【政策·研讀】「特大鎮」升格尚在路上 避免「小馬拉大車」

我國有很多特大鎮，已經達到中小城市的體量，但由於體制機制改革相對滯後，拖住了這些特大鎮邁向城市發展的步伐。可喜的是，已經有不少地區開始創新機制，給特大鎮「升級轉型」的發展機會；值得注意的是，擺在特大鎮面前的不只是體制機制難題，真正走向城市化，還要邁過不少道坎——走進浙江溫州市蒼南縣龍港鎮，映入眼帘的是寬闊的街道、高聳的大樓、密集的車流……眼前的這些似乎在提示，雖然行政管理體制仍然停留在鎮級，但龍港鎮已經不是人們印象中的「鎮」，基本達到中等體量城市的水平。2015年，該鎮的生產總值規模為226.9億元，財政收入23.2億元。龍港的現象並非個案。改革開放30多年來，我國的城鎮化率以每年一個多百分點不斷提升，至去年年底已經達到了56.1%。我國10萬以上人口鎮有237個，5萬以上人口鎮有876個。而由於體制機制改革滯後，其發展中普遍存在「小馬拉大車、大腳穿小鞋」的體制機制問題，「城市病」凸顯，大城市過於集中，小城市發展乏力。

「破解城鎮化中『小馬拉大車』的問題，必須推動特大鎮改市，從而推動一批有特色、有競爭力、有活力的中小城市迅速成長。」國家發展和改革委員會副主任胡祖才說。

避免「小馬拉大車」目前我國特大鎮發展遇到的「天花板」問題突出，體制機制障礙是我國特大鎮和新型城鎮化發展最明顯的制約。胡祖才說，我國特大鎮人口規模大、發展速度快，必須因地制宜，通過推進體制機制創新來進一步激發特大鎮發展潛力，為培育新生中小城市提供強大動力。近年來，為進一步破解特大鎮發展的體制機制障礙，我國不少地區也開展了一系列探索。浙江省發改委副主任焦旭祥介紹說，浙江選擇了36個鎮作為小城市培育試點。在試點過程中，浙江深入推進強鎮擴權改革，36個試點鎮均擁有所在縣（市、區）52%的行政審批許可權，鎮均實際開展綜合執法事項達109項，服務周邊114個鄉鎮。龍港鎮正是這36個試點鎮之一。蒼南縣委書記黃壽龍告訴《經濟日報》記者，蒼南縣根據權責對等、科學合理的原則，按照可下放、可承接的要求，由縣裡分批下放行政管理、行政審批、行政執法等縣級許可權給龍港，賦予龍港在年度用地指標、新增建設用地指標、「農轉用」、土地徵收徵用報批、國有土地使用權的收購儲備和供地審批事權等方面享有縣級許可權，目前已對接第一批下放的縣級許可權事項1395項。吉林省發展改革委副主任褚民華告訴記者，吉林省共有建制鎮429個，人口近1300萬，接近全省人口的50%。吉林省的許多重點鎮具有獨特的區位和資源優勢，但普遍存在規划水平不高、建設缺乏特色和品位、市場化運作意識不強等問題。同時，這些城鎮大多責任大、權力小，存在著「小馬拉大車」的窘境。「為解決特大鎮因缺少規劃權、財權、人權、管理權，制約經濟社會發展的問題，我們選擇了18個人口較多、經濟實力較強、服務功能完善、發展潛力較大的鎮開展了重點城鎮擴權試點，採取直接放權、委託授權和設立派出機構3種方式，賦予特大鎮部分縣級經濟社會管理權。」褚民華說。胡祖才指出，特大鎮改市，不僅僅是行政職能的轉變，不能「換湯不換藥」，更重要的是要建立清晰的政府與市場的關係，同步創新城市管理模式，做到「小政府、大服務」，提高行政的效率，控制行政成本。改變「半城市化」狀態「半城市化」是我國特有的現象，也特指農村人口向城市轉移過程中的一種不完整的狀態。農村人口離開鄉村進入城市生活，但是他們在公共服務、基礎設施和政策等方面不能享受和城市居民相同的待遇，不能完全融入城市。「中國特大鎮雖然叫鎮，但已經具備了中小城市的特徵。當前，我國特大鎮的一個明顯特徵是城市建設滯後，『半城市化』狀態明顯。」胡祖才說，特大鎮的發展、建設、規劃應該要以中小城市的標準、品質來提升，儘快補齊短板。「提升城市品質，必須首先補齊基礎設施短板。」廣東東莞市虎門鎮鎮長曲洪淇介紹說，近年來，虎門鎮積極完善各項基礎設施，建成了體育公園、體育館、青少年活動中心、實驗小學等，對全鎮交通進行全面規劃，做好道路升級改造；同時，規劃建設了一批小公園、小綠地，不斷改善生態環境。位於江蘇最南端的盛澤鎮目前已具備中小城市的基本形態。近年來，盛澤鎮大力推進城市基礎設施建設，圍繞新城核心定位，積極推進中央商務區、休閑商業中心、五星級酒店、人才公寓、新城景觀等重點項目建設，打造「一心、兩軸、三代、多片區」的空間結構。「補齊教育、衛生、文化等公共服務領域的短板也很重要。」胡祖才說，圍繞人的全面發展來補短板，是「以人為核心」的城鎮化的基本要求。只有完善公共服務，才能加速人這一城市建設發展主體的集聚。山東省青島市李哥庄鎮位於膠州灣北，地處青島市半小時經濟圈。自2005年成為國家第一批發展改革試點鎮以來，李哥庄鎮始終以「人的城鎮化」為核心，全面實施人口、改革、設施、服務、產業、規劃「六大驅動」戰略，逐步實現了從「鎮」到「城」的轉變。在推進城鎮化進程中，李哥庄鎮投資近3億元建成省級規範化標準學校，成立了全國首家鎮級民間消防機構，建成啟用鎮級警務運行管理中心，建成了大沽河文化中心，打造了全省首家鎮級數字影院，城市發展環境明顯優化。胡祖才表示，中央層面正在積極謀劃政策，以加大支持特大鎮的力度。當前，正在加快探索建立中小城市的小城市鎮投資基金，其他方面也在研究一些政策。「總之，我們要建成美麗宜居、有特色的特大鎮或者是中小城市。」胡祖才說。提升活力與質量「在新常態下，國內外環境都發生了深刻的變化，我們特大鎮也要有緊迫感，必須要做大做強特色產業，要走產城融合的路子。」胡祖才說。胡祖才表示，特大鎮的發展和新生中小城市的培育必須要注重發展特色產業，因地制宜提升城市、城鎮的生命力、競爭力和吸引力，才能不斷聚集人才，實現人才、產業、城市的良性互動，提高特大鎮發展質量。褚民華介紹說，吉林省將示範城鎮產業園區納入省級開發區獎補資金支持範圍，有條件的地方農村集體經濟組織可以以土地使用權入股與其他經濟組織和個人聯營、聯建工業項目。目前，吉林省22個示範城鎮共建設工業園區24個，3年入戶企業1384家；建設現代農業園區58個，2015年實現年銷售收入8.6億元。「經過3年的創新探索，目前已經初步形成了產城互動、規劃引領管控、多元投資建設、城鄉雙向一體化、承接城市功能外溢、社會保障推動、商貿促進、資源開發帶動等具有示範引領作用的發展模式。」褚民華說。「人的城鎮化關鍵在於產業支撐。要實現農民從田間到車間、從村莊到城鎮、從農民到市民的轉變，關鍵要有一個欣欣向榮的產業做基礎。」安徽省無為縣高溝鎮黨委書記周永志介紹說，近年來，高溝鎮把電線電纜作為首位產業打造，著力打造千億元產業和千億元園區。依託高溝中小企業產業園和智能電谷產業園等載體，2015年，全鎮電線電纜企業產值超億元的有66家，稅收超千萬元的22家。
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