國際干預與民主轉型：基於「阿拉伯之春」的經驗觀察

國際干預與民主轉型：基於「阿拉伯之春」的經驗觀察2013-08-06 ● 陳家喜

　　

　　摘要：民主化的國際因素理論，強調從外部視角而非內部過程來認識民主轉型的動力。通過對「阿拉伯之春」的觀察發現，國際行為體在推動中東政局變動的過程中，綜合使用了價值輸送、輿論譴責、經濟制裁和軍事干預等各種干預手段。但同時，這些外力干預有賴於與內部結構要素如政治合法性弱化、社會經濟危機、國家能力以及國內反對派的呼應等的結合與發酵。歸根結底，國際因素真正發揮作用，是由於目標國自身的執政危機，導致外力變內力，內外力交集，最終政權更迭。

　　關鍵詞：國際因素理論 阿拉伯之春 民主化 合法性

　　作者信息：男，1976年生，深圳大學當代中國政治研究所副教授，518060。

　　

　　始於2011年初的阿拉伯之春猶如一幕幕驚心動魄的政治情景劇。先是由街道商販自焚引發的社會騷亂，在短期內導致突尼西亞總統本·阿里下台，促成了「茉莉花革命」。隨後該地區的巴林、沙烏地阿拉伯、約旦、科威特、阿曼、摩洛哥、阿爾及利亞以及敘利亞等國，接連出現社會動蕩與政治變革。許多觀察者將這一系列事件定性為革命、叛亂、暴動，「內生的、自下而上的社會變革運動」 ，或是缺乏明確組織者和領導者的群氓行動 。然而，還有研究者將阿拉伯之春看成「第四波民主化浪潮」，與前三波相比，這一波浪潮不僅沒有越過中東的阿拉伯世界，而且還是以這一區域為中心。 並且，在這一波民主浪潮當中，西方國家發揮了令人矚目的作用，甚至是決定性的作用。

　　本文試圖以民主化的國際因素理論出發，解析國際勢力在阿拉伯之春中的干預契機、作用手段、策略選擇與實施效果，力圖把握國際干預在阿拉伯國家轉型中的作用機理，並證明外力干預最終只有轉化為內部因素才能夠發揮效力。

　　

　　一、民主化的國際因素理論：文獻回顧

　　

　　與民主轉型的結構主義論和精英主義論相比，國際因素理論注重從威權體制的外部視角來認識轉型過程。廣義上民主化的國際因素理論，是指在國際結構性要素和國際行為體的推動、鼓勵和強制作用下，一些發展中國家開始民主轉型或者過渡的過程；狹義上僅指國際行為體在推動威權體制轉型所發揮的突出作用。在上述定義中，國際結構性要素又包括國際政治格局、國際經濟秩序、國際文化與社會交往，以及國際意識形態和傳播秩序 ；而國際行為體則包括美、英法德等西方大國，國際組織如世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿易組織，以及各種國際援助機構和非政府組織 。

　　國際干預理論的潛在預設是，對於非自由體制而言，民主可以通過外部影響，被「鼓勵」、「塑造」和「支持」，從而實現民主過渡與轉型。雖然早期政治現代化理論認為，一個國家的民主化進程有賴於市場經濟與城市化的發展，識字率和教育水平的提高，以及中產階級與市民社會的成長等條件。 但國際因素理論則從中受到啟發，它們期翼通過外部援助來孕育民主化的基礎條件，推動受援國漸進的民主化進程。也正是在這一樂觀主義主導下，二戰之後美國積極向「非民主」的第三世界國家進行經濟援助，並附帶政治改革的條件，旨在實現美式的「民主輸出」。亨廷頓對於第三波民主化浪潮的觀察證實了這一點，美國正是利用其超級大國地位，對於拉美、東亞、東南亞和南非的民主化進程發揮了「關鍵性」作用。 歐盟也在1980年代開展「民主提升與保護」計劃(DPP)，旨在推動中東北非的民主轉型，以及中東歐的民主鞏固。

　　然而，長期以來，民主化的主導理論將注意力集中在國內因素，不論是結構主義論還是精英主義論，都將民主轉型看成是國內政治過程的結果，外部國際因素只是發揮次要、間接、乃至微弱的影響。 並且，國際干預能否對於目標國的民主進程產生積極作用也充滿爭議。例如研究者發現，西方的經濟援助可能誘發受援國出現大量的尋租、腐敗以及內戰，進而對民主進程產生不利影響。西方援助本意在於推動受援國的市場化改革，卻可能孕育一批不勞而獲的尋租官員，他們可以大手花錢卻不用擔心向民眾增稅。 當政府財政不依賴於民眾和商業組織的納稅之後，當政者也就失去了壓力和動力去建構民主的回應體制。 大筆的外援還可能導致政局不穩，受援國的各種政治勢力，圍繞國際援助進行你爭我奪的暴力鬥爭，導致政府的解體。 特別是一些腐敗的執政黨，為了獨佔這筆「意外之財」，將極力排斥其他政黨和政治力量加入政府的政策過程，因此政治制度受到破壞，政治分歧顯著，民主出現惡化。 因此，西方援助可能會進一步鞏固當政者的統治能力以及市民社會的萎縮，或是導致更為嚴重的政治動蕩而非民主。

　　顯然，上述研究主要從宏觀上探討國際因素對於威權體制轉型的影響，探討的是作用方向而非作用機理，並且對於國際干預的認識也局限於經濟援助或制裁層面。而實際上，國際干預還有著更為廣泛的形式，如軍事打擊、輿論譴責、價值輸送等等，因此國際干預與民主轉型的複雜關係需要更為深入的解析與探討。

　　

　　二、國際干預在阿拉伯之春中的形態與機理

　　

　　阿拉伯之春為觀察國際因素與民主轉型的關係提供了絕佳的窗口。一是干預主體與干預目標之間涇渭分明。實施干預的國際勢力主要包括美、英法德等國，以及歐盟和北約組織；而目標國則被上述國家視為「非民主」的中東阿拉伯國家。二是干預手段十分豐富。與傳統政府間的經濟援助相比，此次干預的方式更為多元，價值輸送、經濟制裁、軍事干預、援助反對派勢力等等紛紛採用。三是干預效果及時呈現。由於這些中東國家在短時間內發生劇變，不同的干預手段及其成效，可以通過國別比較加以觀察。

　　（一）價值推送與執政合法性

　　通過從外部向目標國進行民主價值的輸出，侵蝕執政者的社會基礎和執政合法性，是國際干預的常見形式。美國決策層認為，正是由於缺乏民主才導致中東國家極端主義和恐怖主義盛行，因此對於這些缺乏民主傳統和社會基因的國家，唯有進行民主價值觀的外部推送，才能推動這一地區的民主進程。 因此，在「9·11」之後，小布希政府大力推行其「大中東計劃」，試圖用「民主」改造伊斯蘭世界。該計劃所涉及的27個國家中，巴林、埃及、利比亞、敘利亞、突尼西亞、阿聯酋等國均位列其中。而從計劃的內容來看，包括為政治選舉提供技術幫助，促進議員的國際交流和能力提升；培訓女性領導者，提供基層法律援助；支持新聞媒體獨立；向從事民主、人權、媒體、婦女組織活動的非政府組織，提供資金支持和專業培訓等。 這一計劃旨在通過民主、自由、人權等西方政治價值觀的傳遞，以及「民主中堅人士」的培訓，慢慢侵蝕了這些國家執政者的合法性。

　　除了「大中東計劃」之外，從1990年代中前期，歐美國家在阿拉伯世界啟動的「民主促進」計劃達600多項，這些計劃大多經過半自主的民主中介機構加以實施的，內容包括對於潛在意見領袖如政治上活躍的婦女，議員候選人、法官、法學專業學生、記者、教師和非政府組織積極分子加以培訓；再通過他（她）們遊說政府、要求漸進改革和發展自由，用以刺激來自市民社會的民主「需求」。 而事實上，這一計劃的實施為這些阿拉伯國家培養了一批具有「民主意識」的社會精英，他們在接受了西方價值觀念的同時，也自然成為現有威權統治的反對者。因此不難理解，接二連三的社會騷亂，讓突尼西亞總統本.阿里氣急敗壞地認為，暴力和流血事件由「隱身團伙」策劃和指揮，而他們又是「被國外敵對勢力收買的恐怖分子和極端分子」；他們散布謠言、歪曲事實、蓄意挑動社會動亂，目的是破壞突尼西亞的社會穩定和安寧。

　　（二）輿論譴責與外交壓力

　　如果說價值輸送是一種長期而潛移默化的影響方式，採取外交聲明、國際輿論、國際組織呼籲、譴責等輿論譴責，會對目標國形成道義、輿論和外交上的壓力，進而導致政治上的變革。根據相關媒體報道，美國使用「驚訝」和「不滿」來批評突尼西亞政府處理國內騷亂的方式，時任國務卿的希拉里指出，我們譴責暴力，突尼西亞政府應該尊重人民的和平集會以及自由表達觀點的權利。對於利比亞政府鎮壓反對者的行為，美國總統奧巴馬認為這是「殘暴的和令人無法接受的」。針對敘利亞的鎮壓行為，美國抨擊巴薩爾政權「不合法、不道德」，呼籲所有國家放棄支持巴沙爾政權並支持敘利亞政權過渡。對於這些非盟友國家，輿論譴責只是第一步，隨著事態的發展與惡化，西方國家往往會採取進一步的行動，如經濟制裁和軍事干預等。

　　然而，在對待盟友的內亂上，美國的作用與表現卻溫和的多，恰好驗證了亨廷頓的觀點，「就像主教和教皇的公使一樣，充當了威權政府與反對派的調停人」。 面對埃及政府鎮壓民眾時，美國總統奧巴馬一方面譴責埃及政府的行為，警告埃及如繼續以暴力方式鎮壓反政府示威，將停止對其經濟援助。但同時，他又要求「埃及政府和示威者都要謹慎處理，千萬不要訴諸暴力。」埃及政府應該順應人民的意願，在政治、經濟和社會等各方面進行改革，「為了達到這些目標，美國政府決定和埃及政府及人民共同努力。」 必須指出的是，對於盟友來說，這一譴責同樣會形成巨大的外交壓力。該國領導人會意識到，一旦其主要合法性來源--西方強國的政治支持被抽走之後，他也將隨之失去執政的內部正當性。正是在美國的介入下，穆巴拉克在埃及威權統治大體以相對和平的方式結束。

　　（三）經濟制裁與社會危機

　　經濟制裁是較為常見的國際干預形式，具體包括停止經濟援助、限制進出口貿易、關閉外貿通道、凍結國家及其領導人海外財產等。面對國際制裁，不同形態的國家所採取的反應也有所差異。一黨制國家往往會進一步提高主要支持者的恩惠以獲取他們的支持；軍人政體則會擴大開支，特別是軍事裝備以及官兵的工資；相比之下，個人政體則會削減各項支出，提高鎮壓民眾的成本。 雖然經濟制裁的效果不及軍事干預，但是實施嚴厲的經濟制裁也將會重創目標國的經濟實力，引發連鎖反應，如經濟拮据、民眾生活困難，社會危機進而出現政局動蕩。從制裁的效果來看，單一的經濟制裁手段、較短的制裁時間和單方面的制裁，都難以使該手段奏效。

　　在阿拉伯之春當中，西方國家往往將經濟制裁作為輿論譴責和外交手段的升級，並且更常用於敵對國。2011年2月，美國宣布凍結卡扎菲和他的三個兒子、一個女兒及其政府高級官員在美國的所有資產，禁止卡扎菲及利比亞高官訪美，凍結美國控制的利比亞政府、中央銀行和主權財富基金，禁止美國人和他們進行商業往來。歐盟同時也做出了類似的決定。同年6月，美國又宣布對9家利比亞政府擁有或控制的實體實施制裁，包括3家銀行和6家公司列入制裁名單。2011年8月，奧巴馬簽署總統令對敘利亞實施單方面制裁，內容包括：凍結敘利亞政府在美國許可權內的一切資產、停止一切美國對敘利亞的投資、禁止向敘利亞出口油氣產品、禁止從敘利亞進口油氣產品、禁止一切美國個人與企業與敘利亞政府交易等。隨後，美國又宣布制裁敘利亞外長、總統政治和新聞顧問和敘駐黎巴嫩大使，資產其凍結和禁止商業往來。2012年8月，美國宣布制裁敘利亞國營石油公司。經濟制裁使這些國家遭受經濟上的重創，外部經濟來源被封閉，影響到國內民眾的生活水平，進而成為社會危機與動蕩的導火索。

　　（四）軍事干預與政權垮台

　　相對於上述各種手段而言，軍事干預既包括給予反對派武器支持、協助軍事訓練，也包括親自發動軍事打擊和武裝戰爭。軍事干預往往會帶來違反國際法、侵犯主權國家以及人道危機等後果，因此往往是國際干預的最後選項，但卻是最有效的手段。在阿拉伯之春中，西方國家使用軍事干預也十分謹慎。從目前來看，除了利比亞以及美國揚言軍事打擊敘利亞之外，其他幾個國家均未使用軍事干預。

　　而之所以對於利比亞採取軍事行動，也為形勢所迫的策略。由於該國反對力量太過弱小，無法獨立推翻現有政權；同時對於利比亞這樣一個相對封閉的國家，西方國家難以通過內部滲入的方式培養出自己的代理人。因此，西方國家藉助於利比亞的部落矛盾，並輔之以軍事行動，來推翻卡扎菲政權。由於利比亞曾屬於法國的殖民地，並且法國在當地仍然擁有巨大的投資利益，因而法國擔當了軍事打擊利比亞的急先鋒。2011年3月，以法國為首的北約軍隊，發起了實施「奧德賽黎明」行動，向利比亞發射導彈襲擊；在隨後的5個月內，北約配合利比亞的反對派武裝進行了多輪空襲，最終幫助其控制了政權。軍事打擊的成本十分高昂，據報道，北約維持在利比亞禁飛區上空巡邏的每周支出達1億到3億美元。從2011年3月19日至21日對利比亞的3天轟炸，花費就達7100萬美元。在持續3個月的戰爭中法國軍事打持擊利比亞已花費1.6億歐元。

　　

　　三、國際干預因素的內部轉化與影響 顯然，對於國際干預對於目標國解體的影響考察，任何單因論都可能陷入掩耳盜鈴的解釋困境。我們常常發現，那些喪失了政治合法性的政權，更容易被外力干預所動搖和左右；而在經濟政治危機交織壓力下的政權，也更容易被外力左右。在承認國際干預和外部介入成效的同時，必須關注威權體制的內部脆弱性。在阿拉伯之春中，西方國家所採取的干預手段與成效的差異，可以通過對這些國家內部因素的考察，如政治合法性的降低、社會危機惡化以及自身實力的弱小等因素來加以解釋。

　　（一）政體合法性的減損

　　政體合法性體現在民主制度的建構程度、政治選舉的真實性和廣泛性、政治自由的保障程度等，最終落實到公眾對於當政者統治的認同度。政體合法性低的國家，不僅遭致國內反對派的不滿和抗爭，也會給國際干預提供良好的契機。阿拉伯之春中的各國，世襲制、家族政治、裙帶關係盛行，政治制度化水平低，政治合法性先天不足，造成抵禦外部干預的能力十分脆弱。特別是在信息化背景下，西方政治價值觀的滲透，領袖和高層負面新聞在新媒體上的曝光和擴散，進一步加劇了這些威權政體合法性的流失。

　　根據美國學者葛迪思研究，威權體制大體上可以分為個人政體、一黨制和軍人政權三種類型，不同類型的威權體制的穩定性也有所差異。 阿拉伯之春的突尼西亞、葉門、埃及等五國政體帶有混合型政體的特徵，融合了強人政治、一黨制和軍人政權的三重特性。在上述五國中，突尼西亞總統本·阿里（執政24年）、埃及總統穆巴拉克（執政30年）、葉門總統薩利赫（執政33年）、利比亞領導人卡扎菲（執政42年），都是長期專權的政治強人。執政時長最短的者是敘利亞總統巴沙爾·阿薩德，於2000年從執政29年的父親手上接過權柄執政至今。此外，這些國家還存在一定程度的「子承父業」的世襲色彩。除了敘利亞之外，埃及總統穆巴拉克讓其子賈邁勒擔任該國執政黨--民族民主黨的副總書記兼政策委員會主席，便於接掌總統職位。2011年1月，葉門國會修改憲法取消總統任期限制，總統阿里·薩利赫有意把職位讓與其子艾哈邁德·薩利赫，後者擔任該國特種部隊和國民衛隊司令。此外，卡扎菲的長子、五子和七子也分別在利比亞的政治、經濟和軍事部門擔任要職。儘管這些政權都有一個帶有裝點門面式的政黨，如埃及民族民主黨、突尼西亞憲政民主聯盟和敘利亞阿拉伯復興黨、葉門全民人民大會黨以及敘利亞復興黨。然而，由於這些威權領袖通過家族政治、軍隊、伊斯蘭教和政黨，掌控著政治選舉和國家權力，使政黨的功能受到極大限制。因此，這些弱合法性的政權，在面對西方的輿論壓力，外交攻勢和軍事打擊時，不僅獲得國內民眾支持甚少，而且還出現執政集團內部的分崩離析，利比亞和敘利亞的政府高官和軍事將領紛紛叛逃，再次證實這一體制的脆弱性。

　　（二）社會經濟危機的惡化

　　國內社會經濟危機的生成與惡化是國際干預的重要契機。經濟危機表現為經濟發展滯後，通貨膨脹嚴重，貧富差距懸殊，失業率高等；社會危機體現在社會結構失衡，精英與民眾之間，教派與教派之間，部族與部族之間的嚴重割裂和斷層生成。面對多重外部干預，如軍事打擊、經濟制裁、援助控制、內部戰爭以及出口控制，擁有高度的經濟績效能夠確保威權統治更加穩固，而低迷的經濟增長會同外力干預相互作用和發酵，導致獨裁者的下台。

　　阿拉伯之春中的國家內部社會經濟問題叢生，導致社會騷亂與政治動蕩，不僅形成內部的體制脆弱性，對外部干預的抵抗力大為降低。如利比亞依靠石油資源保持較高的經濟績效，2009年人均GDP即達9000多美元，但獲益群體卻十分有限，動蕩前的利比亞失業率高達21%。卡扎菲將巨大的石油收益用於購買武器和中飽私囊，其家族掌控著國家的經濟命脈以及該國700多億美元的海外資產。與此相似，埃及富人集團在全國人口的20%，卻擁有55%的社會財富；佔全國人口60%的窮人，只擁有18%的社會財富。葉門10%的富有階層控制了34%的國民收入，其消費總量佔全國總消費量的25.5%，而10%的赤貧階層消費僅佔全國總消費量的3.5%。相對於以上國家，突尼西亞的發展指標在中東國家屈指可數，2009-2010年度世界經濟競爭力論壇年報顯示，突尼西亞在133個國家排名中名列非洲第1，世界第40位。然而，伴隨2008年全球「金融海嘯」，突尼西亞經濟滑坡，外企大量裁員，失業率急劇上升。與此同時，本·阿里家族成員的嚴重腐敗開始曝光和散播，進而引發社會的大動蕩。

　　（三）國家能力與盟友關係

　　影響外部干預的第三個因素是國家自身實力的強弱及其盟友關係。通常情況下，一個超級大國除了自身出現問題，他國很難加以撼動，特別是採取最為直接的嚴厲制裁或者軍事介入手段，而這兩種手段在西方國家用於推翻小國時立竿見影。如冷戰時期，儘管西方陣營對於蘇聯及其所領導的華約敵視有加，但卻沒有採取軍事手段來加以變革。而在此次阿拉伯之春當中仍然堅挺的敘利亞，顯然一旦離開俄羅斯的庇佑和保護，可能會迅速淪為又一個利比亞，其在西方國家的直接軍事干預下，將會不堪一擊而迅速解體。

　　盟友關係也決定著西方國家干預的形式及其程度。實際上，在阿拉伯之春的國家當中，埃及、葉門、巴林等均為親西方的政權。埃及在1990年代曾經是美國對外援助的主要國家之一，作為美國在中東的代理人，埃及積極協助美國調停區域內的衝突與爭端，因此穆巴拉克長期的威權統治與美國的支持也不無關係。葉門和巴林是美國反恐的重要夥伴，巴林還是美軍第五艦隊司令部所在地。因此，雖然上述三國帶有威權體制的色彩，甚至出現了嚴重的社會危機，但西方國家仍主要集中在相對平和的外交方式，協調當權派與反對派和平解決爭端。甚至在2011年2月巴林發生社會抗爭時，美國國防部長蓋茨仍前往該國訪問以示支持當政者。此後，海灣合作委員會的「半島之盾」部隊進入巴林，鎮壓示威者，協助巴林「維護正處於危險之中的國家安全和秩序」，美國卻置若罔聞。 為此，英國廣播公司網站發表題為「為什麼美國支持對利比亞而非巴林和葉門動武？」一文，對此提出疑問。反觀利比亞和敘利亞，美國及其盟友則態度十分鮮明，明確要求當權者下台，否則將進行嚴厲的經濟制裁和軍事打擊。

　　

　　結 論

　　

　　伴隨全球化和信息化的到來，各國之間的影響與互動日趨增加，國際結構性要素和國際行為體對於威權國家民主進程的影響也不斷加強，民主轉型的國際因素理論開始擁有越來越多的經驗支撐。在阿拉伯之春當中，國際行為體在推動國家政權更迭和轉型中發揮了令人矚目的作用，除了兜售民主價值之外，還綜合使用了輿論譴責、經濟制裁和軍事干預等各種手段。而從干預的時機來看，西方國家除了一貫堅持的「政治信念」和「民主價值」之外，更主要的是利用了這些阿拉伯國家自身出現的社會政治經濟危機。這些中東北非國家長期實行合法性極低的個人政體，政治合法性低；經濟危機與通貨膨脹嚴重，失業率攀升；社會分化加劇，貧富分化突出，民眾相對剝奪感強烈。

　　國際因素與國內因素對於民主轉型的影響存在複雜的互動關係，無法截然割裂開來。 從阿拉伯之春來看，外部的壓力、滲透、擴散、干預，與內部結構要素和行動者的結合，最終在目標國「內部發酵」，產生民主化的綜合效應。如西方的價值推動不是簡單地推銷政治價值觀，而是通過改變民眾的政治觀念和培養獨立的意見領袖，達到污化醜化當政者的目的；經濟制裁不過是在目標國已經岌岌可危的經濟危機上再撒把鹽，激化民眾與當權者之間的矛盾；外部援助和軍事干預也多是應國內反對派的需求而實施的。因此，歸根結底，中東的政治變局，是由於這些中東北非國家自身矛盾重重，導致外力變內力，內外力交集，最終出現政權更迭或動蕩。從這一點來看，在民主化的經典理論體系當中，國際因素理論無法與結構主義理論和精英主義理論截然區分開來，它們很多情況下存在著交叉和互動的複雜關係。

　　

　　（注釋略）

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