論人民調解卷宗的歸檔和保存

　　溧水區司法局 劉海軍

　　近年來，隨著區域社會經濟的快速發展、《人民調解法》的出台和積極不懈的探索，溧水區人民調解事業得到了長足的發展，組織網路進一步健全，人員隊伍進一步壯大，制度機制進一步完善，工作成效進一步凸顯。全區各級各類調解組織年均化解糾紛3000餘起，其中形成的含書面人民調解協議書的規範化卷宗2000餘本。多年後，全區各級各類人民調解組織將形成數以萬計的人民調解卷宗，其保存期限、保存場所和銷毀等，《人民調解法》等並未作出明確的規定，且其現狀亦不容樂觀，需要我們不斷積極探索，加以完善和規範。

　　一、人民調解卷宗歸檔和保存的現狀

　　人民調解卷宗是人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自願達成調解協議的，解決民間糾紛的活動而形成的各種材料的集合，主要包括人民調解申請書、當事人身份信息、授權委託書、調查筆錄、調解筆錄、相關證據材料、人民調解協議書、回訪筆錄等。如2013年，區人民調解委員會直接調處形成卷宗67本、交調工作室調處形成卷宗1147本，訴調工作室調處形成卷宗200本，各鎮調委會共調處形成卷宗300餘本，各村調委會共調處形成卷宗400餘本。大量的調解卷宗形成後，區、鎮、村三級調解組織各自保存自己的卷宗。由於保存意識、重視程度、保存場所、人員更替等因素影響，各級人民調解委員會調解卷宗歸檔和保存水平參差不齊。區調委會、部分鎮調委會卷宗保存較好，而部分鎮調委會、大部分村居調委會的調解卷宗保存情況較差，超過1年以上的卷宗就無處找尋了，沒有進行歸檔保存，給糾紛當事人、相關部門查檔造成了困難，給人民調解工作理論研究造成了損失，違反了國家檔案資料的相關規定，甚至還可能引發次生糾紛。

　　二、人民調解卷宗歸檔和保存不善的原因

　　1、法律、法規規定不具體。《人民調解法》第二十七條規定：人民調解員應當記錄調解情況。人民調解委員會應當建立調解工作檔案，將調解登記、調解工作記錄、調解協議書等材料立卷歸檔。但對人民調解卷宗歸檔和保存的時限、方式、銷毀等均未作出具體細緻規定，人民調解委員會自由裁量權過大，執行上隨意性大。2、保存意識不強。部分人民調解委員會未能充分認識正確規範糾紛調解卷宗的重要性，認為糾紛已經在自願、平等基礎上化解完畢了，保存卷宗沒有太多價值，沒有必要性。3、保存場所條件不具備。大部分人民調解委員會沒有設立專門的檔案室，有的即使設立了，其空間、溫度、濕度等未能達到檔案卷宗保存規範性條件，不利於糾紛調解卷宗的長久保存。4、人員更替變化大。基層人民調解委員會工作人員流動性大，人員更替較為頻繁，相關工作人員交接不到位，導致大量糾紛調解卷宗丟失或損毀。

　　三、關於進一步加強人民調解卷宗歸檔和保存的幾點看法

　　1、提升思想意識，加強建章立制。人民調解業務檔案是人民調解委員會在調解工作中形成並歸檔的具有查考利用價值的文字、圖表、聲像等不同形式或者載體的文件材料，是人民調解員工作、活動的真實記錄。保管、整理好人民調解業務檔案是人民調解委員會的重要任務。人民調解委員會應重視和加強檔案管理工作，建立健全有關業務文件材料的收集整理、立卷歸檔、保管利用等各項規章制度。加強人民調解業務檔案規範化建設和科學化管理，統一人民調解業務檔案管理工作制度，促進基層人民調解委員會各項工作落實。

　　2、加強場所建設，配備管理人員。各級各類人民調解組織應該儘可能地參照《檔案法》規定標準建設檔案室，條件不允許情況下，可與其他單位共有檔案室。人民調解委員會應配備專、兼職檔案管理人員，檔案管理人員要熟悉所存檔案的情況，主動了解人民調解員對檔案利用的需要，積極做好提供工作。檔案管理人員的職責是: 一是收集、整理、保管和統計本調委會的檔案和有關資料，確保檔案的完整和安全；二是積極開展檔案的利用工作，為人民調解員開展工作提供服務；三是指導、督促、檢查人民調解業務文書材料的立卷歸檔工作；四是進行檔案鑒定，並按照國家有關規定做好檔案移交工作；五是接受司法行政機關的業務指導、監督、檢查，定期彙報檔案工作情況；六是完成領導交辦的有關檔案工作的其他任務。檔案管理人員變動更替時，嚴格執行工作交接制度，完善工作交接手續，確保責任落實，以免卷宗損毀或丟失。

　　3、規範立卷流程，完善裝訂歸檔。人民調解業務檔案按年度和一案一卷、一卷一號的原則立卷。跨年度的，應在辦結年立卷。 人民調解員從接受調解當事人申請時起，應該注意收集保存有關材料，著手立卷的準備工作。人民調解員在調解終結後，應當全面整理、檢查全部文書材料，補齊遺漏的材料，去掉不需立卷歸檔的材料。在立卷歸檔的過程中，內容相同的文字材料只存一份，但有領導批示或載有其他相關證據的材料除外。人民調解業務檔案應按照案卷封面、卷內目錄、案卷材料、備考表、卷底的順利排列。案卷材料應按照以下順序排列：調解申請書 當事人（自然人或者法人）身份證明（複印件應由審核人簽名） 授權委託書 當事人權利義務告知書 民間糾紛受理調解登記表 談話筆錄 調查筆錄 證據材料（複印件應由提供人簽名蓋章，並註明複印件於原件相符） 調解通知書

　　調解筆錄 人民調解協議書 回訪記錄。簡易調解達成協議並及時履行的調解案卷，其卷宗應具備上述一、三、四、五、八、十項材料。人民調解業務文書材料裝訂前要進一步整理，對破損的材料要修補或複製，複製件放在原件後面。文書材料上的金屬物要全部剔除乾淨。案卷裝訂一律使用棉線繩，三孔訂牢，貼上封貼。人民調解業務檔案應在結案後一個月內整理立卷，經主任審閱蓋章後，移交檔案管理人員，管理人員根據檔案管理要求將案卷裝檔案盒，編號上架，同時辦理移交手續。涉及秘密和個人隱私的案卷應列為密卷，案件承辦人應在歸檔時在檔案封面右上角加蓋密卷章。對已接收的案卷，按年度順序排列編號。檔案管理人員必須編製《案卷目錄》和必要的檢索卡片。

　　4、嚴格借閱制度，限期歸還催要。各級人民調解委員會應建立人民調解業務檔案借閱制度和檔案借閱登記薄。借閱檔案必須履行一定的審批和登記手續，並限定借閱期限。因特殊情況不能按時歸還的應辦理延期手續。上級司法行政部門因工作需要借閱的，應出示正式調閱函件，並履行借閱手續。人民法院、人民檢察院和有關國家機關因工作需要，要求查閱有關檔案的，應出示正式查閱函件，經人民調解委員會主任同意後辦理查閱手續。因特殊情況必須借出的，應經同級司法行政機關批准。借出時要查點清楚，辦理正式借據，並限期歸還，借出的檔案不得轉借其他單位和個人使用。原則上不把人民調解業務檔案不的借出其他單位或個人，因特殊情況必須查閱的，須由人民調解委員會報司法行政機關批准。對查閱或借出的人民調解業務檔案，要及時催還。還回時如發現案卷被拆、文件材料缺頁、塗改、污損等情況，應立即向本單位領導彙報並及時追查。

　　5、明確保管期限，及時移送銷毀。根據人民調解業務實踐，人民調解業務檔案的保管期限可分為永久、長期和短期三種。永久：就是無限期地儘可能長遠地保存下去，此類調解卷宗根據《檔案法》的規定及時移送檔案館永久保存；長期：一般是指檔案須保存十年至三十年左右；短期：一般是指五年以下；簡易人民調解業務檔案保管期限一般為三年，具體保管期限由立卷人提出意見，報人民調解委員會主任決定。長期、短期、簡易調解卷宗檔案，由各級人民調解委員會各自保存於檔案室，並定期整理查看。人民調解業務檔案的保管期限，從該糾紛調解成功或終止後的第二年起算。人民調解業務檔案案卷目錄與檔案收進登記薄、檔案移出登記薄、檔案銷毀登記薄、檔案銷毀批件及檔案檢索卡片列為永久保管。