支持起訴--人民調解的必要補充

支持起訴--人民調解的必要補充

人民調解被譽為維護社會穩定的第一道防線，人民調解協議的效力也隨高院的司法解釋得到確認，但在人民調解實務中，還有相當多的糾紛不能納入依法化解的渠道，主要有:一方拒絕調解、調解不成、調解協議達成後反悔。由於現階段依法維權總體成本較高，人民調解程序終結後有相當多的當事人並不選擇依法訴訟，而是選擇了上訪鬧事等非理性非法律的法外求解方式。眾所周知，糾紛在納入法律渠道解決前的這段時期最敏感、也最易激化，潛伏著較大的社會不穩定隱患。有鑒於此，本文提出了支持起訴的觀念，希望通過運用支持起訴手段，實現人民調解和民事訴訟的有效銜接，將一些法外求解的矛盾糾紛納入法律解決渠道，從而防止矛盾糾紛的激化。

一、支持起訴的提出

據北京青少年法律援助與研究中心《中國農民工維權成本調查報告》:民工討薪的成本至少是收益的三倍。《人民日報》《農民緣何信「訪」不信「法」》:現在農民受到不法侵害時，不通過正常的法律途徑維護自己的權益，而是採取上訪的方式來討「說法」，並不能完全歸結為農民缺乏法律意識，過高的訴訟風險和成本，是農民在司法程序前止步的主要原因。市場經濟最講實效，如果採取上訪鬧事維權的成本低於依法維權的成本，相信肯定會有更多的人選擇前一種方式。法治成本的扭曲，「守法」「違法」成本不對等，法治走向自己反面便難以避免--遊離於規則之外的各種非理性非法律的極端維權方式便會應運而生，除了上訪，更有跳樓、堵路乃至直接與老闆暴力相向，最終影響整個社會的秩序和穩定。反映在人民調解實務中，拒絕調解、調解不成或達成協議後反悔常常會產生新的糾紛，對於這些新糾紛的求解，當事人選擇求解的方式主要是上訪、集聚和私力救濟等非法律途徑，而較少採用調解、訴訟等理性合法的渠道，從而埋下嚴重影響社會穩定的隱患。矛盾糾紛可以存在也可能一下子不能解決，但卻絕對不能失去控制。矛盾糾紛最好的控制方式就是將其納入法律解決渠道，將矛盾糾紛在法治軌道內合理釋放並在國家強制力的保障下在法庭上有秩序地進行疏理和解決。

所謂支持起訴:就是對於那些不按法定規則求解的矛盾糾紛，通過支持一方當事人起訴的方式，將一些拒絕調解或調解不成或達成協議後反悔同時又不選擇依法解決的這類矛盾糾紛，納入法律解決的軌道，從而達到控制矛盾糾紛的變化和發展，以便從根本上防止矛盾糾紛的進一步激化。

二、支持起訴的法律依據

《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條規定:「機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴」。國務院《人民調解委員會組織條例》第九條第二款:「經過調解，當事人未達成協議或者達成協議後又反悔的，任何一方可以請求基層人民政府處理，也可以向人民法院起訴。」條例第十條:「基層人民政府對於人民調解委員會主持下達成的調解協議，符合法律、法規、規章和政策的，應當予以支持;違背法律法規和政策的，應當予以糾正。」基層人民政府如何處理民間糾紛?基層人民政府如何支持人民調解協議?一個有為的政府首先應當是個有限的政府，無論是對於民間糾紛的處理還是人民調解協議的支持，嚴格依據現有的法律法規，基層人民政府可以說是無所可為，因此，代表基層人民政府處理民間糾紛的司法所與其作出沒有法律約束力的處理決定，倒不如依據民訴法第十五條和條例的有關規定，通過積極的引導，依法支持受害方或守約方的起訴，通過法律途徑，既為受害方或守約方主持了正義，也嚴格依法履行了職責，同時又依法化解了矛盾糾紛。

三、支持起訴的意義

一是有利於維護社會穩定。通過支持起訴，將法外求解的矛盾糾紛的化解納入法律渠道，有利於控制矛盾糾紛的演變，從而有效防止矛盾糾紛的激化，減少其社會危害性。

二是有利於維護社會公平和正義。通過支持起訴，懲惡揚善，不僅可以有效保護社會弱勢群體的合法權益，同時其本身也是有效預防和化解不穩定因素，維護社會穩定的重要舉措。黨委政府滿意，人民群眾歡迎。

三是有利於樹立人民調解的權威。通過支持起訴，使人民調解協議的守約方及時得到法律的支持，從而進一步提高人民調解的工作效率。

四是有利於真正落實國務院《人民調解組織條例》的有關規定。通過支持起訴，預防糾紛的法外求解。

五是有利於密切司法行政部門與基層政府的關係，有利於實現人民調解與民事訴訟的更好銜接。

六是有利於發揮司法行政的整體職能優勢。通過支持起訴，司法行政的各個部門，包括司法所、機關各部門、各法律服務單位相互結合，通力協作，可以真正實現司法部提出的「將基層司法行政職能整合起來，融合起來，活躍起來的」工作目標。

七是支持起訴工作已有現成的經驗可資借鑒。報載為鼓勵拆遷戶通過法律手段解決補償安置問題，廣州市政府墊支2000萬元作為訴訟費，拆遷戶拿到補償後，再歸還這筆費用。我市新浦鎮早在1999年就開始這項工作，尤其對一些派出所「硬」的不能用，司法所「軟」的不頂用，一方無理卻拒絕賠償，另一方有理但又堅持不起訴(要政府處理)的小額損害賠償糾紛，通過支持受損方起訴，依法化解糾紛，收到了較好的效果。

四、支持起訴的運作

1、支持起訴的啟動:一般為糾紛調解不成或協議不履行時一方當事人開始實施不按法定規則求解糾紛的行為發生時。

2、支持起訴實施的主體。為代表基層人民政府處理民間糾紛的司法所和有關法律服務單位。

3、支持起訴的範圍:

合法有效的人民調解協議，一方拒絕履行的;

事實清楚的小額損害賠償糾紛和勞資糾紛，一方經引導後一直堅持要求基層人民政府處理而另一方拒絕的;

黨委政府交辦的涉訴的其它疑難糾紛或因公益事業引發的糾紛。

4、支持起訴的運作程序

對於事實清楚且有勝訴可能的符合上述支持起訴範圍的矛盾糾紛，經司法所初步審核並由所長簽署意見後報市局基層科，基層科經審核後，對於符合法律援助條件的，移送市法律援助中心，由法律援助中心指派律師或法律工作者具體承辦。對於不符合法律援助條件的，移送市局法管科，由法管科指派律師或法律工作者具體承辦。

5、支持起訴的注意事項

一要審慎選擇。一般選擇支持方為社會弱勢群體且案件事實清楚並具勝訴可能的，以確保支持起訴工作取得良好的社會效果，要注意既要正確運用支持起訴防止矛盾糾紛激化，也要注意防止支持起訴手段的濫用，以免產生不良後果。

二要加強溝通。司法行政各部門要加強協調與配合，防止出現推諉扯皮現象，確保工作順利有序推進。

三要持之以恆。尤其是司法所，既要認真做好調查取證和矛盾糾紛防激化的訴前工作，也要積極協助律師和法律工作者做好訴中的有關工作，最後還要主動配合人民法院做好訴後的執行工作。

四要樂於奉獻。各法律服務單位要大力支持這項工作，對於司法局確定的支持起訴案子，一般由律師或法律服務所主任具體承辦，同時採用靈活的收費方式，對於符合減免緩交條件的，予以減免緩交，根據當事人的申請，也可採用協議收費或勝訴收費等其它形式，以推動支持起訴工作的穩步推進。