加大探索力度，持續釋放省直管縣體制試點紅利

加大探索力度，持續釋放省直管縣體制試點紅利——關於安徽省廣德、宿松省直管縣體制試點工作調查與思考2014年06月11日 09:15:51來源： 求是理論網 作者： 周成岐從2012年1月開始，安徽省將中央的統一部署與省里實際相結合，積極在廣德、宿松兩縣啟動了省直管縣體制試點工作，計劃用三年左右時間基本完成。總體上看，安徽省開展省直管試點工作的目標、思路和措施符合安徽實際，取得了顯著成效，為面上的改革提供了借鑒。一、試點工作開展以來，省直管縣體制優勢逐步顯現，試點縣經濟社會發展煥發出勃勃生機和活力。一是縣域經濟加速發展。省直管體制試點賦予試點縣與設區市相同的經濟社會管理許可權，減少了行政層級，有效地激發了縣域發展的活力。2013年，廣德縣實現財政收入26億元，是2011年的1.4倍；機械製造、信息電子等主導產業產值實現翻番，14家企業通過國家高新技術企業認定，正在成為轉型發展的生力軍；宿松縣財政一般預算收入7.72億元,是2011年的1.5倍，主要經濟指標均處在合理區間，多數指標在全省同類縣中的排名快速前移，並穩居安慶市第二方陣中的領先位次，追趕跨越步伐明顯加快。二是城鄉統籌加快推進。省直管縣體制試點突破了長期以來以縣城為中心發展的觀念，促進了公共資源在城鄉之間的合理配置，實現城鄉一體化發展的新格局。廣德縣整合涉農項目資金,初步形成了以縣城為核心、鄉鎮所在地為中心、美好鄉村為節點的城鎮體系布局；宿松縣著力整合工業園區資源，構建「兩城八鎮」新型城鎮體系，實現了由原來單一發展向產城一體、「三區融合」（老城區、新城區、經濟開發區）的轉型發展。三是公共服務不斷增強。省直管縣體制試點通過轉變職能、創新行政體制，有力地增強了試點縣政府公共服務和社會管理的能力，在解決民生問題上取得實質性進展。工商、稅務、質監等垂直管理機構劃歸地方管理，試點縣社會管理和公共服務能力較大提高，特別是在交通、農村養老保險、基礎教育和農田水利設施改造等方面投入大、措施多，取得突破性進展。如廣德縣率先在全省實施城鄉交通試點改革，推進城鄉公交一體化運行。四是行政效能顯著提升。省直有關部門與試點縣建立常態化、便捷化工作機制，減少了層級，降低了成本，為試點縣發展帶來便利。在重大項目申報方面，一批成長性好、牽動性強的重大項目落戶試點縣。在信息傳遞方面，試點縣幹部直接參加省里會議和培訓工作，增加了信息量、拓寬了視野。同時，兩個試點縣也結合事權下放，進一步深化行政審批制度改革，實現了審批提速、效能提升。二、省直管縣是對市管縣體制的創新，是一項新事物，還存在一些需要進一步完善的地方。一是看法有待統一。省直管試點觸及到地區經濟發展、行政管理體制和行政區劃等方方面面，必然會帶來不同的思想認識。如，由於長期市管縣體制的慣性，市縣上下級「行政隸屬」思想根深蒂固，對省直管縣體制存有疑慮，特別是有的認為省管縣體制不利於中心城市的培育壯大，不利於城市群的發展等；還有的擔心行政管理體制縱向上的「大手術」，涉及省轄市一大批幹部的安置，政治上的震蕩會很大，等等。這些不同的思想認識，已經成為省直管縣試點工作深入推進的觀念「瓶頸」。二是放權有待全面配套。省直管試點主要體現為賦予試點縣政府與設區市相同的行政管理權，但許可權下放不完整、不配套現象還一定程度存在，有的還比較突出。如，省、市有的部門放小不放大、放虛不放實情況還不同程度存在，有的部門放了權，但軟硬體不配套，等於沒有放權。值得注意的是，省直管運行一段時間後，某些權項運行開始出現「省里在弱化、市裡在加強」傾向。三是縱向關係有待順暢。省直管試點在省、市（地）、縣行政管理關係的新變化、新調整，試點縣如何處理好與省直部門、市直部門關係問題還難以把握，在遇到矛盾和衝突時，依然需按市管縣辦法解決。如省縣方面，省級政府直接對縣級政府，廳級部門直接對科級部門，行政層級間距較大，工作溝通障礙比較突出，試點縣有「夠不著」的心理負擔。實際上，試點縣處在兩種體制交叉管理之下，交叉重複管理帶來的行政成本上升。四是試點縣幹部管理體制有待完善。如，試點縣一般擁有40多名縣處級幹部，與以往比較，他們在市一級交流有所放緩，而與省直部門交流提拔通道還沒有打通，直管後幹部出口顯然變窄了，一定程度上影響發展的積極性。按理說，直管縣幹部隊伍建設，應該空間更大，但目前還沒有顯示出來。三、加大改革探索力度，統籌推動試點工作向縱深發展。一是進一步推進思想觀念的轉型。優化行政層級、探索省直接管理縣改革，是當前行政管理體制改革的一個重要方面、重要趨勢。從長遠來講，省直管縣試點改革可以視為優化行政層級、實行市、縣同級和省管縣體制的過渡性體制。目前試點工作已到了事關成敗的關鍵節點。實踐證明，順利推進這項新的制度安排並取得預期的績效，仍然需要把轉變思想觀念放在首位。如，省直管試點與新型城鎮化並不是對立或者排斥的關係，新型城市化戰略是對城市發展模式必要的修正，在布局上更多兼顧中小城市,而省直管體制試點能有力促進縣域經濟發展和城鄉一體化進程，有助於發展縣級市和推進縣域中心城鎮建設，從而完善區域城鎮體系結構，兩者在內容和目標上完全一致，甚至可以說，省直管體制是實施新型城鎮化戰略的強大推手。二是科學規劃省直管縣制度設計。省直管縣試點是對市管理縣體制的革命。從轉變政府職能的角度來理解，應堅持縱向和橫向聯動的原則，注重從制度設計層面推進地方行政管理體制改革，使市場在資源配置中起決定性作用和更好的發揮政府作用，致力建設服務型政府。其重點，一是合理劃分政府與市場的作用邊界，著力解決好政府過多規制和過分干預經濟的問題。二是科學劃分省級政府與縣級政府的職能，努力破解政府邊界不清引發的管理體制不順暢等難題，以及加快探索省以下司法體制、垂直部門領導體制等領域的改革等。三是鼓勵支持試點縣創新體制機制，解決阻礙生產力發展的因素，力求在改革上有新的探索和突破。如鼓勵支持試點縣整合機構和職能，推行大部門制，完善運行機制，提高工作效能，方便服務群眾，提高公共服務和社會管理能力。四是從實際出發進一步合理劃分鄉鎮職責許可權，明確其核心任務領域，進一步解決鄉鎮職能界定模糊、條塊關係不順、權責不對稱等問題，同時對鄉鎮進行合理的撤併整合，不斷增強鄉鎮的發展活力、公共管理和社會服務能力。三是探索省直管縣的保障體制。省直管縣體制試點賦予試點縣的行政管理權和發展決策權落在實處，幹部管理體制轉型是關鍵保障體制。近年來，江蘇、廣東、湖南、廣西先後試行縣委書記「高配」，保證了試點縣同省級層面的有效直接對接，使縣擁有的自主權真正落到實處。特別值得一提的是，河南省委、省政府決定從2014年1月1日起，對鞏義等10個縣(市)全面實行省直管縣體制，比較有效地理順了雙重管理體制帶來的關係不順難題。建議在這些探索的基礎上，從提高機構規格和幹部職級兩個層面入手，健全省直接管理試點縣幹部的體制機制，包括調整試點縣黨委、人大、政協、法院檢察院和群團組織的管理體制，從而實現試點縣幹部由市管到省管的全面轉變。 同時，把拓寬試點縣幹部出口工作擺上重要位置，重點採取增量改革的方法，打通省縣幹部交流渠道，選拔綜合素質好的優秀幹部到試點縣任職，搞活幹部隊伍，形成新的幹部激勵機制。四是深入研究擴大省直管縣試點的條件。目前中央沒有出台具體的省直管縣試點指導文件，只是提出了原則性要求，這表明中央給予地方探索的空間非常大。從試點情況看，擴大省直管縣試點範圍，除了地理區位、產業基礎等因素要考慮外，還有三個方面的因素非常重要：一是看縣域經濟發展能力。如果一個縣（市）在擴權後，經濟仍然不能得以發展，省直管縣的改革成效難以顯現，那就失去了省直管縣的意義。二是看市級經濟帶動能力。如果市級實力較弱，縣級實力較強，省直管縣的發展成效就會好些；如果市級實力較強，有能力帶動縣域發展，則市管縣對縣的發展效果更好。三是看行政區劃的配套調整。如果區劃調整符合國家行政區劃調整政策基本要求，就能促進行政區劃結構的優化，形成設置合理、布局科學、服務高效的行政區劃體制。因此，從地方來說，擴大省直管縣試點範圍，需要從實際出發，不能一概而論。一般來說，從省級講，轄縣大市同時還是農業大市、人口大市的，市帶縣就如同「小馬拉大車」，其所轄縣則比較適宜實行省直管縣體制。（作者單位：中共安徽省委政策研究室）
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