陳傑 、陳卓 | 北京房價暴漲，什麼樣的長效機制才能實現「房子不是用來炒的」？

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上海社會科學界聯合會主辦主管

以學術為底色 以思想為旗幟

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北京房價暴漲，什麼樣的長效機制才能實現「房子不是用來炒的」？

陳傑 | 上海財經大學公共經濟與管理學院投資系主任，教授(校講席教授)、博導，不動產研究所執行所長、公共政策與治理研究院首席專家

陳卓 | 上海財經大學公共經濟與管理學院投資系房地產經濟學專業博士生

2016年12月14-16日召開的中央經濟工作會議對如何促進房地產市場的健康平穩發展問題給予高度重視。會議公告指出，要堅持「房子是用來住的、不是用來炒的」的定位，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，既抑制房地產泡沫，又防止出現大起大落。12月21日中央財經領導小組會議再次指出，規範住房租賃市場和抑制房地產泡沫，是實現住有所居的重大民生工程。要準確把握住房的居住屬性，以建立購租並舉的住房制度為主要方向，以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障，形成長遠的制度安排，讓全體人民住有所居。

中央的這兩次最新重要會議對當前我國房地產市場的判斷非常準確，對住房的定位也十分清楚，指出了必須以突出住房的居住屬性為「牛鼻子」來設計房地產市場長效機制，住房制度的最終目標是要讓全體人民住有所居。在中央對住房進行準確定位之後，如何落實「讓房子不是用來炒的」就成為當前經濟工作中具有高度緊迫性的重要內容。然而，要在政策實踐中科學有效地落實「房子是用來住的、不是用來炒的」，又需要對這個命題有全面完整和準確的認識。

如何從理論上理解「房子是用來住的、不是用來炒的」

筆者對如何理解「房子是用來住的、不是用來炒的」有以下理論認識：

首先，「房子是用來住的、不是用來炒的」並不是反對住房具有投資功能。這句話強調的是，住房的投資功能必須建立在服從和有利於發揮住房的居住功能為前提。筆者認為，中央並沒有否定住房的投資屬性。只要是市場經濟，住房就天然同時具有居住和投資雙重屬性，這點是無法抹滅的。如果完全抹滅住房的投資屬性，市場經濟條件下，會導致住房供給短缺，增加實現讓全體人民住有所居的困難，也不利於增加居民財產性收入，難以實現十八大五中全會及十三五規劃所提出的到2020年全國居民人均收入較2010年翻一番和實現全面小康的莊嚴承諾。然而，住房的投資功能並不是無限制的，是必須以有利於住房居住功能發揮為前提，那些不是建立在居住功能基礎之上或妨礙住房居住功能發揮的投資功能，是要禁止和反對，這部分就是投機炒作。「房子是用來住的、不是用來炒的」，表明了中央對住房投機炒作堅決反對的堅定態度。

其次，住房投資與住房投機炒作最本質的區別在於當事人是否有市場操縱炒作行為。要落實好「房子是用來住的、不是用來炒的」，就要認識好住房投資與住房投機炒作的最本質區別到底是什麼？這個理解直接關係在政策實踐中如何把握好兩者的界限，從而實現在對住房投機炒作的精確打擊的同時又保護好住房市場的生命力。從使用價值決定交易價值、交易價值圍繞使用價值浮動的價值規律出發，筆者的理解是，投資行為是遵循和服從價值規律，去認識去發現商品本身內在的潛伏的使用價值，投資本身是市場經濟下價格發現機制的重要組成部分。而投機炒作是背離和不尊重價值規律，並不在乎這個商品內在的使用價值是多少，而只在乎該物品在短期內的交易價值。投機炒作有一個顯著特徵是，具有主觀惡意的操縱炒作商品交易價值的行動，讓商品的交易價值遠遠背離其內在使用價值，從而從中謀取暴利。就像普通的買股票是一種投資，但是用做莊方式串謀、利用信息不對稱的市場局限肆意做多或做空股票價格那就是一種投機炒作。在住房問題上也是一樣的。如果只是買住房，然後用來出租讓住房資源得到合理利用、居住功能正常發揮，業主靜靜等待住房因為使用價值上升而帶來的交易價值上漲，從而獲取合理回報，這是正常投資。但買了住房自己不住也不出租，刻意製造市場短缺，讓市場接受到錯誤信號認為這個市場一直還是供不應求，有主觀上人為去改變住房交易價格的內在動機並且付諸於行動了，那麼這就是投機炒作了。那些大量買房又大量囤房大量空置，還在市場上煽風點火製造恐慌心理，有明顯主觀惡意以一己之力去影響市場供需格局進而影響短期內交易價格的，就更加明顯是投機炒作行為了。後面這兩個都是政策要堅決遏制打擊和乃至禁止的。

第三，住房投機炒作存在天然土壤，完全根除炒房很困難，需要艱苦努力和周密的制度設計。中央在經濟工作會議上強調「房子是用來住的、不是用來炒的」，已經說明了這個問題的複雜性和艱巨性，不能指望解決這個問題一蹴而就。住房市場具有許多天然的市場局限性，如住房供給彈性小和周期長、住房具有很強的異質性、供需雙方之間有嚴重的信息不對稱等，導致住房市場上的價格操縱行為存在天然土壤。在我國，由於城市土地是政府單邊壟斷，土地供給的計劃性很強，大大滯後於住房市場的瞬息萬變，很容易給住房投機炒作帶來空間。再加上不少地方政府對房地產市場和土地財政的高度依賴性，更加讓住房投機炒作有機可乘，進而肆意妄為。

第四，要落實好「房子是用來住的、不是用來炒的」，不僅要能在市場管理中精確打擊、更要建立機制在事前有效防範住房市場上的價格操縱炒作行為。是否存在主觀的意圖操縱炒作商品交易價格的行為，是區分投資和炒作的一個重要分水嶺。住房市場本身應該是高度競爭性的，消費者之間是價格的接受者，但投機炒作者卻意圖成為價格的操縱者，從此來牟利。價格操縱行為影響消費者的判斷，造成價格信號混亂，對市場價格機制具有很大的破壞力，在市場經濟國家都是要被嚴厲打擊。住房市場的價格操縱行為對金融安全的衝擊效應很大，也極誘發社會不穩定，需要堅決打擊遏制和有效事前防範。然而，住房市場上的價格操縱行為，不僅來自個體炒房者和炒房團，也來自開發商、房地產中介、房地產信貸融資者等利益相關者，甚至一些地方政府，產業鏈的每一處環節都有可能。打擊遏制住房市場上的價格操縱行為，僅僅強化需求側的市場管理是遠遠不夠的。要有效事前防範住房投機炒作，關鍵在供給側。需要從深化住房領域供給側結構性改革入手，消除住房投機炒作的空間，才能漸進建成既能抑制房地產泡沫、又能防止出現大起大落的長遠制度安排。

如何在實踐上落實「房子是用來住的、不是用來炒的」

根據要落實好「房子是用來住的、不是用來炒的」要從需求側和供給側雙管齊下、供給側是關鍵的理解，筆者提出以下具體建議：

首先，加強需求側管理，引導對住房的合理消費觀和投資觀，精確打擊住房投機炒作行為。具體而言，就是首先絕對禁止個人一次性大量購房。「房子是用來住的」，一次性大量購房顯然違背這個原則。熱點一線城市的限購令短期內仍需要堅持，其他城市也要有購房數量的一定限制。這方面現實中有不少案例。如「溫州炒房團」、「山西炒房團」都曾經名噪一時。近期媒體曝光成都有炒房者一次性購房60套，也明顯涉嫌哄抬房價、擾亂市場秩序，需要第一時間就責令購房合同無效和嚴肅處理。即使以公司名義大批量購房，也要嚴格限定只能用於解決內部職工住房問題並且是出租形式，對於購房理由弄虛作假的，一旦發現也可以責令購房合同無效；其次，如果發現一些個人近期大量短線操作住房買賣、快進快出、交易十分頻繁的，不僅要很快提高其再次購房的貸款門檻和過戶審查門檻，也要給予警告乃至階段性禁止入市資格。包括通過假離婚假結婚等辦法規避限購的，也是屬於擾亂市場秩序的，應及時給予糾正對策，比如離婚後要經過一定緩衝期後才能新購房；第三，加快全國聯網，查實每個人名下擁有的住房，或者至少通過銀行聯網系統了解一個人曾經貸款買過多少套房，一旦一個人或單位擁有住房或曾經貸款買房超過了一定的合理擁有的數目，比如5套，並且當前名下住房多數處於空置狀態，那麼就要建立檔案重點關注，必要時候採取有效對策。

第二，加強市場管理，促進市場信息公開透明，堅決打擊開發商和中介的價格操縱行為。住房市場天然存在嚴重信息不對稱，開發商和中介的價格操縱行為往往由於難以認定而屢禁不止、手段層出不窮，刻意推動消費者恐慌性和非理性購房，引發市場大起大落。政府一方面要加強市場監管、鼓勵行業自律、獎勵消費者舉報，另一方面也要努力推進統一市場信息平台建設，善於利用權威部門和專家人士發聲來引導和穩定市場情緒。住房市場上的需求引導是一門大學問，但政府應該學會這門學問。

第三，只有從推進住房供應體系的結構性改革著手，才能標本兼治地建立起房地產長效機制。建立「房子不是用來炒的」長效機制既要「盤活存量」，也要「用好增量」。住房供給側的增量改革和存量改革，兩手都要抓，兩手都要硬。

在增量方面，可以在土地出讓環節就要求房地產開發企業自持部分或全部商品住房以用於對外出租，一定期間或終身不得銷售。目前國內一些城市如北京和上海，已經在嘗試土地出讓時候要求開發商自持部分甚至百分百的住房。這個模式要及時總結優缺點，確定合適方式和比重，儘快形成一種新型的住房供應體系。儘管對這個新模式有很多爭議，但筆者認為這是有益的探索嘗試。有擔心這樣會減少市場上可售新建商品住房的實際供應，加大熱點城市一手房市場的供需不平衡。但需要看到，房價高漲和市場迷漫投機氣氛時候，市場上新建商品住房一旦售出往往有不少被囤積空置純粹作為投資品而空置，很難說真正有多少新建住房實際投入到居住供應中。新的模式下，開發商有很大的資金回籠壓力，不敢囤積空置住房，實際投入到市場上的住房供給反而可能更多。新的模式有價值之處在於儘可能去除了其投資屬性，回歸了住房的居住功能。這個做法的關鍵在於限制住房的轉讓，類似於一種長租房或永租房的形式，投資功能大大弱化，更別說投機，只能用來居住，從而釜底抽薪，基本杜絕了「炒房」的可能。新的土地出讓模式還有利於降溫土地市場，從而間接冷卻住房市場。在過去的一輪房價暴漲時期，一些熱點城市的土地供應不足，房地產企業卻資金寬裕，導致地王頻出，是住房市場投機炒作泛濫的導火索。而通過「限房價」、「競地價」、「競自持率」和「競配建」等措施，使得房地產開發企業在拿地時就要格外慎重考慮，一定程度上遏制了其投機的目的，從而讓土地市場降溫。企業在這樣約束下拿的地，會更加細緻考慮其回籠資金的難度，減少毛坯房、增加裝修房，加大對項目運營環節的重視，儘力滿足不同層次自住的住房需求，為市場提供長期、穩定的自住房源。另一方面，實行購租並舉，培育和發展住房租賃市場，本身也是深化住房制度改革的重要內容，更是實現全體人民住有所居目標的重要途徑。銷售與持有共進，開發與運營並舉，能夠使得市場供應主體充分發育、加快轉型，有利於促進房地產市場平穩健康發展。就新模式下開發商資金壓力而言，筆者認為不必過於擔心，要相信市場的生命力。長租房或永租房市場的穩定出現，正是千呼萬喚始出來的房地產投資信託基金(REITS)大顯身手的時候了。房地產投資信託基金(REITS)的大發展，不僅是分解房地產市場對金融體系壓力的必要機制，也是擴大居民投資渠道、增加普通老百姓分享城市增值的機會。

從北京市的試點情況來看，11月首批4宗「限房價、競地價」的地塊成交結果均為開發商自持100%的商品住房，樓面地價最高不超過3.6萬元/平方米。隨著試點地塊的成交以及後期政府部門對自持商品住房的專門管理，自持模式給租房市場提供了更多有效、高質量的供給，帶來了居住條件的改善。另外，大量房源的增加，有望平抑住房租金，租房者的選擇更加豐富多樣，「購租並舉」的住房市場已初現雛形。還有，試點成交地價的結果將土地價格穩定在合理區間內，對區域房價的未來預期和走勢有一定的引導作用，有助於抑制房地產泡沫，使得市場預期回歸平穩和理性。

在存量方面，可以借鑒國際經驗徵收空置稅來打擊炒房行為。購買住房而不居住不僅是投機炒作，而且也是巨大的資源浪費。國外一般會採用徵稅的手段來約束房地產市場的炒作，住房空置稅就是其中一種。通常情況下，所謂「住房空置」就是住房處於沒有進入交易或使用環節的一種狀態。對住房徵收空置稅，可以把空置的存量住房逼入市場，有效增加住房供給。如在法國的一些城市中，居民必須出租自己不住的剩餘住房，否則就要繳納房屋空置稅。房屋空置的第一年，空置稅為房款的10%，第二年為12.5%，第三年為15%，以此類推。加拿大溫哥華市也考慮將對本市的空置房屋，徵收最高2%的空置稅。相對於落地難度大、存在廣泛爭議的對存量房按照其價值普遍徵收的房產稅，空置稅的落地難度較小，更容易被廣泛接受，稅基更加明確和具體，計稅方案設計相對比較容易，對「炒房」的打擊更大。而且，政府既可以向有囤房行為的房地產開發企業徵收增量空置稅，也可以對擁有多套住房的居民徵收存量空置稅。既可以遏制部分開發商捂盤惜售、待價而沽的行為，又可以擠出空置的住房進入銷售和租賃市場，對於抑制房價和租金過快上漲，解決部分家庭的正常居住需求有著重要的積極作用。包括公租房等保障性住房有空置不住，也可以徵收空置稅或要求租賃者退出，如澳大利亞新南威爾士州政府就徵收每周至少20澳元的公租房「空置稅」，香港公屋也經常查驗入住情況，以提高公租房的使用效率。徵收空置稅的關鍵問題在於如何準確界定住房是否屬於空置的情況，事實上，可以仿照其他國家的做法，根據水、電、氣、暖的使用情況來判斷，如實際使用量為理論應用量的四分之一或五分之一即可認定為空置房。當然，空置稅的徵收方案還需要進一步設計，相關法律法規也需要及時跟進，具體可以研究制定不同地區試征房屋空置稅的規則和標準，並考慮相應的配套措施政策，如確定房屋空置的用電量、用水量等衡量指標，空置稅徵稅的範圍、程序、步驟及內容，徵稅的稅基和稅率等。另外還可以獎勵民眾舉報空置房。

加大住房保障的托底作用，讓人不著急搶房，炒房就會成為無根之萍。政府自身應該積极參与住房供應體系的結構性改革中來，轉變公共住房保障方式，創新「托底」機制，加快實物保障與租賃補貼並舉。支持推進公租房貨幣化，完善租賃補貼制度，結合市場租金水平和保障對象實際情況，合理確定租賃補貼標準。動員社會力量，鼓勵地方政府採取購買服務或政府和社會資本合作（PPP）模式，加強公共住房專業化、社會化與企業化管理，提高公租房運營保障能力。逐步放寬住房保障准入標準，主動面向新就業大學生、青年醫生、青年教師以及其他青年專業技術人員等「夾心層」群體，提供有限產權的自住型住房，可租可售，釋放真正的剛需。嚴格限制公共住房的轉租或轉讓的期限和條件，最大限度地杜絕保障對象牟利的可能，節約監管的社會成本，保證公共住房的居住保障屬性。用好商品住房和保障住房「兩個抓手」，逐步形成供應主體多元、經營服務規範、租賃關係穩定的住房租賃市場體系，加快住房租賃法規制度建設，扶持機構化、規模化租賃企業發展，開創市場規則明晰、政府監管有力、權益保障充分的住房市場新局面。

總結

事實上，政府制定住房政策的根本出發點並非房價本身，而是最大化地滿足人民合理的住房需求，房價只是實現這個目標的中介過程。然而，我國城市住房問題的根本癥結，恰恰就是住房供應體系出了問題，供應品種單一，供應結構不合理，無法適應人民群眾豐富的差異化住房需求，所有住房需求都集中在商品產權房市場上，很容易引發炒作投機。因此，要想正真解決城市住房問題，特別是投機性「炒房」現象，僅靠「限購」和「限貸」是不夠的。說到底，供給側結構性改革的最終目的是滿足多樣性住房需求，主攻方向是提高住房供給的多層次多元化。只有從供給側出發，有效調動市場機制和政府保障兩隻手，增加租賃房供給尤其長租房，通過空置稅打擊囤房，沿著這條主線，才能貫徹落實好中央經濟工作會議的精神。但還是要強調，打擊炒房要通過加快立法或發布房地產市場規範條例，要通過規範的法律規章制度，有法可依、依法治國地來遏制這些行為。

另外，我國住房市場區域分化加快，各地要有不同的政策，不能照搬。大城市房價高的壓力，與區域發展不平衡有很大關係。一個城市內部的房價也往往有很大差異，與公共服務配置尤其學區房的分布直接有關。解決房價問題和從根本上消除炒房，還需要靠努力推進公共服務的區域與空間均等化。

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