行政國家的歷史淵源

「行政國家」被廣泛知曉，源自美國行政學家沃爾多（Dwight Waldo）的經典著作《行政國家：美國公共行政的政治理論研究》。沃爾多認為該書的主要任務在於通過「嵌入美國歷史軌跡和政治發展來理解當代公共行政」。雖然沃爾多對行政國家並未進行非常明確的界定，但在他之後，行政學者們根據他所提供的理論框架並結合所處時代的社會、經濟和國家制度現實，對行政國家的內涵作出了各種闡釋。羅森布魯姆等人認為，「行政國家這一概念試圖標明當代政府的一些特點：公共部門使用了龐大的社會資源；公共行政管理者在當代政府運作過程中發揮著重要作用；他們總體上處於政治的核心地位；國家通過行政行為來解決其面臨的問題並達成目標」。

行政國家的歷史背景

　　 作為一種社會歷史現象，行政國家並非從來就有。沃爾多將那些「清晰地影響了行政國家形成和內容」的因素歸結為美國19 世紀末以來的一些關鍵歷史事件：「偉大社會（great society）的到來、巨型社會財富和企業式公民文化、快速的城市化進程、第二次工業革命、世界大戰、經濟大繁榮和大蕭條」。概括而言，行政國家出現的背景包括： 第一，政府必須達成某些目的，這些目的在19 世紀末以來延續至今並不斷得到加強，包括國防、移民事務、基礎建設、經濟發展、教育、衛生、環境保護、勞工關係管理和社會福利等。第二，社會越來越多依賴政府而不是私人部門提供上述服務； 通過制定和實施法律，政府有責任在維護法律和秩序方面發揮必要作用，且當社會趨於複雜、一些大型的組織和機構成為社會安定和福利潛在威脅的時候，政府尤其要加強規制活動。第三，為了提供優質公共服務，基於效率、經濟和效能標準的行政行為有必要改進管理水平，新的管理機構和管理許可權使行政系統可以達到這些標準。總之，19 世紀末20 世紀初的社會變遷迫使美國必須建立「行政性的企業」 以應付上述壓力，在此過程中，專業化的文官制度和行政權力的集中成為必然的應對舉措。

行政國家的思想淵源

　　 如果沿著大政府思維和集中行政權偏好，行政國家的思想淵源甚至可以上溯至美國建國之初，其中尤以亞歷山大·漢密爾頓的思想為代表。漢密爾頓思想的核心是：「支持的是一個強有力的全國性政府和具有相當大權力的行政機構……有效的行動必須有清晰的方向，而這一方向職能源於一個地方，一個統一的行政機構。」循此線索，行政國家的思想源泉可以歸納為憲政精神、效率至上和篤信科學。　　 憲政是美國一切政治和行政活動的原則性約束。行政國家的運作邏輯首先要符合憲政體制的若干要求，例如代表性、回應性和責任性，三權分立的結構等。在行政國家發展之初，民眾普遍堅信行政必須對政治負責，也就是說行政國家依然是民眾的政府（這確實也是行政國家採納的各項具體措施所隱含的信條）。　　 從行政國家產生的背景來看，高效管理顯然也是其思想內核之一。19 世紀以前的大部分美國歷史中，行政機構要麼保持著非常有限的作為，要麼就是分肥體制下所呈現的混亂、腐敗的無效狀態。然而，對比工業革命催生的效率準則以及壟斷企業近似瘋狂的生產效率，人們已無法容忍政府繼續低效。新的思想、新的發明、新的技術和它們的生產分配一夜之間改變了人類社會，當注意力轉移到政府組織時，社會自然會要求建立「企業化」政府，其首要象徵就是堅持效率作為衡量公共組織成功與否的關鍵指標。　　 如果說效率是行政國家的準繩，那麼科學則是達成這一目標的技術保障。行政國家正是通過科學管理方式來助推高效的行政運作。科學管理運動（Scientific Management Movement）不僅證明了各類組織的效率提升還有很大空間，而且指明了提升的路徑和方法——科學主義管理哲學。當科學的管理方式應用到行政機構中，行政行為的獨立性突顯，因為科學主義精確性、機械和高效原則與政治要求的多元價值、漸進思維和參與意識體現了截然相反的邏輯，並要求擺脫政治性的種種束縛。此外，政策科學的出現和發展還為行政國家的演進提供了新動力，科學決策的理念不僅被政府行政採納，而且得到民眾認同，專業官僚參與政治過程的合法性大大增強。　　 從行政國家的思想來源可以看出，行政國家雖然建基於憲政的認知框架，但在問題解決方式上卻秉承了技術主義的思維路線。前者的政治理念與後者的理性訴求在行政國家的自我強化過程中衝突漸現，並必將在實踐中得以呈現。

行政國家的實踐狀態

　　 顯然，行政國家在實踐中經常會呈現出非常有效的一面：依據官僚制搭建的實用組織結構、技術專家治國的科學保證、理性化的決策模式、法定權威和公共財政對行政運作的支持。事實上，作為對社會和經濟轉型的回應，政府規模膨脹的初始動機之一就是為了滿足日益增加的對公共服務和公共產品的需求。行政國家還以韋伯式官僚制邏輯來改善自身運作機制，確立自上而下的權威命令鏈條以保證行政首腦的命令得到貫徹執行，行政人員的行為變得可測、可控和穩定；專業分工進一步細化和深入，以確保公共產品供給的效率並降低成本；行政組織自身加強法制化管理，人員和機構的行為必須有明確法律依據。此外，政府規製得到大範圍推展，行政對市場的監管作用明顯，為經濟和社會發展提供合適的制度環境；刺激各項正常的社會經濟活動，給予準確的發展指導；大量使用科學論證、引入專家參與決策和僱傭專業人員來提升公共政策的科學性，摒棄了過去長期使用的經驗型決策。　　 但是，由於行政國家思想蘊含的內在緊張，行政國家在實踐中也可能帶來一些問題並引發對行政國家的批評。這些批評主要集中在：第一，雖然行政國家基於專業分工、權威等級和理性決策試圖最大限度地保證行政運作效率，但實際上行政效率可能被降低了。因為行政組織的各項原則會產生嚴重的「反功能」（dysfunctional）效果，越是嚴格地恪守那些原則，「反功能」的效果越是突出，追求效率的每一項努力都可能走向反面。第二，急劇變動的社會環境使龐大的行政國家愈顯笨拙和遲滯，行政國家所要求常規性的、穩定性的管理環境難以應對驟變帶來的新挑戰。第三，行政國家規模巨大而且權力集中，是資源浪費和行政混亂的結構性根源。因為無論行政機構還是行政人員，都在利用繁複的行政機制來實現局部利益而不是公共利益的最大化。第四，公共責任面臨缺失困境。在民眾眼中，行政國家的運行維繫於自上而下的命令鏈條，下級必須絕對服從上級決定，而且行政規章制度對這一邏輯的鞏固和官僚個人價值判斷的缺失不斷激勵著面向上級的等級責任，而不會是面向民眾的公共責任。第五，社會精神風貌日顯「官僚化」。行政體制以自己的價值取代了多元的人類文化價值。前者價值強調嚴謹、穩定、紀律、可靠和形式理性等技術或工具價值，而社會價值強調正義、自由、幸福、愛憎等人文品質。　　 總之，由於在行政國家中「政府在社會中的作用已變得如此廣泛以及政府在如此大的程度上是行政性的」，這在本質上改變了行政、立法和司法之間的制度性關聯，並因此而重塑了國家結構中的兩對核心關係——政府權威和民主責任之間的關係，以及官僚理性和政治控制之間的關係。在這種情況下，真正的憂慮在於：在行政機制「包裹」國家甚至社會的過程中，行政國家突破憲政的底限將可能只是時間問題。而這一點，正是在行政國家發展過程中所需要竭力避免的風險。（作者單位：《公共行政評論》編輯部）