淺談行政強製法對基層執法工作的影響及對策

文/姚玉霞

2012年1月1日《中華人民共和國行政強製法》正式實施。該法旨在治理當前行政執法工作中的「亂」和「軟」：一方面是「亂」設行政強制和「濫」用行政強制，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益；另一方面是行政機關的強制手段不足，執法不力，對有些違法行為不能有效制止。該法限定行政強制設定權，規範了行政強製程序，注重保護公民合法權益，將改變傳統執法操作模式，對基層執法過程中採取強制措施存在較大的影響，需要引起重視。

一、《行政強製法》的實施給基層行政執法工作所帶來的變化

（一）行政強制依據更加嚴格，不得以部門規章和政府文件作為行政強制依據。該法規定，行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬於國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除限制公民人身自由、凍結存款匯款和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規，且屬於地方性事務的，地方性法規可以設定查封，扣押的行政強制措施。法律、法規以外的其他規範性文件不得設定行政強制措施。行政強制執行只能依照法律設定。國務院在2011年8月下發《關於貫徹實施<中華人民共和國行政強製法>的通知》，要求各地區、各部門要抓緊組織力量，對規章和規範性文件開展一次專項清理。深圳按通知要求進行清理後，擬修改8件地方性法規、8件政府規章，廢止1件政府規章、2件規範性文件，如《深圳經濟特區房屋拆遷管理辦法》將被廢止。如此嚴格地規定行政強制設定權，目的就在於從源頭上規範行政強制權，從根本上解決實踐中存在的「散」、「亂」、「軟」問題。此外，該法還規定了行政強制設定前的聽證、論證制度以及法律法規實施後的評估制度，增強設定行政強制的嚴肅性。

（二）行政強制措施實施主體更加明確，不得委託執法和聘用臨時工執法。該法規定，行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權範圍內實施。行政強制措施權不得委託。行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。這有兩層意思：一方面指實施行政強制措施的機關，必須是法律、法規規定的行政機關，既不得委託給非行政機關單位，也不能委託給無此職權的其他行政機關；另一方面指實施行政強制措施的人員，必須是行政機關具備資格的行政執法人員。這不僅限制了臨時工，而且禁止任何沒有取得執法資格的人員進行執法。如有需要，其他人員也只能協助，無權採取強制措施。

（三）行政強制措施程序要求更加嚴密，不得簡化執法程序或隨意延長強制措施時間。該法對實施行政強制措施的執法主體、期限及實施行政強制措施的十個步驟規定了一套嚴謹的程序，要求執法過程必須依法、有序進行，具體地體現了正當法律程序原則對行政權力運行的要求，從程序上加強對行政相對人合法權益的保護。例如，行政強制措施實施前須向行政機關負責人報告並經批准；由兩名以上行政執法人員實施；出示執法身份證件；通知當事人到場；當場告知當事人採取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑等。還對查封、扣押、凍結等強制措施的期限進行了嚴格的限定。這對執法工作將是一個巨大的挑戰，不僅要嚴格按照程序實施行政強制措施，而且在採取強制措施後要加快辦案進度，在法律規定的期限內進行處理。

（四）行政執法行為更加人性化，不得突襲執法、斷水斷電等野蠻執法。該法規定，行政機關不得在夜間或者法定節假日實施行政強制執行。但是，情況緊急的除外。行政機關不得對居民生活採取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。這裡所說的「緊急情況」，通常是指如果不立即執行，會危及到國家、社會的公共利益或者其他重大利益的情況下。某些行政機關出於種種考慮喜歡在夜間或節假日突襲，採取了不適當方式執行，不僅傷害了被執行人的的尊嚴，也造成許多被執行人的抵抗情緒，引發了眾多惡性案件。行政強製法實際上就是對行政權力進行約束的法律，從法律意義上制止了報復性行政執法措施，體現了以人為本的立法理念。該法中還有大量的人性化條款，如違法行為情節顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不採取行政強制措施；實施行政強制措施的目的已經達到或者條件已經消失，應當立即解除；不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品等。

（五）行政強制執行更加科學，加處罰款或滯納金不得超本金。這個規定的出台與天價罰款有關。在以前的執法實踐中，有些執法機關在行政處罰決定的履行期限屆滿後，不及時督促行政相對人履行罰款的繳納義務，等到履行期滿後較長時期再申請法院強制執行，造成被執行人加處的罰款遠遠超過了原行政處罰決定的罰款數額，大大增加了行政相對人的負擔，也增加了社會上對「放水養魚」式執法的質疑，更不利於社會的和諧穩定。這是立法上的缺陷造成的，因之前法律沒有上限規定，屬於合法但明顯不合理的行政行為。為此，行政強製法第一次以法律的形式規定行政機關依法加處罰款或者加收滯納金的數額，不得超出相對人金錢給付義務的數額，從而有利於防止行政強制權的濫用。

二、執行過程中面臨的問題及應對措施

在《行政強製法》施行初期，以上變化可能會使基層行政執法工作面臨一些問題。比如，由於與《行政強製法》規定不符的法規、規章需要清理，一些執法領域可能會出現執法依據「斷檔」的情況；對行政強制執行措施期限的嚴格限定和對執法程序的嚴格要求，可能增加執法辦案工作的難度；對於實施行政強制措施人員的限制，可能會因執法人員不足導致執法弱化。因此，積極採取應對措施已迫在眉睫：

（一）要領會立法宗旨，更新執法理念。《行政強製法》雖名為行政強制，但並不是要強化行政權，而是要通過制度來限制、規範、約束行政權力的行使，保障公民、法人和其他組織的合法權益，體現了以人為本，構建社會主義和諧社會的立法宗旨。其中很多條文採用禁止性規定以及強調遵循把對公民、法人的損害限制到最小範圍的原則，體現了對公權者的約束和對公民、公眾權利的善待與尊重。所以，在執法時要轉變理念，即在實施行政強制措施時，應當以最小損害相對人權益為限；採用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得實施行政強制措施。要實現執法與發展、服務相統一，對輕微的違法行為要多指導、多教育，改變工作方法簡單、動輒採取行政強制措施的做法。

（二）要規範執法程序，轉變執法模式。以前，在一線執法過程中,輕程序隨意執法的情況較為普遍。可以說，《行政強製法》關於行政強制措施執行程序的規定是對基層執法最大的約束。今後在執法實踐中要做到程序與實體並重，切實轉變重實體輕程序的現象。在施行政強制措施時，確保做到「四個必須」：一是必須遵循法定步驟，不可遺漏；二是必須按照法定順序，不可先後顛倒；三是必須堅持法定形式，不可隨意更改；四是必須遵守法定時限，不可隨意延長。同時，還要轉變執法模式，嚴格按照法定時限有序調配執法力量和資源，處理好專項集中整治與常態執法工作的關係，對某些領域、某個階段集中暴露的問題有計劃分步驟開展執法活動，避免出現行政強制措施案未結、期先到的被動局面。窮盡執法手段仍不能辦結的，應依法解除強制措施。

（三）要核實執法依據，提升執法水平。由於《行政強製法》規定，規章和規範性文件不得設定行政強制，行政強制執行只能由法律設定，執法依據發生重大變化。因此，要對現行的行政強制依據進行清理，對不符合《行政強製法》的規定，要提請制定機關廢止，確需保留的，要提出立法建議。在行政強製法實施中發現新情況和新問題，應及時向上級部門報告。今後在採取執法措施時，要嚴格核實執法依據，不得擅自做出行政行為。同時，在依法實施行政強制的前提下，也不能畏手畏腳，要敢於實施行政強制、善用行政強制措施，有效制止違法行為，實現維護公共利益和社會秩序的執法目的。

（四）要加強業務學習，防範執法風險。《行政強製法》第六章共七條規定了違法實施行政強制措施的20種行為的法律責任，其責任類型按不同情況從責令改正直至開除公職、追究刑事責任，同時還規定因執法不當給公民、法人或其他組織造成損失，應依法予以賠償。因此，基層執法人員在今後行政執法過程中一定注意防範執法風險：一方面要加強工作責任心，增強執法風險防範意識，規範、廉潔、文明執法，防止在執法辦案過程中不作為或者亂作為；另一方面，要努力學習相關的法律法規，提高個人素質，提升業務水平，合理防範執法風險。如執行程序雖然有些繁瑣,但是如嚴格按照這些繁瑣的程序操作，不僅可以保障行政相對人的權利,同時也可以讓行政執法機關規避執法風險。

（作者單位：龍崗街道司法所）