完善立法法重在規範權力

　　作者：大連海事大學　張婧飛

　　立法法是規範國家整個立法活動的根本依據。 2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過關於修改立法法的決定，這也是15年來立法法的首次修改。立法法，是我國法律體系中一部帶有頂層設計性質的法律，它的質量如何，直接影響到其他法律的立法質量，影響到百姓生活的方方面面。此次立法法的修改，更加註重對公民權益的保障，進一步釐清地方政府權力的邊界，明確了憲法、法律、法規、規章的層次效力，體現了對法律的尊重，因而其修改無疑是建設中國特色社會主義法治體系史上新的里程碑。以設區的市為例，將在以下幾個方面產生具體影響。

　　限權——將地方人大的法規立法權嚴格限定在「規定事項範圍內」

　　修改後的立法法，一方面賦予全國所有284個設區的市人大及其常委會享有地方立法權。其中第七十二條第二款規定：設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。

　　另一方面又限定了過去有立法權的市人大及其常委會。立法法修改前，我國已有49個城市擁有地方立法權。此次修改對於這些城市人大立法的明確限定是：已經制定的地方性法規，涉及本條（第七十二條）第二款規定事項範圍以外的，繼續有效。也就是說，對超越了涉及「城鄉建設與管理」等三項範圍以外的既往立法可以既往不咎，但今後的立法只能在前述三個方面的限定事項範圍之內。這要求這些城市地方立法權的行使應遵循兩項基本原則：一是以「不抵觸上位法」為原則；二是以涉及「城鄉建設與管理」等上述三個方面的事項為授權範圍，而在稅收等經濟、社會管理領域不再享有地方立法權。在這兩方面的限定下，正當合理行使其地方立法權。

　　控權——將地方政府的規章立法權嚴格控制在「法律制度的籠子里」

　　按照黨的十八屆四中全會《決定》要求，為進一步明確規章的制定許可權範圍，推進依法行政，修改後的立法法針對地方政府的規章立法權，從立法的依據、內容、時限三個方面進行了史上最嚴格的限定。

　　一是將地方政府的規章立法權，嚴格限定在對法規缺失狀態的補位上。立法法第八十二條第五款規定：應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。

　　二是將地方政府的規章立法權，嚴格限定在有明確的上位法「依據」。立法法第八十二條第六款規定：沒有法律、行政法規、地方性法規依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。例如，設區的市政府的規章所設定的行政處罰，只能在《行政處罰法》第十三條所規定的警告和罰款的範圍內。

　　三是將地方政府的規章立法權，嚴格限定在兩年的合法期限內。立法法第八十二條第五款規定：規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。也就是說，今後設區的市地方政府規章只能是在本應當出台地方性法規，但因為條件暫不成熟，而行政管理又迫切需要的前提下才可以制定，並且設定了規章的合法期限僅為兩年，時間一到必須由同級市人大進行重新審查，能夠升級為地方性法規的就升級，不能升級的則將被自然廢止。通過這種嚴格控制有效期限的方式，杜絕過去表面看是「無期限授權」實則無限擴大了的立法授權。

　　治權——對地方政府的紅頭文件進行規範，治理政府的「權力任性」

　　近年來，隨著經濟社會快速發展，特別是城鎮化加快，地方政府社會治理的壓力非常大，在社會治理、公共服務、環境保護等方面有強烈的立法需求。

　　「紅頭文件」長期被政府機關作為下達指令、指導實施、進行管理的「權力文本」，一般是指行政法規、規章以外的，各級政府及其部門發布的具有普遍約束力的決定、命令，又稱「行政規範性文件」。長期以來，各級政府紅頭文件確實有過多過濫的情況，甚至出現了很多侵蝕立法權的現象，但政府出台行政規範性文件不是立法行為，不屬於立法法的調整範圍。為了防止地方政府在立法過程中「任性」，即濫用立法權，把本來以紅頭文件實施的行為上升為法規來施行，修改後的立法法第九十九條第三款增加了人大「有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規範性文件進行主動審查」的規定。這一規定實際上鏈接了《各級人民代表大會常務委員會監督法》第三十條的規定：本級人大常委會可以審查本級人民政府的決定、命令是否符合法律、法規規定，對不符合的有權予以撤銷。這裡的審查對象當然也包括紅頭文件。

　　通過人大對規範性文件的主動審查，將紅頭文件限定在必須於法有據和不能設定減損公民權利、增加公民義務的籠子中，強化了對政府紅頭文件的監督和制約。立法法的修改，強化了人大的主導立法地位，實現了立法監督的剛性化，從源頭上杜絕、預防了行政主導立法，以及立法中的部門利益「法制化」等弊端，實現了以法治權，管住了「權力任性」的紅頭文件。今後實施機動車限行、限購等具有「減損公民、法人和其他組織權利」性質的舉措，必須以法律、行政法規、地方性法規為依據，不能隨意以紅頭文件的形式進行規定。

[責任編輯:李貝]

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