奧巴馬政府推進民主戰略的新思維與新特點

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奧巴馬政府推進民主戰略的新思維與新特點

劉恩東

2012年06月08日13:15來源：中國黨政幹部論壇

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　　奧巴馬總統的任期已過大半，綜觀他的就職演說、重要講話及政府政策，民主與普世價值等反映美國意識形態的詞語出現頻率大為減少，有人據此判斷美國不再把輸出民主和推廣普世價值作為其外交的重要內容。事實上，美國維護和強化本國一超獨霸地位，對外推廣其價值觀、輸出其民主的宗旨並未改變，奧巴馬也從未放棄這個戰略目標。但奧巴馬政府沒有採取小布希政府那樣強硬的姿態，而是調整了輸出民主的策略和手段，這從美國近期介入並大力推進利比亞、敘利亞等中東國家民主化進程的舉動中可見一斑。　　一、為何要低調推進民主戰略　　奧巴馬政府之所以如此低調地推廣普世價值與推進民主戰略，主要有四個原因。一是國際格局正在調整，新興大國快速崛起對美國的世界領導地位構成衝擊。二是小布希政府高調實施「推進民主戰略」，特別是獨斷專行地採用單邊主義在中東武力輸出民主的政策嚴重受挫，極大損害了美國的國際形象。三是奧巴馬是在美國實力不足或相對下降的背景下就任美國總統的，海外有兩場對外戰爭,國內要面對金融危機和經濟衰退，可謂內憂外患。四是長遠戰略利益與近期利益的平衡。奧巴馬政府把其對外事務分為緊要的、重大的和長遠的三類，民主問題儘管事關美國長遠的全球領導地位的鞏固，但位列核擴散、恐怖主義、中東和平、經濟危機、氣候變化、能源安全等緊迫問題之後，並非政府的當務之急。　　二、奧巴馬政府推進民主戰略的主要實踐　　（一）更新了對民主內涵的理解　　一是對人權理念的拓寬。將人權概念從民主與公民的政治權利擴大到人類的發展權，認為人權、民主和發展有著緊密的相互聯繫。長期以來，美國對於人權內涵的理解非常狹隘，過於看重和追求個體的安全權利和政治權利。這是造成美國與包括中國在內的發展中國家在人權觀念上分歧嚴重的重要原因之一。2009年12月14日,美國國務卿希拉里在喬治敦大學發表「21世紀人權議程」的長篇演講，在肯定民主與公民政治權利的同時，強調了保障與追求人類發展權的重要性。她指出，支持民主與促進發展是美國政府在21世紀人權議程的基石。同時，她還強調了人類發展對促進民主與公民政治權利的重要性，把人權、民主和發展看作密切聯繫在一起的統一整體。　　二是把全球發展與推進民主結合起來。奧巴馬確立的美國全球戰略，包含共同防禦、全球發展和民主外交三根支柱，其中有兩根支柱與推進民主有直接關係。奧巴馬把重視全球發展與推進民主結合起來，這是美國推進普世價值戰略和民主的新變化。全球發展戰略的目的，首先是要從根本上剷除滋生世界恐怖主義的社會土壤，鞏固美國在一些發展薄弱區域的影響力和霸權控制能力。其次是希望實現美國民主體制和價值觀念的輸出，重建美國在世界事務上的領導地位及其合法性。而民主外交戰略的目的是力爭消除反美主義滋生的土壤，促進世界對美國價值和制度的認同。　　三是注重尊嚴建設。奧巴馬認為注重尊嚴建設是推進民主和推廣普世價值的基本前提，國家安全在很大程度上取決於捍衛尊嚴。他提出，美國不僅要推動其他地區的經濟、政治和文化發展，而且要讓人們有尊嚴地生活，或者說首先是有尊嚴地生活，這是確保美國國家安全和推進民主的重要基礎條件。奧巴馬競選前期的外交顧問薩曼沙·鮑爾說，在外交圈子裡沒有一個人比奧巴馬更重視尊嚴的價值。奧巴馬的助手解釋說，「沒有尊嚴，美國就不能摧毀基地組織」。這充分反映出奧巴馬總統不是一味地強調美國民主的優越和價值觀的普世性，而是從大戰略的角度來思考外交政策問題，更加註重推進民主的現實性和針對性。　　（二）推行柔性民主　　奧巴馬放棄了小布希政府通過強權干涉強行推進民主的做法，甚至公開批評其推進民主的政策，轉而推行「柔性民主」，致力於通過「軟實力」來改善美國的國際形象。　　一是強調成功變革的動力來自於國內。認為美國要想輸出民主，最好的辦法是自己做好民主的表率，通過樹立榜樣來吸引其他國家效仿。在奧巴馬看來，「美國代表一套普世價值和理想」，但是，「其他國家有不同的文化，不同的視角，不同的歷史，我們盡最大的努力用我們的榜樣來促進我們的理想和我們的價值。」　　二是提出運用巧實力。即通過靈巧運用可由美國支配的所有政策工具，包括外交、經濟、軍事、政治、法律和文化等各種手段，變過分依賴硬實力推進民主為軟硬兼施，恢復美國的全球領導力。奧巴馬上台後，改變了對緬甸等「人權問題嚴重的特別關注國」採取的單純制裁措施，而是主動示好，通過接觸、合作等方式推動這些國家的民主化。　　三是不斷重申不能把民主和普世價值觀強加於人。奧巴馬提出負責任主權的概念，即對本國國民和他國國民同樣負有責任和義務。但他同時強調民主的基礎是內生的，不可能從外部強加，促進民主必須慎之又慎。在2009年聯合國大會上，奧巴馬在講話中表示:「民主不能從外部強加給一個國家。每個國家都應當尋找自己的道路，沒有一條路是盡善盡美的。每個國家都將沿著發源於本民族文化的道路前進，過去美國的民主宣傳常常選擇性過強。」2009年6月奧巴馬在開羅大學的演講中還講到推廣民主問題，他表示「沒有任何一種政府體制能夠或應該被一個國家強加給另一個國家」，「我們有許多可以提供給世界的東西，這並不妨礙我承認其他國家的價值和可貴品質或承認我們不總是正確的，或其他人民也有好的方面，或我們為了集體合作，所有各方都必須妥協，包括我們自己」。　　推行柔性民主的思想在2010年5月27日奧巴馬政府出台的《國家安全戰略報告》中得到了集中體現。《報告》批評了布希為獲得安全而損害美國價值觀的錯誤做法，強調通過堅持「民主」原則和踐行美國的價值觀，為美國贏得「對抗暴政的美譽」，為世界人民提供「指路之燈」。《報告》高調宣稱：「美國拒絕在『狹隘的利益追求』和『無休止地向他人強加我們的價值觀』之間做錯誤的選擇」，強調「美國不會以武力強加於人」。　　（三）更加重視國際機制的作用　　一是建議制定一個全面的指導國家構建和促進民主的計劃。奧巴馬主張利用美國民主基金會等機構，通過加強國際合作和國際人道主義援助，來幫助解救和重建亞非和中東的失敗國家，以此來表明美國負責任的海外參與原則。僅2009年，美國用於全球人道主義項目的資金估計約為45億美元，同年8月，奧巴馬政府增撥1.6億美元用於支持國際人道援助和保護工作以及為可持續的恢復創造條件。　　二是放棄單邊主義，積極推進多邊外交，在多邊主義框架內開展對話。不僅要與價值觀相同的所謂民主國家合作，而且要與所謂非民主國家合作，以此尋求同國際社會的「合作性交往」并力爭主導，推進美國的民主。以美國重新加入聯合國人權理事會為例，自2006年該機構成立以來，美國一直迴避。但是奧巴馬政府於2009年3月份高調宣布要重新加入聯合國人權理事會，並於5月份順利成為該機構成員國。國務卿希拉里指出:「多邊機制是很有價值的工具，當應用得當時，可以協調多國努力而實現共同目標。因此，我們重新加入了聯合國人權理事會，並不是因為我們看不到它的缺陷，而是因為我們覺得，只有參與其中我們才最有可能發揮建設性的影響。」　　（四）以政權更迭推動中東民主化進程　　奧巴馬上台後，提出放棄布希政府制定的「大中東民主改造計劃」，更加註重中東地區的穩定，以減少對美國的戰略牽制。2010年，阿拉伯國家卻意外地爆發了「民主革命」，並逐步演化為「阿拉伯之春」。面對中東民主化進程的新形勢，為了維護美國「民主衛道士」的形象，奧巴馬將「民主化」描繪成伊斯蘭文明的一部分，是與美國等西方國家共同享有的價值觀。他聲稱美國必須支持「民主」，必須站在正確歷史的一邊。同時，奧巴馬政府根據平衡價值觀目標與地緣政治利益關係，對推進中東民主化政策進行了調整。　　在美國的大力推動下，2011年伊始，「阿拉伯劇變」的風暴席捲中東地區，局勢驟然動蕩，突尼西亞本·阿里政府、埃及穆巴拉克政府、利比亞卡扎菲政府和葉門薩利赫政府等發生政權更迭，以西方的民主選舉制度產生新的議會和政府，重建國家和社會秩序。沙特、約旦、摩洛哥、科威特、阿爾及利亞等國家相繼開始推進以擴大民主和分享權力為主要特點的政治改革和以改善民生、增加就業為主要目標的經濟改革。敘利亞巴沙爾政府與反對派衝突不斷升級，局勢日趨緊張。美歐對敘繼續保持強大的制裁壓力，力圖以壓促變。奧巴馬對干預利比亞決定的解釋非常清楚地表明了美國在中東推進美國價值觀、擴張美國利益的立場：「撇開美國作為一個領導者的責任不提，在這樣環境下我們對於人類生存所肩負的責任可能已經使我們背叛了我們的身份。這次革命是像我們一樣渴望自由的人發動的，我們樂於見到中東和北非展現的歷史變革以及那些年輕領導人的表現。因為無論哪裡的人民都是渴望自由的，他們都是美國的朋友。」三、奧巴馬政府推進民主戰略的主要特點　　淡化民主攻勢，推行柔性民主。奧巴馬政府深刻反思了小布希政府狂熱、強行推進民主的經驗教訓，淡化了民主攻勢，轉而推行柔性民主。從戰略謀划上更加強調注重巧實力；從實施方式上更加註重使用接觸、對話等軟手段；從推廣對象上更加強調接受民主的內生性；從國家形象塑造上更加註重以「民主」國家典型和榜樣的示範作用進行引導；從國家安全戰略上把反恐與民主改造脫鉤，更加強調反恐的本源意義。　　改變單邊色彩，藉助多邊渠道。一是重新重視聯合國在維護人權、推進民主方面的重要作用，推動聯合國在國際民主治理上發揮新作用；二是以聯合國為載體，與緬甸等非民主國家合作，推動其民主化進程；三是加強與歐盟、東盟、非盟、美洲國家組織等地區組織的合作，依靠並敦促這些地區夥伴更加關注並推進區域內國家的民主進展。弱化政府主導，突出公共外交。奧巴馬在推廣普世價值和推進民主的過程中，著力淡化政府主導色彩，更多依靠非政府組織、新媒體等方式。同時加大對公共外交的財政支持，《2010財政年度預算》為公共外交提供5.2億美元專項預算，比2009財年預算提高30%；對美國國家民主基金會撥款由8千萬美元提高至1億美元，增加25%。　　改革對外援助機構，增加民主治理援助。奧巴馬啟動對外援助機構改革，計劃設立流動辦公室，由一位助理國家安全顧問負責協調軍隊、國務院及國際開發署的行動，共同實施以發展促民主的外交戰略，並撥款116億美元設立平穩過渡基金和快速反應基金，向新生及脆弱的民主國家提供經濟及技術援助，幫助鞏固其民主化政權。同時，以政府良政、善治為標準，以發展援助為重點，以建立議會制、完善法治、擴大公民政治權利與參與、提高執政效率以及遏制腐敗為重要內容，扶持強大和可持續的民主政府，擴大對負責任的個人及政府的援助力度，更加有效地擴大美國普世價值和民主觀念的傳播。　　在如何推進民主問題上，美國國內也存在很多分歧。美國著名戰略家亨廷頓認為，「民主在世界的未來對美國人具有特別的重要性。美國是現今世界中最重要的民主國家，其作為一個民主國家的身份與其對自由的價值所承擔的義務是不可分離的……美國人在發展適合於民主生存的全球環境中具有一份特殊的利益」，「美國的未來因此在某種程度上取決於民主的未來」。曾經把蘇聯的解體說成是「歷史的終結」的著名學者弗蘭西斯·福山在其《十字路口的美國:民主、實力和新保守主義遺產》一書中指出，美國已經陷入了一種誤區，即認為民主是一種可以普遍建立的政體，而忽視了民主需要的制度建設、文化積澱。美國中東問題學者托馬斯·奧尼爾認為，「所有政治都是地方性的」，無視這種地方性特色，一味將民主政治視為普世價值引入，會給當地帶去難以言說的苦澀。三位學者關於美國推進民主與普世價值的對話耐人尋味，引人深思。　　（作者：國家行政學院教務部教研處處長）