，促和諧、保穩定成為了硬任務，政策重點開始轉向倡導公平正義的和諧社會建設，並提出了以人為本、科學發展的新發展觀，強調以改善民生為重點的治理改革。這些執政理念都非常好，提出得也非常及時。但這裡存在著一個很大的爭議，就是很多人認為在這「促穩定的十年」里，維穩壓倒了維權，民生沖淡了民主，和諧犧牲了發展，利益阻滯了改革，而且執政者不是用憲政思維、法治思維去化解改革開放中出現的各種矛盾問題，而是靠強化了政法機關的專政思維與政治維穩思維使國家權力更加膨脹，結果就是憲政難立，法治倒退，民間群體性抗爭事件此起彼伏，官場亂象愈演愈烈，直到重慶的「唱紅打黑」在謀殺、叛逃、腐敗、淫亂中徹底破產。我們早在1997年就提出要建設社會主義法治國家，在2004年國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，進一步提出要建設法治政府，但為什麼很多人的感受卻是法治在倒退？我主張對過去這十年要予以客觀評價，要充分肯定取得的成績，但對於不足和問題我們更要保持清醒的頭腦，要有深刻的反思。這有點像是拉著重患者一路疾馳的救護車，一路上護士精心護理、司機加大油門，都挺累，可就是到不了醫院、上不了手術台，甚至越繞越遠。可能我們確實進入了一個矛盾凸顯期，執政所面臨的挑戰前所未有，路上有各種各樣的狀況，存在這樣那樣的理由，但這樣的結果令人心情複雜。所以，我只能說這是令人心情複雜的十年。

總結過去是為了審時度勢向前看。在我看來，未來三十年改革也即2012—2042年間的改革是以新一輪憲政改革為起點，以社會政治改革為重點，遵循「立憲、行憲、憲治」三步走戰略，力爭在鴉片戰爭二百周年之際（2042年）全面建成遵循普遍規律、適應普世價值、富有中國特色、具有中國氣派的社會主義憲政制度，邁入富強、民主、文明、和諧的社會主義憲政社會。十八大報告也講了這個目標，提出要在中國共產黨成立一百年時（2021年）全面建成小康社會，在新中國成立一百年時（2049）建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家，並要求全黨要堅定這樣的道路自信、理論自信、制度自信。但這樣一個美好的藍圖不是一天能實現的，必須有步驟地分步推進，必須要有一個時間表，而怎樣在憲政建設上分步推進，十八大報告還沒有明確提出來。我認為，既然能講道路自信、理論自信、制度自信，那麼高層領導也在思考、研究這一系列的問題，應該是有信心和底氣的，相信在未來的兩三年時間裡這個改革時間表與分階段任務將會更清晰。

早在1996年，我寫了一本小冊子《關於十五年後中國新改革的思想提綱》，當時我就認為未來三十年是以社會政治領域改革為重點的新改革時代。其中，第一個十年是最為關鍵的「立憲十年」。如果我們不能通過憲政改革在未來十年里基本構建起社會主義憲政體制，那麼中國共產黨就很可能在未來十年到二十年間失去執政地位，甚至導致社會分化、經濟衰退、政治動蕩、國家分裂。這不是危言聳聽，有人講我們的憲政建設已經失去了十年，而我們還能有幾個十年？下一個十年以後，大家想想經濟基礎、社會利益格局、政治力量對比關係、思想輿論態勢都會發生哪些變化？等到你願意改革的時候你還能改得動嗎？現在都有些改不動了，既得利益集團的阻力很大，更何況人民還會給你足夠的空間、時間和耐心嗎？對於現在的執政黨來說，上手術台的時間已經不多了，只有抓緊時間儘快把憲政民主作為執政黨治國理政的基石，把法治作為治國理政的基本方式，才能有望讓改革最終跑贏革命。大家都知道，大手術對於身體素質還不錯的青壯年來說風險相對並不大，自身免疫力、再生力強，恢復快，可對於風燭殘年的老人來說就沒法做了。我們的執政黨已經91歲，執政63年，未來十年應該是爭取手術成功的最後機會了。只有度過此關，實現由革命黨到執政黨再到憲政監護黨的全面轉型，十年後我們的執政黨才能有希望實現長期執政。

其實，關於改革與革命，正如李老師在前面所講的——今天爭論的問題，一百年前就在爭論。

李煒光：我讀梁啟超的很多論述，現在看起來一點不比現在差。

華炳嘯：某省委黨校有一個副教授在網路上發表文章公開批評我，題目是《黨國立憲制何以可能》，硬把我說成是當代的康有為。他其實對我的理論觀點存在很嚴重的誤讀和偏見，從一個預設的自由主義者的意識形態立場出發，對憲政社會主義提出了政治批評而不是學術批評。首先，我從沒有主張過「黨國立憲制」，也明確反對「黨主立憲」的提法，而是從1995年起就一直主張「人民民主憲政」，主張用普世的憲政來規制特色的社會主義，把社會主義建設完全納入到憲政軌道上，避免中國社會主義動車脫離憲政軌道而墜入「卡夫丁峽谷」。其次，我不可能成為「當代的康有為」，從沒那想法。我很早就誓言，只在政治之外研究政治，絕不陷入其中。在我的專著《超越自由主義》的序言中，我在「求真的學術邏輯」與「務實的政治邏輯」之間作了明確的區分，堅守學術與政治應當保持適當距離的信念。我是一個憲政社會主義研究者，而不是一個憲政社會主義佈道者。憲政社會主義僅僅只是主張把憲政與社會主義緊密結合起來加以系統研究和重新闡釋的學術思想流派，這包括對於自身理論的建設性構建與批判性反思兩個方面，而不是把「憲政社會主義」當做一種確定無疑的新的意識形態去推行。憲政社會主義提出了一些憲政改革的政策建議，但這些對於政治決策者而言都只是一種選項，而不是作為一種獨立的政治力量的無可置疑的政治訴求。但這位黨校的副教授顯然不理解這些，用一種意識形態語言來批評他心目中的一種「新意識形態」，並主觀臆斷地把我的理論觀點用我所反對的「黨國立憲制」的錯誤標籤來樹為標靶，並把其他人的「黨主立憲」觀點張冠李戴到我的頭上，這顯然絕對不是嚴謹的學術態度。更重要的是，他並沒有告訴我們，既然他所說的「改良道路」已毫無希望，那麼革命又何以可能？實際上，「革命何以可能」的問題，是最讓激進的自由主義者苦悶的問題。但在我看來，何必苦悶呢？改革或革命並不是我們能夠憑藉個人的主觀意願所能選擇的，只有具備了一定的前提和條件，改革或革命才會成功。一般而言，改革若成功，則革命就難以動員廣大民眾形成氣候；改革若失敗，則必然加速革命的到來。一百年前的辛亥革命，其實主力並不是革命黨人，而是推進新政遇挫、對清政府失去信心的立憲黨人。有人認為，一百年前，在立憲派與革命派的爭論中，立憲派輸了，一百年後歷史仍將重演。這就未免有些武斷了。實際上，在歷史長河中，重蹈覆轍者有之，汲取教訓開創新局者也不少。就目前而言，一切皆有可能，而改革成功的可能相對更大。

有人宣稱：改革已死！我認為這個判斷下的過早了，很不準確。應該說，現在的改革很危險，我們需要搶救改革！但有人認為「改革」該死，有人希望「改革」「躲貓貓死」，有人反對搶救「改革」，有人認為「改革」就這樣半死不活對自己而言最好，還有人認為「改革」死不死與自己的利益沒關係。但我希望有更多的人們認識到「搶救改革」的緊迫性與重要性。

我們憲政社會主義學者都是主張憲政改革的，是建設性的改革派，而另外有些人則渴望革命，要推翻整套體制，另起爐灶。現在改革和革命、左與右的這類爭論在思想界確實很普遍。我看到一百年前的很多爭論文章，說的比今天的要深刻很多。看上去歷史是驚人的相似，但也正因此，歷史足以使執政者警醒。我相信，一百年的前車之鑒他們一定不會忘記，甚至倍感焦慮，有很強的改革壓力與憂患意識。如果不汲取歷史教訓，可能就會喪失掉改革機會。除了清末新政失敗的教訓，我們還有國民黨敗亡的教訓、蘇共失去政權的教訓。教訓這麼多、預警這麼明顯，如果還硬往坑裡跳，這不合常理。所以我審慎樂觀。

黨的十八大產生的新一代中央集體，面臨著前所未有的巨大挑戰，肩負著重大責任。在十八大報告中，充分體現出了執政者的這種改革焦慮和憂患意識。我覺得他們表達這種改革焦慮和憂患意識很到位，但關鍵是怎麼辦。我認為現在正在慢慢孕育形成一套思路，對黨的十八大之後的改革前景我是審慎的樂觀，因為我從一系列歷史的細節中看到了希望，這包括包容《超越自由主義》一書的出版、《憲政社會主義論叢》的創辦以及憲政社會主義學派的形成。

大家都知道中國大陸實行新聞出版審查制度，我那本《超越自由主義——憲政社會主義的思想言說》出版時就審查了一年半，最後是由一位現任司長審稿後才拍板出版的，他對這本書給出了過高的評價。這本書2010年6月份出版後，江平、周瑞金、郭道暉等老先生先後在《南方周末》《南方都市報》《社會科學報》上發表文章予以推介，中央編譯局俞可平、中央黨校王長江、中央社會主義學院的王占陽、中國政法大學蔡定劍、武漢大學周葉中、華東政法大學童之偉、濟南大學包心鑒教授等等學者專門約見我並給予我實實在在的很多幫助。這一點出乎我的所料。正是在他們的支持、理解和激勵下，我在2010年11月提出要創辦一本學術輯刊《憲政社會主義論叢》，提出要為公民社會之強健、憲政中國之崛起而研究。我們為什麼要辦《憲政社會主義論叢》？我們在申請的時候就講得很清楚，如果沒有這個輯刊，憲政社會主義研究成果就難以發表出來，因為其它學術刊物和報紙一般不敢發這一類的文章，所以我們必須要有自己的一個學術發表平台。再次令我意外的是，《憲政社會主義論叢》編委會獲准在2011年元旦組建，並在此後堅持每年出版2期，已經順利地連續出版了4期，正式發表憲政社會主義專題研究成果180餘萬字。在黨的十八大之前，我們一次就出版了第3、4合輯《複合民主與治理轉型》，分上、下兩本80萬字。據有關出版部門說，我們的《憲政社會主義論叢》是大陸建政以來官方批准的第一種政治法律學派性的學術輯刊。眾所周知，在國內，存在著自由主義、民主社會主義、新左派等社會政治思潮，但從來還沒有發行過《自由主義論叢》《新左派論叢》之類的輯刊，集中刊發某一學術思潮的文章。各種新思潮的文章一般散見於各種報刊，他們沒有正式出版的自己的發表平台。

在2011年6月，經我策劃，陝西省人大和中央編譯局支持我們在西安召開了「人民代表大會制度與法治國家建設」研討會，這是一次以人大制度、憲政建設和公民社會建設為主題的全國性重要學術會議，130餘位政治學與法學界學者參會。在這次會議上，我和周瑞金、周樹志、梁仲民等多位學者甚至還有一位廳級官員在發言中暢談憲政社會主義，並給每位參會學者贈送了《憲政社會主義論叢》第一輯《大國復興的憲治之道》。中央編譯局副局長俞可平教授在大會總結髮言時認為，在繼1978年真理標準大討論、1992年市場經濟姓資姓社大討論之後，我們今天迫切需要一場以憲政、公民社會等為主題的第三次思想大討論、大解放。在我看來，憲政和公民社會建設都是社會主義政治文明建設的本質要求。馬克思曾說，社會主義國家只能採取民主的共和國形式，而憲法與憲政自然就成為了共和國成立的前提與基礎。馬克思更進一步指出：「自由就在於把國家由一個高踞社會之上的機關變成完全服從這個社會的機關；而且就在今天，各種國家形式比較自由或比較不自由，也取決於這些國家形式把『國家的自由』限制到什麼程度。」總之，人民要得自由，就必須限制國家的自由，也即實行憲政，由社會決定國家，而不是由國家決定社會，建立社會共和國。從某種意義上看，社會主義即是以公民社會為主義。《社會主義即是以公民社會為主義》，這是我去年4月參加北京大學公民社會研討會的論文題目。我們的這些研究的目的，就在於論證憲政與公民社會建設是社會主義政治文明建設的題中應有之義。沒有憲政民主與公民社會的社會主義，只能是官僚壟斷的國家社會主義，是我們所要摒棄的老路和死路。

2011年有一個背景，就是在3月份我們確定要開「人民代表大會制度與法治國家建設」研討會的時候，「茉莉化」的幽靈正在四處飄蕩，中宣部的一個文件中也點名批評有人借「憲政思潮」企圖製造麻煩。在這種形勢下，哪個地方還敢談憲政話題？後來中央政法委又有人說「公民社會是一個陷阱」，搞得「公民社會」也敏感起來了。我們的大學就不敢開這樣主題的研討會，不敢做主辦單位。但陝西省人大找我主動表示願意支持我開一次全國性學術會議，中央編譯局俞可平副局長隨即跟進，使陝西省人大和中央編譯局成了主辦單位，確定了以人大制度、憲政建設和公民社會建設為會議主題。在這個過程里，我充分感受到了一批學者型官員所具有的政治勇氣、擔當精神與堅定的改革信念。而這恰恰是大學裡的一些官員型學者所欠缺的。

繼創辦《憲政社會主義論叢》之後，我們又創辦了每年一次的「憲政社會主義論壇」學術年會，為憲政社會主義研究者提供一個面對面交流的學術平台。這樣就形成了一刊一會兩個學術平台，為憲政社會主義學派的形成和發展奠定了平台基礎。我會用我的全部生命去珍惜和守護這兩個來之不易的學術平台，誓與這兩個學術平台同發展、共命運。這也是我繼續保持建設性態度與堅守學術自由立場的最低底線，是我安放畢生志業的生命價值之所在。

在首屆憲政社會主義論壇上，胡德平先生專門出席並講話，認為把憲政與社會主義結合起來研究是這個時代迫切需要的大題目。江平先生在會上倡導進行憲政社會主義啟蒙，高放先生則提出既要批判斯大林體制，也要區分憲政社會主義與民主社會主義的不同，郭道暉先生提出傳播和研究憲政社會主義是我們的使命，周樹智先生談了憲政社會主義學派的興起問題等等。通過這次學術會議我們基本達成了一項共識，即告別對僵化老路的迷思，丟掉對西化捷徑的幻想，腳踏實地地開創符合普遍規律、適應普世價值、富有中國特色、具有中國氣派的憲政民主新路，是我們憲政社會主義學者的堅定選擇。我們的研究也獲得了國際學術界的關注。我在台灣世新大學和香港大學作學術交流期間，都在傳播憲政社會主義研究的學理。今年的8月29日至30日，在新加坡國立大學召開了「超越自由主義」國際研討會，澳大利亞迪肯大學的何包鋼教授用了一個小時的時間在會上專題介紹了國內憲政社會主義研究情況，我也應邀參加了這次會議。同時，我也應邀參觀訪問了東亞研究所，和鄭永年先生就憲政社會主義研究問題作了深入交流，達成了廣泛共識。前一段時間，11月3日，我們西北大學政治傳播研究所又與中央編譯局共同主辦了「新改革時期的公共治理與政治傳播」學術研討會，來自兩岸的50餘名學者參加，我在會上談了憲法治理的前景與可能。有四位廳級的學者型官員參加並講話。我一直想在各個相關學科領域、在體制內外、在政界與學界之間搭起交流溝通的橋樑，帶著一種大境界、大理解、大視野和大胸懷去分享和豐富我們的思想。

現在，不少知識分子對中國的執政者持批評和不信任的態度，有時候表達的悲觀情緒很多。這些聲音的存在，體現了思想多元、社會進步與政治包容。但再批評再悲觀仍要做事，要有所作為，從現階段的實際出發，致力於在憲政基礎上去改革和完善黨和國家制度，創造和發展憲政民主的積極因素與有利條件，使憲政首先運轉起來，是我們義不容辭的使命。做事時總要給自己多一點希望、多一點正能量，以激勵自己百折不撓地去為「憲政中國夢」而堅持不懈。在中國推動憲政事業猶如推巨石上山，是一個越推動越艱辛也越需要咬牙堅持不舍不棄的過程。不能簡單地寄望於高層領導人怎麼樣、未來十年怎麼樣，我更寄望於公民社會的強健發展，寄望於未來三十年的大勢所趨。從短期或局部來看，你也許有時候會覺得很失望，但從未來三十年的發展趨勢、從全局性的戰略視角去看，你就會知道，無論是誰在執政，他都沒辦法逆歷史潮流而動，他只能順勢而為。誰逆流誰就會遭到歷史的懲罰與人民的審判。通過新改革構建憲政國家，這個是時代潮流推著你向前沒商量，你只能選擇體現個性的獨特姿勢與引領潮流的具體形式。所以，作為憲政研究者，一定要有韌性，要耐得住煎熬。我的《超越自由主義—憲政社會主義的思想言說》這本書寫了十五年，1995年就出了我的第一本小冊子《現實社會主義的誤區、困境與抉擇》，1996年又出了第二本小冊子《關於十五年後中國新改革的思想提綱》。新改革的思想提綱實際上就是憲政改革的思想提綱，裡面大部分內容都是關於憲政改革的。在那時，我就認為黨的十八大之前必定是一個重要的歷史節點。當時我有自己的一套研究方法和邏輯，1992年市場經濟改革已經啟動，此後20年時間需要優先解決市場經濟改革與社會建設中的一系列問題，而經濟基礎與社會利益格局在此期間將會發生根本的變化。我1996年的小冊子講的是十五年後也即2011年，也就是在黨的十八大之前，憲政改革的條件和時機開始趨於成熟。我們必須在新的經濟基礎上適應新的社會利益格局演化和新時期國家共同體價值與利益整合的新要求，全面推進政治體制改革，有效確立社會主義憲政體制，增強憲政社會化的一體化能力與憲政國家認同。現在看來，當時我的那本小冊子的基本判斷是準確的。對於我們這樣的研究憲政的人來說，不得不在一個相對更長的時間範圍內去把握自己的研究課題，堅定自己的學術信念。

從憲政社會主義研究的外部環境來看，至少在陝西省，在西北大學，我們得到了包容，也能以自己堅實的研究步伐和堅定的學術信念贏得一些理解和支持，贏得學術自由的尊嚴。但我認為，在黨內仍然存在著馬克思主義的人民民主共和力量與斯大林主義的專制遺毒分子以及既得利益者之間的尖銳的思想鬥爭，後者完全是非馬克思主義的，代表的是反人民、反民主、反共和、反憲政、反普世價值、反改革的沒落腐朽勢力，他們一心想把中國搞成世界上的官僚集權壟斷特區，搞成腐敗分子的樂園。這些人在擁有8千萬黨員的執政黨內只是極少數，但活動能量和欺騙性都很強，連逼帶騙讓不少黨員做了他們的跟班和嘍啰。我相信，大多數黨員是希望我們把中國建設成為富強、民主、文明、和諧的人民幸福樂土，是支持民主、擁護共和、贊同憲政、理解普世價值、投身改革的先進分子。每一個真正的共產黨員，都應當是改革者。好像汪洋就說過類似的話。在歷史轉折的重要關頭，我們需要一大批像張志新那樣的敢說真話、獻身真理的思想勇士。肅清秦始皇的遺毒、肅清斯大林的遺毒、肅清「文革」遺毒都要靠他們的覺醒與決心。對未來黨內民主、黨員主體意識的覺醒及其歷史進步作用，我很有信心。因為，歷史和時間、黨心和民意都站在真正的改革勇士這一邊。

我持審慎樂觀態度的另一個理由是，在2012年11月17日，中共中央總書記習近平在十八屆中央政治局第一次集體學習時強調指出：「中國特色社會主義制度是特色鮮明、富有效率的，但還不是盡善盡美、成熟定型的。鄧小平同志1992年在視察南方重要談話中指出：『恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。"我們要堅持以實踐基礎上的理論創新推動制度創新，堅持和完善現有制度，從實際出發，及時制定一些新的制度，構建系統完備、科學規範、運行有效的制度體系。」我對習近平總書記引用的鄧小平的這段話特別熟悉，為什麼？因為我在1995年、1996年所寫的兩本小冊子中，就反覆引用了這段話，我1996年提出的關於15年後中國進入憲政改革新時期的論斷也是基於鄧小平的這一戰略部署。鄧小平的意思是說，到2022年的時候，我們的制度才會更加成熟、更加定型，也就是說，在此之前，我們的整套制度都是過渡性的，是適應於前三十年改革開放需要的過渡性制度安排。據此我認為，從1992年到2002年是最基礎的市場化經濟改革時期，從2002年到2012年是最基礎的社會建設時期，在社會主義市場經濟改革的基礎上，在社會利益結構發生重大變化、社會保障水平有所提高、人民有了新要求、新期待的基礎上，抓住2012到2022年這關鍵十年，推進政治體制改革，改革和完善黨和國家的領導制度，實現司法獨立，改革人大與政協制度，實現黨內民主與人民民主的制度性對接，修改和完善憲法及其憲法性法律，建立違憲審查機關，推進憲法實施，確立起更加成熟、更加定型的社會主義憲政制度體系，是這一代中央領導集體的歷史使命。習近平總書記重溫鄧小平的這段話，意味深長，實際上是提出了未來十年黨和國家憲政制度建設的時間表。我在1995年小冊子《現實社會主義的誤區、困境與抉擇》的第四章第一節的題目就是《政治體制改革：小平同志一盤未下完的棋》，其中指出，當一定的社會歷史條件趨向成熟時，以政治改革為主要歷史任務的新改革時期就會必然地到來，這是通過對法制和體制的革命來實現對人的革命，而絕不是一次「人改造人」的革命。現在，應該說，條件已經成熟了，天降大任於我們這一代中央領導集體和我們這一代人，共同完成一場靜悄悄的制度革命。

未來十年里，在原有經濟基礎、社會利益結構、政治力量對比關係、思想輿論態勢都發生重大變化的條件下，我們需要一種新改革權威通過憲政改革來回應黨心民意、整合改革力量，最終成熟和定型我們的政治制度、憲政體制。關於這樣的系統的改革方案，我在1999年曾有一篇四萬多字的長文，題目是《關於中國政治體制改革的戰略思考》，通過有關部門遞交了上去，也有一定的迴響。中央黨校周天勇教授在2003年寫的一篇長文中從我的這篇建言中引用了兩三千字的關於人大與政協改革的幾乎全部內容。當時發出這篇文章只是想在這個研究領域先留下點思想的印記，但我認為，在胡錦濤時期很難完成這個改革方案中所提出的任務。我始終對2012到2022年這十年懷有強烈的使命感與歷史期待，所以我選擇在2010年推出了專著《超越自由主義——憲政社會主義的思想言說》，此後兩年多來不遺餘力地去推進學術團隊建設，就是想為未來十年尤其是黨的十九大之後國家的憲政改革多去準備思想理論條件。在今年4月25日，《中國改革高層報告》做了一期憲政社會主義專刊，邀請我寫了一篇主論《未來十年憲政社會主義新改革戰略構想》。那個專刊大家可以在中國改革網上看到。原文是四萬多字，刪節後兩萬多字，關於憲政改革的政策建議內容全部保留了，發表後引起了積極反響。在這篇文章里，我也再次引用了鄧小平關於到2022年制度要更加成熟和定型的那段話。可以說，1999年《關於中國政治體制改革的戰略思考》和今年發表的《未來十年憲政社會主義新改革戰略構想》，都可以算作是我對黨和國家的比較系統的改革建言，其中的憲政制度設計內容一脈相承。現在習近平重溫鄧小平的這段話，已經釋放出一個重要的信號，那就是制度建設是關鍵，而這個涉及黨和國家領導制度改革的國家制度建設，只能通過憲政改革來完成。

第二，新改革的突破口——政黨民主與人民民主的制度性對接。

我很多年來一直呼籲，革命黨時期的「人民民主專政」國體應當適應建設法治國家的新要求及時轉換為執政黨時期的「人民民主憲政」國體。《超越自由主義》那本書裡面最重要的一個觀點就是提出把人民民主憲政作為中國現階段社會主義制度的本質特徵。人民民主專政是一個革命黨概念，「專政」是一個政治性的概念，人民的範圍以及專政的對象在不同時期都不一樣，是由政治權力來界定的。我們本應該從確立建設社會主義法治國家這一目標開始，就要用法治方式來執政，用法治思維來治國理政，就必須適應由革命黨到執政黨轉變的歷史要求，確立起人民民主憲政。胡錦濤在2004年指出：依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政。所以，中國共產黨的執政理念應當從專政思維轉換為憲政思維，從強調「執政為民」階段繼續推進到「依憲執政」新階段。

可惜的是，「依憲治國」「依憲執政」講完後沒了下文，有人開玩笑說，我們是「靠政法委治國」，過去十年政法委權力越來越膨脹，法治精神卻萎靡不振。對此我們不好過多評價，歷史自有公論。可能過去十年的一些改革條件不成熟吧。中央黨校科社部主任王懷超教授曾在去年6月某一天早上6點多打電話過來談了將近一個小時，說我可以給胡主席寫份三千多字的材料，把憲政社會主義關於憲政改革的建議講清楚。我想了一個月最後沒寫。7月份我見到王老師，告訴他因為現在憲政社會主義理論還正在探討中，不盡成熟，不能輕率地給中央建言。為什麼不建言？因為改革條件不成熟，說了等於白說，不如用這個精力多琢磨點問題。另外，我一貫堅持學術和政治要保持一點距離。今年1月份，我在王懷超教授的辦公室又談到這個問題，王教授說中央有些領導真的很想推進一些社會政治領域的改革，但苦無良策，真正具有可行性的能達成改革共識的方案太少，同時也總是受制於這樣那樣的一些因素。我能肯定的一點是，過去憲政改革的條件確實不夠成熟，但我們在創造解決問題的條件方面做得也很不夠。溫家寶總理從2010年7、8月以來，也恰好是我的《超越自由主義》一書正式出版以來，多次講政治體制改革的重要性、緊迫性，並呼籲人民的覺醒，可謂卓爾不群、異乎尋常。我接觸過的很多領導幹部其實都有清醒的認識，知道改革已經到了最後的生死攸關時刻，必須突破既得利益的重圍，讓人民出場。作為一種回應，在十八大報告中，「人民」出現了145次，在11月15日新任總書記習近平同志率領新任常委出場亮相的短短10多分鐘的講話里，19次提到「人民」，使「人民」成為了近來使用頻率最高的辭彙之一。在我的《超越自由主義》一書中，第二編內容也是最核心的內容就是「人民民主何以可能」。「人民」在過去是一個政治概念，但從憲政與法治的角度，我對「人民民主」中的「人民」作了一個法律性的概念界定，即依法享有政治權利的公民。把一個公民從「人民」之中排除出去，也即剝奪公民政治權利，必須要經過法院審判的裁決。而憲法和法律必須為人民權利也即公民政治權利的實現提供有力的保障和有效的救濟手段。

通過政治體制改革如何實現人民民主？學者們給出的答案很多，也有左中右不同的路向和改革路徑。憲政社會主義提出了一套政黨民主與人民民主實現制度性對接的新改革思路，可供借鑒，起碼可以給政治改革、憲政改革提供一個重要的選項。這套改革方案成敗的最關鍵環節在於共產黨能否轉型為依憲執政並監護憲政運行、保障憲法實施、維護憲政秩序並以法律形式界分黨權與治權的現代民主政黨。其核心是實行黨政分開，也即黨權與治權分開，並實現政黨民主與人民民主的制度性對接。政黨民主包括執政黨黨內民主和黨際民主，這將意味著應重構黨內的政策選擇民主和與參政黨之間的政策協商民主之間的關係。這種新改革的切入點可以是財政民主與政務公開化改革，也可以是支持獨立行使檢察權與審判權的司法改革，或者是扶持公民社會組織與基層社會依法自治的社會治理改革。但我認為，真正的新改革的突破口還是在於以「政策競爭」為核心的競爭性民主的發展。如果說，經濟體制改革就是將競爭機制引入經濟領域，那麼政治體制改革則是將競爭機制引入政治領域。沒有競爭的民主是偽民主，競爭過度的民主是壞民主，競爭不足的民主是弱民主，而我們憲政社會主義主張現階段所應建構的是以雙向分層過濾的公共政策選擇機製為特點的適度競爭的複合民主。

首先，我們把政治系統劃分為三個層面：第一層是憲政領域的政權共識層面。這也是以政治領導為中心的依憲執政層面，中國共產黨作為唯一的公意型「憲政黨」領導人民制憲、行憲、護憲，維護戰略共識，保障憲政運行；在這個層面，整合形成的人民公意只能有一個，憲法只能有一個，代表公意、維護憲法的憲政領導黨也即憲政監護黨也只有一個。人民民主也即公意的一元性和憲法的一元性以及憲政領導黨的一元性，只能統一於憲法的一元性，人民民主所達成的公意是憲法治理的合法性源泉，承擔憲政監護功能的共產黨這一先進政治組織則是憲法治理的保障性力量。

第二層是政策領域的治權競爭層面。這也是以政策治理為中心的施政層面。中國共產黨全國黨代會通過競爭性提名，推薦支持度最高的兩個政策競爭團隊到全國人大競選政府組閣權，通過公開的政策辯論和全國人大代表的民主選舉競爭產生國務院總理，實行總理組閣制，建立責任政府，從而實現「治權為民所賦」，實行基於人民同意的政府治理。就政策篩選機制而言，在黨內民主過程是全國黨代會多選二，形成多元政策主張的競爭性提名機制，在人民民主過程則是全國人代會二選一，形成二元政策競爭機制。

第三層是公共領域的民權參與層面。這也是以公民權為中心、以政協制度為平台的參政議政層面，中國共產黨引領多元政團和社會公眾參政議政。我們一直主張通過憲政改革給予全國政協會議以憲政地位，即把全國政協納入到全國人民代表大會之下，成為與立法院也即原人大常委會平行的審議院，行使審議民主權力。我們把這種代議制度叫做複合一院制，最高權力機關還是全國人民代表大會，但下設立法院行使立法權，下設審議院行使審議權。立法院提出立法草案，要首先經過審議院多數通過後，才能再由立法院根據審議院意見和公眾參與意見修訂完善後通過。政府的預算報告，則要同時經審議院、立法院兩院聯席會議審議通過。在審議院里，多元化的法團代表著不同的階層、利益群體等特殊利益訴求，通過民主選舉程序獲得一定的議席，並在政治協商與政策審議過程中影響立法過程與公共政策治理。

在政權共識層面、治權競爭層面、民權參與層面之間，形成了一種公共政策選擇的雙向分層過濾機制，分別自上而下和自下而上地指向政策治理核心。

自上而下是政策方案的民主整合過程，共產黨首先把分散整合形成的黨內的多元政策主張通過黨內民主機制集約為兩種相對最優的政策方案及其治理團隊，然後通過執政黨提名機制推薦給全國人民代表大會，由全國人大通過政策辯論和民主競選程序作出最後的抉擇，這其實是使公共政策方案及其治理團隊先後經過了執政黨與全國人大的雙層過濾與整合。

自下而上的是政策訴求的有序聚合過程。公民將自己的政策利益訴求通過一定的法團或審議院議員提交進入政策協商程序，也就是說，公民的政策訴求一般要經過法團的聚合過程與審議院的聚合過程這雙層的過濾與聚合。

馬奇和奧爾森從制度主義的視角對聚合過程與整合過程做了嚴格區分，認為整合過程追求協同和轉化，聚合過程則要經歷對立和妥協。聚合過程的邏輯起點是私人利益，借用本傑明·巴伯的話來說，他們是「為了私人的利益而從事公共事務」。整合過程的邏輯起點是公意也即政治共同體的公共利益，馬奇和奧爾森認為這種「以人民主權為旗號的整合性政治過程」是由社會契約精神、普遍的社會信念結構與共同的政治文化和公共利益偏好共同支撐起來的。對於健全的共和國憲政體制而言，聚合過程與整合過程都不可或缺。在中國，只有以「三個代表」建黨、恪守「立黨為公、執政為民」的公益型執政黨，通過人民主權機關才能擔當起政治整合的功能。

共產黨在這三個層面上將遵循不同的政黨規律和憲政規則發揮不同的作用。首先，在憲政層面要處理好黨與人大的關係問題，共產黨不再是以黨治國，而是在憲法和法律之下成為監護憲政秩序的依憲執政黨，在人大發揮政治領導作用，保障憲法實施與政治安全；其次，在政策層面要處理好黨與政府的關係問題，共產黨不再是以黨代政，而是在黨權與治權依法分開的前提下成為提名政策治理團隊並通過人大監督政府的提名監督黨；最後，在參政層面要處理好黨與社會的關係問題，共產黨不再是簡單地領導群眾，而是在多元一體的公民社會發展的前提下成為關注社會民生、傾聽社會聲音、協商社會利益、凝聚社會團結、引領社會進步的協商合作黨。這三方面共產黨怎麼樣發揮領導作用有不同的規律、不同的因素影響它。

從某種便於理解的角度，我們也可以把這種「政權—治權—民權」系統也即「憲政—施政—參政」系統視為是萃取了「一黨制」「兩黨制」與「多黨制」優點的複合型政黨體制。憲政社會主義學派也稱之為「公意—眾意複合型」多黨合作體制。

憲政社會主義所主張的政黨政治是「公意—眾意複合型」的政黨協商政治，即執政黨與參政黨合作協商型的社會主義多黨制。《超越自由主義》書中詳細論述了這個問題，包括研究了西方整個政黨制度的發展歷程。西方研究政黨理論的學者對於一黨制、兩黨制、多黨制的利弊得失有很多精闢的解析。在他們看來，對於一個多民族的大國而言，只有構建了「兩黨交叉共識」的兩黨制才是最不壞的理想選擇，也就是說，在這兩個黨之間並不存在憲政分歧或根本的政治對立，他們只是兩個政策競爭夥伴，通過有默契的政策競爭遊戲以滿足選民行使「最後的抉擇權」的需要，並賦予選民以主權者的心理體驗，最終實現基於精英民主與大眾民主在憲政共和體制中隨著法治旋律優雅共舞的優質民主。而在中國，不必搞兩黨制，只需要有規制地開放黨內民主——尤其是在全黨統一的政治綱領前提下允許黨內政策派別的有序競爭，就可以達到「兩黨交叉共識」前提下的兩黨政策競爭的政黨政治最高境界，同樣實現基於精英民主與大眾民主優雅共舞的優質民主。

鄭永年先生指出，共產黨不能既做政治黨，又做行政黨，黨政要分開。可是現在呢？我們這些年走的是黨政融合的路子，結果卻是權責不明、黨政互相拖累，要麼是政黨決策、政府擔責，要麼是政府犯錯、政黨挨罵，甚至會出現黨政錯位的現象，譬如黨的領導人在談民生政策，而政府領導人卻在談憲政改革，最後是鬍子眉毛一把抓，胳膊大腿一起上，什麼都不好做，什麼都做不好。再譬如，治權本該在省長，可真正的決策權卻在省委常委會，省長只是常委之一，負責在政府實現省委常委的決策，那麼試問在這種黨政不分的體制下，省長怎麼對省人大負責？如果省委書記拍板決策失誤，誰能對省委書記問責？如果省委書記違法決策、政府遵命執行，又該如何依據《行政訴訟法》提起訴訟？責任政府、法治政府何以建立？鄧小平早就說透了，黨政分開是關鍵，可是我們後來總怕黨政分開後黨權邊緣化或黨權衰落，不知道黨政分開後黨該管什麼、該如何發揮作用，把權力都抓在全能的執政黨手裡，導致政黨權力超載，其最壞的結果就是政黨崩潰或政黨失靈。

那麼，執政黨究竟該管什麼？第一管黨建，培養具有先進性、純潔性的公意型政治人；第二管政治，構建和維護政治共同體的戰略共識與政治方向，譬如這個政治共同體的核心價值觀與共同理想、政治發展道路等等；第三管憲政秩序，保障憲法實施與憲政運行，守護一個國家最根本的政治規則系統。習近平總書記說得好，打鐵先要自身硬，所以黨首先要專心致志考慮怎麼使自身過硬，怎麼踐行「三個代表」，怎麼保持先進性、純潔性，怎麼能讓人民信得過、靠得住？所謂管政治，就是指管政治大方向，核心是建設社會主義，走人民民主、公平正義的社會主義道路，這符合中國人民的根本利益。所謂管憲政，就是從具體的行政治權與司法治權中超脫出來，在保留提名權、監督權的前提下讓治權相對獨立參加遊戲，自己專心做遊戲規則的倡議者、監督者與仲裁者，切實保障整個遊戲過程的根本秩序。誰如果不按照這個根本的政治遊戲規則來出牌，實際上手握人民主權權柄的執政黨就要依照憲政程序出場說話。我認為以上黨要管的這三條最基本最重要，其他的當然還有管幹部、管立法、管軍隊。黨管幹部在制度設計意義上是想力圖保證公權力始終掌握在獻身公共利益的先進分子手裡，而不是任由特殊利益集團的代言人竊取；黨管立法是基於黨在人大立法機構中的領導地位以及其作為唯一的公意型政黨的立法責任；黨管軍隊從其現實意義上看是想力圖保證文官指揮槍，兼任軍委主席的國家主席都是文官出身，有民主而強大的執政黨系統作保障，就難以出現軍人干政或軍閥亂政的現象。事實上，按照這樣的改革方案，那種擔心會出現黨權邊緣化或黨權衰落問題的顧慮完全是不必要的。因為共產黨還是法定的唯一的執政黨，不僅掌握著強大的政治資源，管著向國家推薦治國理政人才的幹部提名權，而且還實際控制著國家元首權、軍權、立法權、政府監督權、憲政監護權等重要權力，而僅僅只是放鬆了對司法治權的直接控制，允許司法獨立，放鬆了對政府治權的直接控制，允許治權競爭並建立真正的責任政府、法治政府。實際上，對於政治制度設計的研究者而言，最大的疑問是這樣一個仍舊強大的政黨能否通過自律以及通過黨內民主動力和公民社會的外部壓力自覺地接受憲法與法律的規制，依法控權，並放權給司法機構、政府機構和審議機構更加獨立地行使職權，放權給公民社會和基層社區更加自主地實行自治。我們需要的是一個強健的憲政國家，強健的民主政黨，強健的公民社會，強健的市場經濟，形成一種強強共生的多元共治格局。唯有這樣，中華民族偉大復興的憲政中國百年夢想才能最終實現。

有些朋友歡迎關於司法獨立與治權競爭的改革舉措，但對仍然堅持社會主義道路和黨的領導很失望，認為這些都是與憲政水火不容的。我能理解這些朋友的心情，但希望能實事求是、冷靜客觀地從現實主義的漸進改革立場來建設性地審視這些問題。

社會主義是什麼？怎麼理解？在不同時期不同國家不同的人那裡有完全不同的理解。立足於馬克思主義原理和中國的改革實際，我們可以進行新的闡釋和理解。馬克思關於社會主義的最重要的思想精髓是什麼？是關於社會決定國家而不是國家決定社會的思想。馬克思要建立的政治國家是什麼樣的？不是一般的民主的共和國，而是民主的自由的社會共和國。馬克思說：「自由就在於把國家由一個高踞社會之上的機關變成完全服從這個社會的機關；而且就在今天，各種國家形式比較自由或比較不自由，也取決於這些國家形式把『國家的自由』限制到什麼程度。」而限制國家自由以保障人民自由的制度就是憲政制度。馬克思終極的社會理想是什麼？是消滅國家，建立自由人的聯合體。可惜這些思想長期以來遭到扭曲和淡忘，尤其是高度集權的斯大林體制徹底把馬克思最核心最本質的思想理論精華都糟蹋了，硬是把「社會決定國家」的社會主義偷換成了「國家決定社會」的國家主義，而且是一個高度集權的官僚主義國家。在19世紀，馬克思講「階級鬥爭」是在貧富懸殊、階級分化嚴重、工人沒有選舉權等歷史語境下強調了社會底層的反抗權力，但斯大林和毛澤東在奪取政權後把這些內容仍然無限放大，實際上更便於掌握權力的人控制權力，使「階級鬥爭」成了政治鬥爭的工具和實行階級專政的理論依據。他們把我們浴血奮戰所苦苦追求的社會主義理想國變成了什麼？變成了國家主義集中營、勞動營。前中共中央宣傳部部長朱厚澤同志在一篇文章中說：「社會主義者以社會為主義，為社會而主義。不要迷迷糊糊，被人牽著鼻子走，把國家誤認為社會主義，進而去崇拜那個國家主義。」去年我參加北京大學公民社會研討會，發言題目是《社會主義即是以公民社會為主義》，從馬克思主義基本原理論證了培育公民社會對於社會主義建設的重要性。

李煒光：你講的社會主義應該是一種普世的價值觀，你闡述的應該是這個東西。

華炳嘯：西方關於社會主義的思想流派很多，但他們也有基本的共識，譬如賴特就認為社會主義是「社會的社會主義」，把社會主義置於「國家—社會—市場」或「國家主義—社會主義—資本主義」的三角關係中加以理解，這種社會主義試圖解決國家失控與市場失靈的問題，對國家權力與市場權力都保持警惕。但什麼是國家主義？社會主義？資本主義?要具體分析。關於這些概念的理論與實踐在20世紀都發生了非常複雜而重大的變化，我們已經不能簡單地通過貼標籤去認識它們，而要具體了解它的體制機制到底是怎樣運轉的，其核心要素和決定因素是什麼，目前正在發生著哪些變化。

李煒光：這是在尋找人類共同的東西。有些人總是在尋找人類分歧的地方，而你在尋找人類共同的東西。

華炳嘯：對，是這樣的。馬克思主義對21世紀中國最有價值的內容是什麼？是關於建立社會共和國以及由社會控制國家、使國家服從社會並限制國家權力也即「國家的自由」的思想。社會怎麼控制國家？馬克思講到政黨，把希望寄託於工人階級政黨，希望通過一個先進的政黨去組織社會、動員社會，使社會力量足以改造國家、控制國家，直到最終消滅國家。政黨是社會藉以控制國家的工具，它不能變成一種控制社會的工具，甚至壟斷國家權力，導致政黨異化。過去我們總是講黨群關係，現在則要研究一下黨和公民社會之間的關係到底應該怎樣。我們承認，國民黨和共產黨過去都屬於革命黨類型，都確定了「黨建國家」的現代國家建構的戰略路徑，形成了「黨國體制」的制度安排。林尚立教授認為，黨國體制就是指黨的領導體系與國家體系共同組織社會、治理社會和推動社會發展，但在理論與實踐中出現了「黨國體制」與人民民主之間的疏離，如果我們不能克服和消除這種疏離，那麼中國就不可能在自身的制度框架和政治邏輯中建成一個具有中國特色的成熟的現代國家。在我們看來，克服和消除這種疏離的唯一辦法就是憲政，即把「黨國體制」轉型為憲政體制，並在憲政體制中合理平衡和清晰界分執政黨與人大、執政黨與行政治權、執政黨與司法治權、執政黨與參政黨、執政黨與社會的關係。從國共兩黨「黨建國家」的現代國家建構的最初的戰略路徑來看，選擇「黨建國家」路徑實在是苦於社會太弱、軍閥太強，只有強大的革命黨才能整合社會力量推進社會革命，但其現代國家建構目標本來都是憲政國家。國民黨有著明確的「軍政——訓政——憲政」路線圖，而共產黨則直接為建設新民主主義憲政國家而奮鬥，要求在20世紀40年代的中國立即實現憲政。

憲政社會主義所主張的政黨政治是什麼？是「公意—眾意複合型」的政黨協商政治，即執政黨與參政黨合作協商型的社會主義多黨制。從理論層面上分析，「公意—眾意複合型」政黨協商政治相較於眾意型政黨競爭政治對於轉型中的中國更具有制度適宜性與優越性。

中國共產黨執政是中國目前最大的政治現實。黨的十八大報告已經講了，不走老路，不走邪路。老路指的就是實行高度集權、缺失憲政的黨國體制的威權主義下坡路。邪路指什麼？指實行自由多黨制的西化道路。在現在給定的可能空間里，我們能夠最大限度推進和爭取的是憲政基礎上的社會主義多黨合作制，分別在憲政層面、政策層面和參政層面形成憲政黨、政策黨和參政黨的功能互補與憲政合作。其中最關鍵的環節是在政策治理層面用「政策競爭」替代「政黨競爭」。既然不搞政黨競爭，那麼就必須得搞政策競爭。我在今年八月份到新加坡國立大學參加「超越自由主義」國際學術會議，在那裡我講中國再走過去的老路已經不可能了，我在《超越自由主義》的導論里首先就把威權主義老路Pass了。我們只有兩條出路：一種是體制外多元主義的出路，也即實行多黨競爭，一種是體制內多元主義的出路，也即實行政策競爭。共產黨有八千萬黨員，超大規模的一個黨。這樣的共產黨如果能夠實現民主化的話，那我們的人民民主就不會遠了。所以從黨內民主到人民民主是中國目前具有可操作性的現實路徑。

那麼，從黨內民主到人民民主，最需要我們解決的關鍵問題是什麼？是黨內民主和人民民主怎麼實現制度性的對接問題。共產黨在人大中佔有多數席位，作為執政黨能夠領導人民制憲包括立法，實際掌握著議會主權。但治權這一塊必須放權。如果執政黨大權獨攬要管所有事，這個黨最終一定會被壓垮。我們主張推進黨內民主、黨政分開，讓黨員發揮主體性作用，保障黨員的知情權、參與權、選舉權和監督權，並讓黨依憲依法管好自己該管的事，到治權層面要放權。

推進黨內民主，發揮黨員主體性作用已經成為全黨共識，這就自然意味著我們要允許和鼓勵黨員更為廣泛地參與黨的政策討論，並在黨內不同的相互競爭的政策主張中根據黨性與人民性相統一的基本原則作出自己的判斷和選擇。全國黨代會要根據廣大黨員的民主意志，提名支持度最高的兩個公共政策施政團隊到全國人大競選行政治權也即國務院總理，而當選者則依憲依法組閣，實行「基於人民同意與授權的治理」，此即「治權為民所授」的黨性與人民性有機統一的民主過程。《超越自由主義》第一版稱之為「競選組閣制」。

大家想想，美國兩黨制是怎麼運作的？美國兩個黨各自召開全國黨代會進行提名，各自產生出一個政策團隊，所謂兩黨競選，也就是讓人民在兩個彼此競爭的政策治理團隊之間作選擇。競選時辯論什麼？大多都是是否允許墮胎、增稅還是減稅等一系列民生政策問題。如果我們的改革能允許政策競爭，在一個超大規模的執政黨內同時提出兩個政策治理團隊到人大去競選，那麼從選民的角度看，這就和美國兩黨競選制度差不多了。改革是一步一步往前走的，不可能一口吃個胖子、短期內就要如何如何，那不可能，也沒那個條件。中國公民社會還沒有發展起來。在沒有成熟的、健全的公民社會之前要落實憲政其實非常難。執政黨肩負著中華民族復興的歷史使命，總體而言現在很努力，也具有較高的組織動員效能，我們應冷靜客觀、積極務實地剖析現實、展望前景。

對於憲政學者來說，我們有可能做到的、最大的、最重要的事情就是把中國最具有權力的力量怎樣轉化為憲政的守護力量，且能符合它自身的長遠利益與憲政建設的國家最高利益。這是我們可以去努力推進和爭取的一個方向。我們一直提倡以「政策競爭」替代「政黨競爭」，認為這可能是我們走新改革道路的唯一選擇。這樣做，就能夠實現習近平所提出的「權為民所賦」。他講「權為民所用，權為民所賦」言簡意賅、意義深遠。「權為民所用」是原來胡總書記講的，習近平實現了新的突破。如果我們具體落實這句話，那麼首先就是允許並依法規制政策競爭過程。沒有競爭，就沒有民主，就沒有憲政。為什麼競爭對民主、對憲政來說都很關鍵？因為只有當人民面對互相競爭的政策團隊擁有抉擇權的時候，才能有行使人民主權的政治體認。只有當兩個以上的政策團隊按照共同遊戲規則展開競爭的時候，規則的權威性、至上性才會變得不可動搖，因為誰犯規都不行，首先民主競爭的利害相關者不答應啊。前面講財政體制改革，有時我們呼籲推動得很艱難，原因就在於缺乏動力，推到某種程度就推不動了，而若要撬動整個政治格局最重要的就是競爭。經濟改革就是把競爭機制引入經濟領域，政治改革是把競爭機制怎麼引進政治領域。競爭機制從哪裡開始呢？首先從貫通黨內民主與人民民主程序的政策競爭開始。如果能夠走到政策競爭這一塊，那憲政就得到了很大的推進。有了兩個政策團隊競爭，那麼至高無上的憲政規則就至關重要，因為它關係到黨內各種思想政策派別的切身政治利益，並在體制內形成了一種推動憲政的強大政治力量，而且不管誰違規它都不答應。

提問：聽您講這麼多，您剛才說的政策競爭，其實已經實行了憲政的基礎，您說是走向憲政的途徑，當中豈不是有悖論？

華炳嘯：政策競爭與憲政建設應該是一個相輔相成的過程。先要允許黨內公開的政策討論，然後是允許政策競爭，隨後才有可能把它憲政制度化。具體等會有時間再說。我們的研究只提供了一種新的可能、新的選項，中國研究政治體制改革或憲政改革問題的學者很多，有各種各樣的政策主張。目前的憲政社會主義研究領域內也存在著各種觀點的討論，這是一個開放的思想平台。當然，我們也有基本的共識。

憲政社會主義的核心理念是「憲政優先、憲法至上、複合民主、多元共治」。我大概算得上是最早系統提出和論證複合民主的人。林尚立教授講「複合民主是人民民主在中國的實踐形態」，對此我非常贊同。我提出了人民代表大會下的分權制衡制的制度設計構想，主張把政協整合到人大之下構建四權分權制衡制，即由人大常委會改革形成的立法院、政協改革形成的審議院、國務院和司法院，分別行使立法權、審議權、行政權和司法權。現在的政協沒有憲政地位，只是一個統戰機構，具有很大的局限性。既然我們不可以搞兩院制，那麼我們可以搞在全國人民代表大會下的兩院制，也即複合一院制。比如通過政府預算，兩院都要通過。

就未來十年憲政改革的前景而言，我認為後面三至五年很關鍵，是重要的理論準備期和改革方案醞釀期，同時可以著力落實黨的十八大報告精神，積極推進人大、政協改革和司法改革、財政民主改革，推進黨內民主與基層民主等等。但憲政改革的真正啟動，應該是在第二個五年，那個時候中央政治局常委將會有大的變化，估計除了習近平和李克強之外，會出現一批新人。十八大報告起碼管五年，如果這個報告能在五年內落實，我覺得第二個五年推動憲政改革的條件也就更成熟了。第二個五年的憲政改革任務就是為黨的二十大之後的中國政治打造一副「緊箍咒」，修訂憲法並出台一系列重要的憲法性法律，也就是要為萬世開憲治。關於這些憲政改革的一些理論分析與制度設計，有興趣的朋友可以到噹噹網網購一下《超越自由主義》和《憲政社會主義論叢》1至4輯，也可以到中國改革網看一看《改革內參高層報告》2012年月25日出版的第811期。總的來說，中國的憲政建設困難重重，任重道遠，但大有希望。

結束之前，我再強調四句話：

第一，讓憲政首先運轉起來。這很關鍵，哪怕運轉起來一點點都將是一個不可逆的過程，有些意識形態爭論可以暫時擱置，以構建最大的憲政共識。

第二，以黨內民主推進人民民主，以政策競爭替代政黨競爭，走中國特色的民主政治發展道路。

第三，確立「治權為民所賦」的新改革理念，給人民以選擇的權利。由哪個政策治理團隊來治理老百姓，用什麼政策治國理政，這些都可以依憲依法通過政策辯論、政策競爭來由人民出場作出回答。這對激活中國式民主至關重要。

第四，理論只有徹底才能說服人，改革只有徹底才能贏得人心。康有為曾有一句名言：「全變則強，小變仍亡」。僅就黨內民主改革，或者僅就財政方面的改革都很難，改革必須徹底、系統，這樣才能贏得人心。如果我們的改革由於既得利益的阻力太大而邁不開步子，無法根本突破舊的體制機制障礙，缺乏改革動力，那麼整個改革開始事業就會毀於一旦，遭到失敗的命運。不改革可以，但不改革就是等死，改革卻不一定是找死，完全可以向死而生，迎來新生。對我們來說，為權力立法、為生民立權、為新政開新學、為萬世開憲治是我們當代中國憲政社會主義研究者的學術使命。

因時間關係，我就講到這裡，謝謝大家！

李少文：謝謝華教授的演講，非常具有想像力和創新性。那麼下面有請北京大學經濟學院的許雲霄老師。

許雲霄：兩位教授給大家帶來了一整晚的頭腦風暴，本來我準備了一個演講稿，因時間不夠，就壓縮講。華教授的觀點對我來說很新，我建議你把李教授加進憲政社會主義的很多編委中去。

李教授對於中國財政體制改革前景的論述我談一點對他觀點的理解，李教授是我非常尊重和推崇的同行，在財政裡面博大精深、遠見卓識。我了解李教授不只是通過他這次演講，之前開會有過交流，而了解李教授重要的工具是看愛思想網，張千帆教授、李煒光教授很多觀點在愛思想網上有充分展示，我經常瀏覽愛思想網的網頁，看他們的觀點受到了非常大的啟發。李教授認為財政稅收的第一要務是憲政問題，李教授在2010年有一本著作《李煒光說財政》，我希望研究憲法、研究法治的同學能夠多去看看財政，李教授的觀點我支持，因為在我們研究財政學的同時，發現財政和憲政密不可分，而且財政必須上升到憲政層面才能夠解決很多的政治和經濟層面的問題，有很多的經濟和法律問題需要我們共同解釋和理解。

李煒光教授提出憲政問題在抽象層面表現在政府權力與民間權力的平衡，具體層面上表現在私人產權保護和財政稅收上。中國這兩年對憲政的關注以抽象的政治權力為主，裡面只要有權力架構，就應該通過憲政政府的稅收來限制政府的行為。張千帆教授講「憲政民主應該成為基本共識。」這是他很重要的觀點。李煒光教授還談到張教授關於憲政是最高國家利益、國家最高利益問題的探討，我覺得非常有意思。剛才還談到關於國家最高權力機構和最高國家權力機構的權力表述，從我的觀點來看，我覺得權力沒有最高，只有制衡，並且我認為制衡是憲政最重要的一個因素，制衡是憲政存在的基礎，沒有制衡就沒有憲政。當然華教授對憲政社會主義有他獨到的理解，而且探討了體制內和體制外，時間關係我無法充分解讀。以後有機會的話會繼續就該問題發表一些我的看法。

下面我從財政學角度簡單談一下憲政問題，結合李煒光教授和張千帆教授對財政學和憲政的理解，我認為憲政民主的一個重要出路或者選擇是確定稅收與預算主體的法律權屬和許可權。我主要從事政府預算管理和公共選擇理論的研究，政府的權力存在是因為它要解決市場失靈，但政府本身會帶來很多弊端，比如官僚政治、政黨競爭，理性選民的非理性選擇等等，這些都會帶來公共決策的失誤。公共決策失誤加上官僚本身對於預算的追求，導致政府規模無限擴大。政府規模的擴大目前有兩種解決方式：一是在政府機構內競爭或者政策競爭。另外很重要的一個是憲政憲制，通過憲法從源頭上劃定政府的許可權，規定納稅人的權利義務，對於政府官員的權力、政府各個層面各個權力的來源進行限制。對於財政和憲政之間如何結合的問題，首先要解決財政資源的分配問題，其次解決權力分配的問題。我的觀點是，我國目前預算分配的格局失衡，政府佔有資源過多，根據國家稅務總局公布的數據，我們國家宏觀稅負水平按小口徑統計，2010年已經將近20%，實際上按照寬口徑統計的宏觀稅負水平已經達到了40%，因為財政收入不僅僅包括稅收，而且它的稅收不是全面統計，所以整個政府範圍是前所未有的巨大。立憲的主要目標：第一要限制政府的公共權力，第二給予市場和民眾以充分的產權和私權保證。這是我的觀點，謝謝大家堅持到這麼晚！

李少文：謝謝各位老師！時間已經不早了，而且明天李老師和華老師要參加會議與活動，我們的活動就不得不早點結束。如果各位聽眾有問題，可以私下找各位老師討論，謝謝各位！今天活動到此結束，謝謝各位老師！