公共政策參與呼喚制度與理性

鄭琦公共政策涉及政府所為和所不為的所有內容，其實質是政府對全社會的價值作權威性分配。由於資源的稀缺性，分配有可能導致部分群體受益或受損，從而對公民的生活產生影響，因此，越來越多的公民要求參與到公共政策的過程之中。美國學者托馬斯就指出：「在今天，除非公民參與的要求得到政策制定者的充分重視，否則，如果大多數公眾對公共政策過程十分冷漠、麻木不仁甚至極力反對，那麼政府的決策制定會被證明是毫無意義的。」在我國，溫家寶總理在 2004年的政府工作報告中就要求政府部門：「進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制」，黨的十七大報告也明確提出：「保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權」，「從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與」。然而無論是 2007年的廈門PX事件，抑或是近期的什邡鉬銅事件均表明，即使在投資過百億的重大項目決策過程中，公眾在決策伊始都是知情甚少的。然而一旦決策結果曝光，公眾通過既有途徑無法滿足公共政策參與的需求，則有可能引發更為嚴重的群體性事件，從保護環境、反對污染項目升級為警民衝突、官民對立。這其中制度和理性的缺失是導致公共政策參與失序的最主要原因。制度的缺失並非指目前的公共政策參與過程中沒有制度，而是既有制度無法很好地保障公民的知情權和參與權。2006年通過的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》要求，「建設單位或者其委託的環境影響評價機構應當在發布信息公告、公開環境影響報告書的簡本後，採取調查公眾意見、諮詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式，公開徵求公眾意見。」實踐中，很多有爭議的項目決策也都通過了公眾參與環評這一環節，然而最後還是引發公眾強烈質疑甚至反對。究其原因，一是被諮詢的公眾不具代表性，一些徵求意見的專家討論會或聽證會沒有明確的遴選參會人員的標準，個別會議還專門選擇意見一致的人員參會，導致公眾參與從一開始就缺乏公正性和代表性；二是缺乏有效的回應和採納機制，有些公眾意見反映、匯總後並沒有成為決策依據而是被束之高閣，既沒有對不同意見的反饋，也沒有對原有決策的修訂；三是弱勢群體的話語權缺失，強勢集團利- 1 -用掌握的資源，可以購買有傾向性的研究報告、遊說政策制定者等，而弱勢群體則很難在同等條件下發出聲音，導致公眾參與的結果無法真實地反映民意。在制度無法保障的情況下，公民與政府的理性選擇往往會導致非理性的行為。目前我國體制內的公共政策參與渠道大致可以分為兩類：一是人民代表大會和政治協商會議；二是信訪、領導接待日、領導熱線等，前者會期短且不易進入，後者沒有約束機制保障及時、正面的回應。為此，一些公民就將參與的重點放在體制外，甚至不惜通過非法集會等方式，引起媒體關注並放大自己的聲音，對政府施加一定的社會和輿論壓力。地方政府在處置上述矛盾的初始階段，希望在最短時間內將事態控制在最小範圍，通常就將執法人員推到第一線，動輒動用警力壓制公眾，導致一些民商矛盾演化成官民矛盾，公眾的怨氣和不滿情緒急劇上升。在事態不斷激化、上級政府出面協調的情況下，出於維護穩定、平息事態的考慮，地方政府又會在短時間內通過非常態的行政手段滿足公眾訴求，導致的結果是使公眾誤認為極端的方式和手段才是保障自身利益的有效途徑，進而在遇到類似的問題和矛盾時，非理性的公眾參與途徑變成了公眾參與公共政策的選擇。隨著公民權利意識與民主意識的提升，公共政策參與成為不可逆轉的發展趨勢，當務之急是構建公眾參與公共政策的有效機制，通過制度的完善來誘發公眾的理性參與，從而推動積極、有序、有效的公共政策參與，提高決策的科學化和民主化水平。就政府而言，需要進一步完善公共政策參與的制度設計。新公共服務理論提出，「公共管理者的重要作用並不是體現在對社會的控制或駕馭，而是在於幫助公民表達和實現他們的共同利益」。這表明構建一個有利於實現公眾有序參與公共政策的機制和平台是政府的重要職責。它可以從以下幾個方面入手。一是在重大公共政策的決策過程中主動引入公民參與。研究表明，「由政府首先發現和啟動的問題通常都比由外界壓力強加的問題更加容易得到成功的解決」，所以如果政府能夠與公眾保持良好互動，在重大公共政策決策過程中廣泛關注公眾態度、主動引入公民參與，往往可以化被動為主動。二是提供全面可靠的信息基礎。公民需要在掌握相關信息的基礎上才能有效地開展公共政策參與，政府可以通過多種途徑，將參與所需的信息以通俗、清晰的方式及時、全面地傳遞給公眾，以使公眾少受或不受虛假信息的誤導。三是給予公眾充分的參與時間和討論機制。公- 2 -民從開始接觸政策問題到深入了解進而表達自己意見，需要一個過程，尤其是面對爭論較大的政策問題時，可能會形成意見不同的幾派，需要長時間的討論，才能產生共識。四是及時反饋公民參與的結果。政府一旦在公共政策形成過程中引入公民參與，就需要對收集的公眾意見進行分類整理，及時公布採納和未被採納的意見，並說明原因，從而提升公民參與的效能感。五是適當考慮弱勢群體的話語權。弱勢群體由於資源和能力有限，容易在與強勢集團的競爭中被忽視，因而政府在利益協調過程中，需要適當考慮弱勢群體的話語權，通過吸引他們的參與推進公共利益的實現。就公眾而言，需要進一步加強公共政策的理性參與。公眾參與公共政策的目的在於充分反映自身訴求，維護自身合法權益，使最終的政策方案能夠儘可能對自己及其所屬群體更有利或少受損，這是一個各方利益討價還價、協商調整的過程，並不是一個各股勢力上綱上線、由事及人的鬥爭，因此在制度框架內理性參與就顯得尤為重要。它可以從以下幾個方面入手。一是儘可能廣泛地了解政策內容。從多個渠道、不同側面判斷信息的真實性和可信性，不輕信網路謠言或小道消息，更不被情緒化的言論所煽動。二是以公共利益為基準尋求共識。公共政策涉及利益調整，就某一項具體政策而言必然會有群體獲益或受損，此時多元利益主體之間應儘可能以公共利益為導向，在基本公平的情況下相互認同和寬容，不要固守自身或本群體的特殊利益。三是開展積極的公共政策參與。建設性的意見比單純的情緒宣洩或堅決抵制更有益於政策的改善。當然這需要公民提高自身的專業素養，一方面在與政策問題相關的領域掌握一定的專業知識，提供一些專業意見；另一方面了解並掌握一些公眾參與的基本知識和技能，理性選擇適宜的參與策略，提高參與效能。四是嚴格遵守法律，明確參與的目標和空間。公共政策參與需要嚴格依據現有法律法規的要求，在體制框架內有序開展。事先明確公眾參與的空間在哪裡，能在多大程度上對政策產生影響等核心問題，從而對公共政策參與的目標有一個合理的預估。同時，重視參與策略的合法性，避免出現「過激言行」，儘可能做到合法、有序、積極的參與。摘自：學習時報，2012年09月10日- 3 -
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