汪暉：革命、妥協與連續性的創製（下）

　　三條線索之二：兩種政治整合

　　第二條線索是在「主權在民」的抽象原則下產生的對立解釋的關係中理解中國革命和建國運動的內在張力。《舊邦新造：1911-1917》在對「大妥協」做了多側面的分析之後，花了兩章的篇幅以康有為為中心討論清末民初的「主權在國論」及在此思想脈絡下形成的康有為《擬中華民國憲法草案》。這份草案在歷史上並未產生真正的作用，而「主權在國」論作為一個理論命題也沒有產生很大的影響。為什麼作者要花這麼多篇幅討論這樣一個問題呢？直接的原因是清楚的，即「大妥協」並未提供從君主向共和的成功過渡。從外因說，晚清新政推動的「地方自治」為民初各省的離心傾向提供了政治條件，中央政府的軍事和財政極為困難，無法統一調度全國軍隊，也無法迫使各省向中央交納稅收，革命導致了舊官僚體制的失效，邊疆分離運動和國際形勢險惡，都直接地影響了憲政建設；（列印稿8頁）從內因說，除了反對國家分裂、主張單一制而非聯邦制外，「大妥協」的兩方即北洋集團與國民黨並未通過這一事件而達成共識，前者憑藉手中軍政權力而冀望中央集權，而南方及佔據議會多數的同盟會-國民黨則試圖將權力集中於議會。1912年，在選舉袁世凱為臨時大總統後，南京方面單方面制定的《中華民國臨時約法》以限制總統權力為特點，1913年在國民黨支配議會的情況下更形成了「超級議會制」的《天壇憲法草案》。與此相對應，在宋教仁被刺及隨後發生的「二次革命」之後，袁世凱於1914年另行組織的特別制憲會議通過了為袁世凱量身打造的《中華民國約法》。在這一「超級總統制」憲法框架下，議會降格為一個諮詢機構。（列印稿8頁）由此，1915年的復辟已經很迫近了。

　　正是這些因素引導作者思考究竟怎樣的政治理論和憲法才能為獲取議會與行政權力之間的平衡提供可能。作者認為「主權在國」是與「主權在君」、「主權在民」並行的憲法學理論命題，我同意前半個判斷，而對後半個判斷持保留態度。晚清時期，梁啟超介紹德國國家有機體理論，可以說是「主權在國」的前奏，它為限制君權的君主立憲提供憲法理論上的根據。1911年革命之後，尤其在1912年清帝遜位之後，重提「主權在國」，其直接的指向是急速擴張的議會權力，而不是「主權在民」的基本原則——儘管由於同盟會-國民黨人在「主權在民」口號下擴張議會權力，而康、梁希望加強行政力量，從而不得不提出與「主權在民」不同的口號。但正如作者已經提及的，康有為強調主權屬於「國民全體」，並不違背「主權在民」的精神，他的「主權在國論」不過是在追問：紛爭的議會能否代表國民全體以委託政府履行其意志，政府本身有無整合國民意志以達成有效行政的可能？在解釋「主權在國論」為什麼無法在民初政治鬥爭中勝出時，作者引用了卡爾?施密特的論述，即「主權在國」是對制憲權的歸屬「延遲決斷」：在特定歷史條件下，君主和人民有可能達成妥協，從而可以暫時擱置「決斷」，委託「國家」為主權代表。（列印稿61頁）但這個解釋似未盡釋作者心中的困惑。我在這裡提出兩點解釋，以分享作者的未盡之思。觀察者網

　　1913年出現的「主權在國論」是以議會-政黨權力（以「主權在民」相號召）與國家行政權力之間的對抗為背景的。將議會-政黨視為國民代表，即政治意志的發出者，也就等同於將行政權視為一種非政治的（非代表性的）工具性權力。這樣一種行政工具是純粹官僚制的、形式上最合理的從而也是非政治的權威類型。這與韋伯以來將行政權力界定為一種非政治性的工具的理論一脈相承。與此相對照，公共選擇理論將經濟自由主義有關經濟人的預設（即尋求利益最大化）運用於政治領域，視行政權力為在信息不對稱的遮掩下犧牲納稅人利益的個人自私和尋租的領域。我們在當代對於公權力腐敗的批判話語中時時可以看到這種公共選擇理論的影子。在這兩種歷史視野中，行政權力都是被限制的對象，通常帶有負面的意義。康、梁希望加強行政權力，他們所設想的行政權力當然不同於在信息不對稱的遮掩下犧牲納稅人利益的個人自私和尋租的領域，但是否可以等同於官僚制意義上的行政權力？在我看來，「主權在國」不是與「主權在民」並列的憲法理論，而是「主權在民」理論的一種變體，它意味著「國」有可能體現「國民全體」的意志，從而作為「國」的代表的行政權力不是一般的非政治的官僚體制，而是一種政治性權力——一種社會意志的整合者。1912年元旦，孫中山在《臨時大總統宣言書》中就曾這樣描述「臨時政府之責」：「國民以為於內無統一之機關，於外無對待之主體，建設之事，更不容緩，於是以組織臨時政府之責相屬。」（孫中山：《臨時大總統宣言書》，《孫中山全集》第一卷，第1頁。）臨時政府在這裡是政治整合的機構。由於社會意誌異見紛呈，利益多元，作為政治整合者的行政權力是維繫政治統一併有效行政的力量。在除舊布新的時代，政府及其行政更是獲取內外承認的政治機構。當行政權力能夠有效整合社會不同的利益需求的時候，由於這一利益整合勢必要求較強的社會參與，其腐敗的可能性和程度也相應較低。

　　「主權在國論」在理論上可以追溯至晚清國家主義思潮，但也不盡相同，原因是晚晴國家主義注重於國權與君權的區分，而「主權在國」與其說是一種關於主權的理論，不如說是一種關於政治整合的政治理論。由於缺乏有關行政權與政治整合關係的系統的理論支持，這一政治理論直接地訴諸於主權概念。如果將1913年的爭論置於總統與議會的對立之中，我們可以發現兩者的區別：前者將主權從君主移向國家，而後者將公共行政作為政治整合者(public administration as political integrator)——康有為反覆致意的是關於總統與總理的系列規定，同時希望用國教作為政治整合的精神來源，其基本的思路是通過有效的行政力量整合中央與地方、南方與北方以及各不相同的利益訴求。能否有效地通過公共行政完成政治整合，是「主權在國論」的真正關切所在。如果將「主權在國」的主張與圍繞土地改革的爭論聯繫起來，我們也可以找到民初「政治整合」的另一面向，即土地所有權與國家的關係。康有為反對聯省自治或聯邦制的政治構想，而比較贊同以鄉為單位的基層社會自治，那麼，這種「鄉治」是以純粹私人的土地佔有為前提，還是以「天下-國家」的最終所有為前提？我認為是後者。

　　「主權在國」在理論上的曖昧很可能來自國家理論本身。德國學者沃爾夫岡?賽別爾（Wolfgang Seibel）有一個有趣的觀察：儘管黑格爾、韋伯為二十世紀政治理論提供了最重要的靈感，但在德國的實際政治中流行的卻是一種既非黑格爾主義也非韋伯主義的理論。黑格爾認為，「只要國家正當地運用法律，國家機器（也即官僚制度）的成員恪守普遍的理念，那麼，國家——因此也是政府和行政——就是理性的化身；這與韋伯的作為法律原則的具體化的官僚制概念正好相對應。」黑格爾將合法的國家權力與普遍的共同善的抽象概念聯繫起來，從而賦予了國家以目的和價值，而韋伯專註於形式合法性的合法化效果。「就此而言，黑格爾和韋伯都是公共行政理論的『理性主義』學派的代表，這個學派忽略了將國家視為一種組織化現象的有機論視野」。「德國公共行政不僅在獲取組織效能和連貫性方面，而且在對挑戰性的社會群體進行整合方面所具有的實際品質完全在他們的理論把握之外。」（Wolfgang Seibel, 「Beyone Brueaucracy-Public Administration as Political Integrator and Non-Weberian Thought in Germany」, Public Administration Review, September/October, 2010， p. 721.）根據一種將公共行政作為政治整合者的理論，「公共權力可以通過組織人民的參與和利益相關者的合作，提供象徵性的意義並創造認同的模式。」「在德國，作為政治整合者的公共行政遠在政黨和議會之前就出現了。在19世紀初期，它甚至也曾被作為相對於憲法政府的另一種選項。」（Ibid. p. 719，p.720.）這一作為整合者的行政的理論與德國的近代分裂有著密切的關係，它的核心是中央的整合能力與地方的適應能力。在「三十年戰爭」後，為了組織常備軍並提供財政支持，一種綜合行政效率同時又能整合那些挑戰性的社會團體的政府應運而生，目的之一是克服歐洲社會常見的王室的常備軍與土地貴族之間的衝突。在19世紀和20世紀初期，這一理論的主要代表斯特恩(Lorenz von Stein, 1815-1890)將公共行政理解為「工作著的國家」(the 「working state」)，即用一種活的有機體取代只是作為工具的政府，從而為將國家及其組織視為一種鑲嵌在社會之中的實體鋪平了道路；「正如黑格爾的作為理性的實際物質表現的國家以一種再整合的神話方式而產生作用，它（指「工作著的國家」）有助於為一個去中心的、地域上四分五裂的行政結構組織起連貫性，洛倫佐?馮?斯特恩的工作著的國家概念可以視為德國行政科學中的非韋伯式修辭的關鍵詞。」斯特恩藉助於黑格爾有關國家的法律人格(the juristic personality)的概念，指出國家的實際生活就像一個人的實際生活一樣，是以行為(deed)和工作(work)的區分為特徵的。國家行為以頒布法律、宣布公訴或其他決定的形式完成。但是國家的實際生活並不能奠基於一系列個人決定之上。就像一個人在實際生活中以工作的方式完成一個決定一樣，國家的實際生活就是行政。因此行政是作為一個「作為工作著的國家的國家(the state as a working state)的實際生活」。（Ibid., p.722.）除了斯特恩之外，海因茨(Otto Hintze, 1861-1940)在描述將土地貴族納入國王軍隊時，強調了公共行政的整合能力是早期現代德國穩定政府的先決條件；齊門德(Rudolf Smend, 1882-1975)強調行政決定與公共精神之間的相互協調，並從這一角度論述作為一種整合機制的整個政府機器。（Ibid., p.720，這裡提及的行政決定與公共精神的關係讓我們想到康有為對國教的倡導）所有這些論點都指向了一個方向，即公共行政是一種政治整合的機制，而不只是官僚制的、形式主義的、非政治的執行機器。觀察者網

　　將行政權力視為政治整合者也就意味著行政權力實際上是國家與社會的中介。與德國的「作為政治整合者的公共行政」理論一樣，「主權在國論」也產生於一種分裂性的格局之中，它們之間的共同點是賦予國家或公共行政以政治整合者的角色。在這個意義上，「主權在國」是一個並不恰當的表述。就康、梁而言，這一表述留有晚清國家主義的痕迹，而未能準確地表達他們對於公共行政的政治整合功能的期待。「政治整合」是一個政治過程，即將分化的社會力量、社會利益和訴求納入行政的有機運作之中。也只有在這個意義上，公共行政不僅是形式的、官僚制的，而且是政治的，即通過整合體現國民全體意志的存在。由於行政權力的象徵性人物是政府首腦（總統或總理），「主權在國論」貌似一種取消了君主的君主論，在缺乏制衡的條件下，自由主義者有理由擔心其轉向人格性專制的可能（袁世凱稱帝就是一個現成的例證），而民主主義者也有理由擔心在這一原則下「主權在民」的精神名存實亡。但是，他們都忽略其「整合」的政治職能及其構成條件——「政治整合」不可能通過由上至下的權力單向地完成，它不可避免地需要由下至上的參與和承認。在1913年之後的語境中，由於缺乏真正的社會動員，同時存在著南北的政治性對立，行政權力不可能承擔政治整合的重任。無論從哪一個角度說，這一理論的衰落是十分自然的。

　　將「主權在國論」與作為「政治整合者的行政」做點比較就可以發現，前者的「國」仍然是抽象的，類似於黑格爾的作為目的的國家，而後者卻是具體的。康、梁未能找到一個落實政治整合的具體機制，尤其是承擔這一政治整合的恰當的政治力量。如果我們將「政治整合」置於歷史圖景的中心，就會發現它實際上對應著1912年前後出現的新機制，它既不是皇權，也不是總統或總理等人格化的權力象徵，而是新型的「公開政黨」。1912年3月，宋教仁等在南京召集同盟會各省會員大會，提出以「公開政黨」的形式擴大組織、參與國會競選並爭取組閣，其政綱包括完成行政統一、促進地方自治、實行種族同化、採用國家社會政策、普及義務教育、主張男女平權、厲行徵兵制度、整理財政、釐定稅制、力謀國際平等、注意移民墾殖事業等各方面。從1912年南北和談至1913年宋教仁3月20日在上海車站遇刺，以國會選舉為中軸，全國範圍內各種政黨紛紛湧現，政黨政治成為一時風潮。宋案之後，「二次革命」失敗，以議會-政黨作為整合機制的民主浪潮宣告終結。議會-政黨作為政治整合的機制是歐洲民主的主要形態（與美國總統制有所區別），它將行政作為受命執行的、非政治性的官僚機構，而拒絕承認其具備政治整合的功能。「主權在國論」的真正對手正是這一由政黨-議會制壟斷政治職能，而將國家——政府和行政——僅僅視為非政治的官僚制的立場。

　　在「主權在民」合法性前提下，提倡「主權在國」，亦即將政治整合的重任置於政府和公共行政的肩上。但對北洋政府而言，由於「主權在民」的口號已經被議會政治壟斷，由行政權力實行政治整合的合法性始終受到質疑。在民初的語境中，議會與行政的矛盾同時也是南方力量與北方力量的矛盾、軍事力量與政治力量的矛盾、舊政權的剩餘勢力與革命勢力的矛盾，從而具有難以通過形式化的程序達成化解的特徵。清帝遜位詔書可以說在最大程度上提供了某種法理的連貫性，但其遺留的問題卻是無法通過一紙詔書解決的。袁世凱當政後，反覆以「統一」相號召，除了在對外關係和邊疆地區起到一點作用外，無論對於南方革命勢力，還是對於北方軍人集團，都沒有構成真正的整合。中央與地方的拉鋸關係依舊，更不用說廣大的農村與這一兩者的主權聲稱毫不發生關係。在《湖南農民運動考察報告》中，毛澤東有一個關於辛亥革命的著名論斷：「國民革命需要一個大的農村變動。辛亥革命沒有這個變動，所以失敗了。」（毛澤東：《湖南農民運動考察報告》，《毛澤東選集》第一卷，第16頁。）這是從新的革命運動的角度做出的總結，但也清楚地揭示了「主權在國論」在政治上失敗的基礎性原因。在毛澤東發表這一論斷的時刻，由新型政黨領導的運動正在通過由下而上的運動進行政治整合。在「主權在民」原則普遍化的語境中，不是康、梁寄望的「國」，而是對他們而言非常陌生和恐懼的革命運動（正是康有為所謂「農夫革命」+「士夫革命」），正在推進整合——不是國家的行政整合，而是通過社會動員徹底重組國家本身。觀察者網

　　康有為的憲法草案試圖勾勒一種精英聯盟，並以孔教作為其政治整合的宗教-精神的基礎。然而，公共行政的政治整合機制主要存在於前議會和政黨時期，對它的需求也主要出現在議會-政黨無法施行政治整合的階段。我認為這就是康有為一方面接受「主權在民」的原則，另一方面又試圖通過論證民的總體性來論證「主權在國」的命題的原因。除了在四分五裂的格局中表述對於政治穩定的訴求外，國家主義多半只是某個掌握政治權力的精英集團的旗幟。「現代君主」不可能是「國」或「行政權力」本身，而是力圖掌握國家權力同時整合社會意志和訴求的政黨。但是，在革命、妥協、議會鬥爭、超級總統制和復辟等一系列戲劇之後，不是19世紀的政黨，而是20世紀的同樣叫做政黨的政治發明，不但佔據了主要的政治舞台，而且也極大地改變了官僚制國家的性質。這一特殊的政黨類型偶爾也會三心二意地參與議會鬥爭，但更加註重直接的社會動員，以對抗性政治的方式推進政治整合。對於這個政治組織而言，「領導權」（hegemony）或文化霸權與人民意志的形成互為表裡，而「革命」就是其合法性來源。這是在特定的政治認同條件下形成政治整合的有組織力量——它不再是民初議會-政黨制條件下的政黨，而是一種通過整合社會意志直接掌握政治權力的政治集團——國民黨的改組和共產黨的出現都因應著這一真正的政治變動，它們的分化和對抗是在新一輪歷史博弈中展開的。在北伐戰爭的時代，黨是社會動員的組織者、參與者和政治整合者，也正是通過這種政治整合職能而獲得了掌握國家權力的條件；但在其後的政治發展中，國民黨放棄了社會運動，而轉向具有較高官僚制特徵的黨-國體制，而共產黨卻堅持將黨、國家（如邊區政府）與以土地改革為基礎的大規模社會動員結合起來。在這個政治組織的用語中，無論是國民，還是農民，或者工人階級和勞苦大眾，都不是中性的描述性概念，而是新的政治範疇——在國民革命中，革命的對立面是北洋軍閥和被界定為「舊勢力」或「封建勢力」的城鄉精英力量，而在國共對立的政治語境下，農民革命和其他被壓迫階級的解放運動則將對立面設定為從革命中蛻變出去的中國官僚階級及其代表的封建的、官僚買辦的勢力。在實際的動員中，農民、工人、城市小資產階級等等術語也被用於描述實際生活中的種田者、打工者或做買賣的人，但這些概念從一開始就是政治動員的範疇，它們重組了「人民」的含義。革命政黨及其領導下的各級政府奉行從群眾中來到群眾中去的組織路線，一面擴大統一戰線（政治整合），一面鞏固政黨及革命政府的領導權。通過武裝鬥爭和土地改革，落實早期革命提出的「平均地權」的要求——所有這些都可以視為這一政治組織進行「政治整合」的方法和策略。就像農民、工人、小資產階級一樣，群眾、統一戰線也是在政治整合中產生的政治範疇。伴隨著軍事鬥爭的大規模展開，軍隊不再是朝廷或者國家的軍隊，而是黨軍——黨軍的形成是依靠軍閥勢力進行地方割據的革命模式失敗的結果，也是新型政黨登上歷史舞台的產物。政治化是整個時代的特徵。事實上，無論是1920年改組後的國民黨還是1921年誕生的共產黨，它們都遵循了以黨治國的方針，在不同層次直接介入國家行政，從而使得公共行政不再遵循一般官僚制的邏輯，其組織結構深深地滲入各個社會細胞之中。國共兩黨競爭的後果在很大程度上源自政治整合的不同深度。但無論如何，將「政治整合」納入公共行政，儘管層次各有不同，卻是這兩個政治組織的共同特點。在這裡，政黨成為國家與人民（社會）之間的中介——它既是人民的代表，又是國家行政的主導者。通過黨-國互動，尤其是政黨直接介入行政，國家也成為一種進行政治整合的公共行政，由此產生了一種新的國家類型，即區別於議會多黨制+官僚行政體制的黨-國體制。我們也許可以說這種政黨體制是一種「後政黨政治的政黨」，由這一政黨體制主導的國家即兼有政治整合與公共行政兩重職能的「作為政治整合機制的公共行政體系」。

　　這一體系在革命、戰爭和建國過程中所形成的動員和整合是空前的，其代表性之廣闊也是空前的。這裡在革命之外，還提及了戰爭，不是因為革命與戰爭是可以分割的事件，而是由於戰爭在很大程度上改變了整合的規模和路徑。1926年，正當農民運動風起雲湧，「打倒軍閥」與「打倒鄉村的封建階級」（毛澤東：《國民革命與農民運動》（1926年9月1日），《毛澤東文集》第一卷，北京：人民出版社，1993, 第37頁。）兩個方面緊密結合之際，毛澤東明確地批判了「對外的戰爭是有益的，對內的戰爭是無益的」的「資本家宣傳」，他參照巴黎公社和十月革命的經驗，提出「資本家互爭利益的國際戰爭是無益的，打倒資本主義的國際戰爭，才有意義的；軍閥們爭權奪利的國內戰爭，是無價值的，被壓迫階級起來推倒壓迫階級的國內戰爭，才有價值。」「打倒統治階級的政治的經濟的革命」，即國內階級鬥爭，才是真正的革命路徑。（毛澤東：《紀念巴黎公社的重要意義》，同上，第34頁。）然而，伴隨著抗日戰爭的爆發，革命與民族解放戰爭及國際反法西斯戰爭發生了聯繫，民族矛盾上升為主要矛盾，革命的敵-友關係由此也發生了位移。在著名的《論持久戰》及更早時期與斯諾的談話中，毛澤東提出了建立「抗日統一戰線」的主張。這個抗日統一展現包括中國的抗日統一戰線、國際的抗日統一戰線和日本國內人民及日本殖民地人民的革命運動等三個方面。無論是「中國人民的大聯合」，還是國際反法西斯統一戰線的形成，都包含了先前的國內階級鬥爭所不具備的內容，即將先前階級鬥爭的部分對象——國內的民族資產階級、地主階級和一切愛國力量，國際的反法西斯的資本主義國家——全部納入統一戰線的範疇。（毛澤東：《論持久戰》，《毛澤東選集》，北京：人民出版社，1966，第433頁。）革命政黨及其階級政治通過這一獨特的政治整合為此後獲取全國政權奠定了基礎。由於「漫長的革命」及其因應不同歷史形勢的革命戰略，政黨、國家的社會整合能力達到了任何其他官僚制國家難以企及的程度。它的動員力和整合功能是在對抗性鬥爭（民族戰爭與階級鬥爭）的框架中展開的，是「民主專政」兩重性的合體——「民主」是指它具有廣闊的政治整合能力和代表性，「專政」是指這一政治整合是排斥性的和暴力的。如果將這個獨特的政治過程同時置於「主權連續性」的命題之下，就會發現在中國革命和建國過程中產生的「主權連續性」是伴隨著新的政治主體的誕生、伴隨著這個政治主體的整合能力的增強和擴張才得以更新和完成的，它並不像北洋政府那樣主要依賴國際承認來確認其主權連續性——在國際領域，國家間關係並不是在一般規範性的國際承認關係中發生的，而是在國際鬥爭和統一戰線的政治性展開中形成的。即便相對於蘇聯、東歐社會主義國家，中國國家制度的政治的（非官僚制的）特徵也是最為突出的。如果要回答為什麼在「極端的年代」終結之後，中國的政治體制仍然保持著某種穩定性，恐怕難以脫離這一獨特的現代政治遺產來加以解釋。這並不是說這一政治體制擺脫了官僚制，事實上一旦政黨從運動的形態向與國家結合的形態轉化，不同程度的官僚化都是不可避免的。在市場化和法制化的時代，這一組織體系逐漸蛻變為或趨向於依法行政的官僚制體系，其政治整合機制漸趨衰落。我在《去政治化的政治》一書中將這一過程表述為從黨國向國黨的轉變。為了遏制整合型國家對公民權利的壓制（事實上，人們真正抗議的是向官僚制國家過渡時期的整合型國家，1957年和1960年代的運動都可以作如是觀，但卻誤將整合型國家的官僚化趨勢誤讀為革命時代形成的社會-政治整合及其政治形式），人們倡導擴大公民與國家之間的距離，實際上也就是希望國家從整合型國家向官僚法制國轉變，但伴隨政治整合機制的衰落，公共行政的代表性危機也就到來了，以致重新出現了對於群眾路線或公共參與的訴求。（關於公民與國家關係的討論，可以參見查爾斯?泰勒的《公民與國家之間的距離》及我為《文化與公共性》一書所寫的導言，見《文化與公共性》，汪暉、陳燕谷主編，北京：三聯書店，1998，第199-220頁。）在上述矛盾的訴求中，隱含著一種雙重現象：一方面，在世界範圍內，政治自由和法制的口號未能挽救代議政治的代表性危機，但另一方面，伴隨著公共行政從政治整合者轉變為非政治的官僚體系，黨-國體系的代表性斷裂也不可避免地出現了。這是一個需要進行專門探討的複雜問題，這裡只是扼要地提及，以說明一個論點，即無論就「人民主權」的深化，還是就主權連續性的完成而言，離開一種區別於19世紀議會-政黨模式的新型政治組織及其對社會與國家的雙重塑造，我們實際上無法認識究竟是怎樣的力量和精神資源完成了「短二十世紀」中國的「政治整合」。一旦「人民主權」的正當性被確立，以革命的形態來完成這一政治整合就具有了某種不可逆轉的趨勢。

推薦閱讀：