呂德文：計程車罷運與「黑車」的生存空間

近日，全國多個省會城市計程車罷運。罷運的目標除了指向老生常談的「份子錢」問題，也指向「專車」服務等「黑車」問題。

筆者認為，「份子錢」和「黑車」問題實際上是一個問題的兩個方面：計程車等客運市場作為壟斷行業必然滋生行業管理的巨大漏洞。這個漏洞表現為，獲取了專營資格的計程車公司與大量的計程車司機之間形成了不對等的市場關係，計程車司機可以運用一系列的規定壓縮計程車司機的利益空間；而壟斷經營必然產生市場反應的遲鈍，真正的客戶（市民）因為很難獲得較好的服務，默認甚至鼓勵非法營運的私家車存在。何況，「滴滴專車」服務成功地規避了計程車管理的相關規定，堂而皇之地進入了城市客運市場。在這種情況下，處於弱勢的計程車司機仍然得獨自承擔市場衝擊帶來的壓力。

全國多個省會城市計程車罷運。

那麼，背後的行業主管部門車輛運輸管理所又是如何看待類似「黑車」的問題的呢？筆者在不久前調研了中部某縣的運管所，「一葉知秋」，希望能解釋相關問題。

車輛運輸管理所是一個非常尷尬的部門。從部門屬性上看，它是一個行業主管部門，凡是涉及車輛營運的事務，它都得管，比如客運、貨運、車輛維修等等，責任不可謂不大，地位不可謂不重要。可是，縣裡的運管所處境卻極其尷尬，行業監管的能力非常有限。

我調研的運管所共有84名在職工作人員，而真正在運管所上班的只有42人，有被交通局請調的，有停薪留職的。在這些工作人員中，只有所長一人是大學學歷，另有兩名中專生，其他都是中學以下學歷，人員素質非常低。造成這種情況的原因是，運管所的體制極為特殊，它屬於交通局下屬的副科級單位、獨立法人，卻是個自收自支的事業單位，實行企業化管理。簡言之，運管所必須自我保障，「保穩定、保運轉」一直是單位運行的首要目標；這種部門性質，使得運管所成為地方政府解決安排就業人員的主要渠道，如轉業軍人、領導關係戶等。

這幾年推行機構改革，國務院、省政府明文規定運管所按照視野單位改革，進入一級執法單位（公務員編製），運管所人員應納入財政保障。但是，這顯然做不到。客觀情況是，如何解決這些冗員是個問題，清退不現實，畢竟所有工作人員都已取得一定的體制身份；全部改革成正式的事業編製人員乃至公務員，更加不可能，這些人員的素質參差不齊，根本達不到執法人員要求。問題在於，運管所的機構改革可以停滯不前，但運管所的職能、執法方式的改革卻不容遲疑，這使得運管所的處境更為尷尬。今年國務院要求簡化行政審批事項，省交管局要把駕校審批權下放到縣一級，可實際上，縣運管所根本沒有能力承擔駕校審核職責：按規定，駕校審批條件多達100多項，運管所哪有這樣的專業人才去審批？

一

客運市場的管理漏洞非常大，其中既有管理體制問題，更有管理技術（包括人員素質）更不上，導致灰色地帶過大，以至於無法控制的問題。按照運管所所長的話說，就是運管所的管理方式非常傳統，但監管要求卻越來越高。如果嚴格按照法律法規要求，幾乎所有事故都可以追究運管所的責任。比如，很多客運企業為了追求更大效益，營運客車很難達到安全要求，一旦出問題，承擔較大責任的是運管所；問題是，運管所沒有足夠的技術力量去監管，安裝一個GPS定位系統需要80萬元，這個錢企業不會出，上級部門也不會出，而運管所沒能力承擔。

前已述及，運管所是一個自收自支的企業化運作的事業單位，所有的人員工資、辦公費用都需要從所收的費用和罰沒收入中獲取。至今，我所調研的縣運管所每年只有220萬的財政轉移支付，這還是2011年運管費改革為燃油附加費後補貼而來的，這對於84人的單位幾乎是杯水車薪。因此，長期以來，「保運轉、保穩定」的核心任務就是獲得足夠多的罰沒收入。既然機構的運轉取決於罰沒收入，客觀上就需要容許一定的灰色空間存在，也就是說，行業監管不能過於嚴格，否則「水至清則無魚」。因此，客運市場的灰色化就漸漸形成：這典型地表現在短線運輸線路的壟斷上。

由於政府投入不足，再加上對市場化運營方式的迷信，長期以來，縣城到各鄉鎮的客運市場依賴於私人運營；如果行業監管不力，私人運營必然滋生壟斷。原則上，客運車輛獲取特定線路的營運資格，取決於運管所。也就是說，運管所可以規定特定線路可以投放多少營運車輛，因此，獲取運管所的營運資格至關重要。由於特定線路的營運車輛數量是有限的，這就導致了營運證本身就是稀缺資源。這導致客運市場內部會形成一種無序競爭秩序：擁有營運資格的車主可能只是投入了20萬，由於存在壟斷利益，只要他願意，轉手就可以賣40萬，以此類推，最終實際營運的車主的利潤不可能太高。只是，中間的利潤並沒有進入運管所，而是被社會的各色人等獲取了。

實際上，這種自由競爭秩序並不常見，更為常見的是，黑惡勢力介入壟斷特定線路的營運。因為，私人營運終究還會面臨競爭，合理的自由競爭秩序很難形成。第一、線路之間的利益難以合理區分，而運管所的管理力量又極為有限，這很容易造成糾紛。比如，有兩條線路a-b和a-c，其中a-c要經過b，如果乘客從客運站上車，在客運站買票，一般情況下不會出問題，到b地的乘客不至於上a-c的車。哪怕出現糾紛，運管所可以處理，因為每個客運站都有運管所的駐站工作人員，保證「源頭管理」到位。但是，如果有半路上車的乘客，運管所的管理力量不到位，則兩條線路就容易因客源問題發生糾紛。第二、乘客利益難以保障。這尤其表現在節假日期間，私營車主隨意漲價的現象極為普遍。運管所同樣沒有能力去管理，並且，票價問題還涉及到物價部門，運管所也沒有動力去管。

簡單地說，客運市場的自由競爭需要運管所有效地介入管理，否則，合理合法的營運秩序就很難形成。在行政監管缺失的情況下，黑惡勢力介入了客運市場，獲取了壟斷利益。第一、通過壟斷線路，使得客車的營運資格這一稀缺資源保留在了客運市場上，避免客運市場份額的流失。第二、由於是壟斷經營，避免了眾多私人營運產生的管理成本，黑惡勢力之間比較容易達成利益分成。第三、壟斷線路經營後，黑惡勢力可以更加方便地加價，而不必擔心相互拆台。

當然，一個不言自明的道理是，客運市場的壟斷秩序之所以能夠長期存在，需要運管所賦予必要的條件。比如，嚴格限制每條線路投放的營運車輛，保證壟斷市場的存在；在春運期間「適當」管理客運市場，避免嚴罰導致違法收入流失。因此，運管所，乃至其它部門的一些官員，很自然地成為這個壟斷市場的受益者。

2012年，該縣啟動客運市場管理體制改革，把客運市場的私人化營運改革成公車公營，開通城鄉公交線路。為此，縣政府和省運輸有限公司出資3000多萬元組建公交公司，各占股份40%和60%。新公司購置了80多輛符合條件的公交車，運管所聯合相關部門對線路進行了評估改造。公車公營的方式，對於政府而言，便於管理、保障安全，具體來說，運管所的管理對象不再是80多個車主，而是一個公司，管理效果肯定要好很多；對於老百姓而言，更是受益頗多，車費顯著下降。但是，對於新公司，則有營運壓力，但如果算上法定的燃油補貼，則不至於虧本。因此，縣政府很有積極性推動這項改革。

問題是，出資容易，體制卻難以理順。壟斷多年的線路營運，已經形成了盤根錯節的利益集團，要將80多輛車的經營權收回，阻力很大，有不少人上訪、燒車子。為此，縣委鄉政府決定有一位副書記領銜，政法委牽頭，對客運市場改革進行「綜合治理」。治理期間，縣委書記在全縣幹部大會上講話，要求有利益牽連的幹部不能阻礙改革，否則必將採取措施。這一改革才得以完成。

二

運管所的街面執法有較為嚴格的要求。除非接到舉報，一般情況下，不能在省道、國道上執法，只能在交叉路口攔車檢查，因為要保證道路暢通；查處那些非法營運的客運車輛，需要有嚴格的取證，也就是說需要乘客配合簽字。在嚴格的執法程序要求下，「非法營運」實際上是難以避免的：執法成本過高，但社會需求又過大。據運管所工作人員所說，查處非法營運的車輛需要30多個環節，一個人一天查處一輛車都查處不過來。事實上，運管所工作人員的切身感受是，絕大多數非法營運的問題與其說是行業監管問題，還不如說是社會問題。困擾該縣運管所的「黑出租」和三輪車載客問題，也是全國絕大多數城市面臨的問題。

A、黑出租

該縣在客運市場體制改革之後，開通了通往7個鄉鎮的公交車，還有一些鄉鎮由於道路條件不合格，就沒有開通公交線路。問題是，群眾的出行是客觀存在的，因此，「黑面的」就自然而然出現了。

理論上說，凡是進行營運的車輛都必須有運管所頒發的營運證，但幾乎沒有一輛農村的「黑面的」會去辦證。因為，「黑面的」的收入本來就不高。在熟人社會中，「黑面的」車主不用懼怕被查，因為沒有哪裡鄉里鄉親會配合運管所作證該車是非法營運。也因此，只要沒人舉報，運管所不會主動去查處「黑面的」。

問題在於，一旦「黑面的」出現交通事故，並且明顯是一般性的行業監管問題，則運管所就難辭其咎。2011年江西貴溪校車（實際上是「黑面的」）事故後，對運管所的影響非常大。社會輿論，也包括政府內部都認為，運管所需要承擔監管不力的責任。不過，運管部門最後還是成功地推卸了責任，理由有三：第一、校車事故出現在路面行駛過程中，交警要承擔主要責任；第二、車管所的行業監管方式以「源頭管理」為主，即「車進站、人歸點」，保證出站不超載、不亂攔車即可，那些所謂的「黑校車」並不屬於客運車輛，車管所「失職」情有可原；第三、假設車管所要以非法營運的罪名查處這些「黑校車」，存在實際困難，即「黑校車」里的「乘客」是小孩，沒有舉證能力，其責任主體是家長，卻又不在現場。

嚴格從法律法規看，運管所推卸責任的理由顯得有點牽強，這些理由只是說明對於黑校車的監管，交警更有執法能力，運管所沒有足夠的能力。也正因為此，校車條例也把校車行業管理的只要職責劃歸交警，運管所只負責規定線路、對校車檢測、對經營校車的企業進行監管、參與校車許可條件的討論等等。也就是說，運管所還是可以像往常一樣對載著學生的「黑面的」消極管理。

即便是合法的計程車，也存在非法營運問題，這同樣難以監管。縣城到市區大概是100公里的距離，全天有多趟中巴車營運。但一些乘客對計程車有需求，於是，該縣的絕大多數計程車並不在縣城營運，而該走長途，這事實上與長途客車造成了競爭。計程車走長途線路是否為非法營運，有模糊空間：比如，有乘客願意打車從縣城到市區，然後計程車從市區自然返回（無論是否載客），這沒什麼問題；可是，如果計程車到了市區以後，刻意到車站拉客返回縣城，則有非法營運之嫌。這也必然會激起中巴車的反抗。我去調研的那天，在市區下火車後發現，幾乎到每個縣城都有計程車拉客，唯獨我去的那個縣沒有。到了縣裡才發現，原來那天剛好發生了長途客車的營運人員與計程車司機的衝突事件，一位搶客的計程車司機被打傷了，第二天十幾輛計程車為了討說法把縣政府大門給堵了。

對於類似問題，運管所幾乎沒有辦法處理。部分原因是因為計程車非法營運的定性本來就存在問題，即便定性沒問題，取證也有問題。更重要的原因是，計程車之所以跑長途，是因為縣城的短途生意被三輪車擠壓了。而這也是運管所難以解決的問題。

B．三輪車

三輪車載客一直是城市運輸管理的老大難問題。這個問題涉及面更廣、解決的難度更高。首先，三輪車載客是否為非法營運，在法律上有模糊邊界；其次，三輪車載客涉及到深層次的社會問題，三輪車主一般都是弱勢群體、下崗工人，對其監管容易激發社會矛盾。從運管所的角度上看，後一類問題顯得更為棘手，但後一個問題又與前一個問題密切相關。

絕大多數縣城的計程車營運是近些年才有的，但市民的出行需求卻一直都有，在沒有機動車的時候，很多縣城都依賴於人力車。可以說，三輪車的出現滿足了市民出行的需求，市民覺得方便，隨叫隨到，一些背街小巷也容易進去。所以，絕大多數縣城，包括一些中小城市，三輪車剛出現時都為交警、運管部門所允許，都發了牌照；一些地方政府甚至將此作為解決下崗工人再就業的措施給予鼓勵。

不過，嚴格說起來，三輪車確實不符合客運的條件，它的安全性能不高，容易出事故。更重要的是，一般的三輪車主很難承擔各種保險費用，甚至連必須的運管費、年檢費都難以承擔。因此，一旦發生交通事故，很容易製造社會矛盾——三輪車主無法賠償乘客損失時，政府往往需要兜底。所以，這些年來，交警不再發放牌照，運管所當然也無可能辦營運證。一些有牌照的，也想方設法取締。

我調研的這個縣，大概在十年前就有二三百輛營運。當時的管理較為規範，不僅交警發了證，運管所也給每輛車上了牌照，也專門派執法力量收取營運費——因為三輪車主總是躲避交費，所以運管所必須上街執法。但是，2011年燃油附加稅改革後，營運費停止收取，使得三輪車的營運管理處於失控狀態。現在已經有400輛左右的三輪車在縣城營運。

從2007年至今，縣政府一直在想方設法取締三輪車營運，試探過幾次，但每次有點風吹草動，就激起了三輪車主的群體性事件——或者堵大街，或者堵政府大門，最後都已失敗告終。

在運管所看來，三輪車的問題是典型的社會問題，不屬於行業監管問題。因為，解決三輪車營運的前提是解決與之相關的就業、下崗工人補償、弱勢群體救助等系列問題，如果縣委縣政府不出台配套措施，並採取高位推動的態勢，運管所是不可能承擔因積極監管所帶來的可能的社會風險的。比如，鄰縣在去年取締了所有非法營運的三輪車，由政府統一購買符合安全標準的三輪車，並制定了系列管理措施，確保行業規範。需要營運的車主按規定需要重新申請。這個過程曾發生惡性事件，一位車主因此自殺，但縣委主要領導承擔了責任，使得三輪車載客的行業整頓順利完成。

可見，作為行業主管部門的運管所處境相當尷尬：其部門性質難以準確定位，行政職能受到了限制；因為執法能力有限，使得其行業監管能力極差；但它所面對的問題往往又是更為複雜的社會問題，運管所愛莫能助。