「發展型國家（地區）」：條件和限度

牛可北京大學歷史系副教授,博士生導師,主要研究方向:現代化/發展理論與東亞現代化發展研究、美國社會科學史和大學史、冷戰史和美國對外政策史。一 特定的政權類型和發展體制第二次世界大戰以後，隨著非殖民化進程和非西方獨立國家的不斷湧現，經濟發展成為新的「第三世界」國家的中心目標和政策議程。在這些國家，政治領導人和人民往往會想當然地認為，一經擺脫殖民主義經濟盤剝、確立民族自決權，經濟發展就多少是一種接踵而至、自然發生的事；而在新起的西方發展經濟學中，一度曾認為新興國家經濟發展的主要障礙在於工業化所需資金和技術缺口；而通過提高投資率促成羅斯托所說的「起飛」，則經濟發展和社會「現代化」也就自動跟隨而來。然而，經過戰後大約三十年，第三世界國家實際的發展績效帶來的更多地是不滿和失望，最初的那種樂觀願景和簡單化政策普遍難以為繼，人們認識到發展要遠比預想的困難和複雜得多。在發展問題上，負載不同學術和意識形態淵源的各種流派和思潮不斷湧現，相互間展開尖銳的爭論。大約在1970年代末，就在「國際發展」實況一派蕭索、學術界發展研究爭議紛紜的情況下，戰後初期很不被看好的韓國、台灣、新加坡和香港的工業化和經濟增長成就似乎突然展現在世人眼前，格外耀眼，開始吸附發展研究的關注。這些東亞國家和地區很快被冠以「成功」、「奇蹟」、「小虎」之類的褒詞贊語。1982年，美國政治學家、歷史學家查默斯·約翰遜（Chalmers Johnson）的《通產省與日本奇蹟》（Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975）問世，迅速引領和開闢了對東亞發展的政治經濟學研究。懷特（Gordon White）、高棣民（Thomas Gold）、韋德（Robert Wade）、阿姆斯登（Alice Amsden）、埃文斯（Peter Evans）、哈格德（Stephen Haggard）等一批學者紛紛而至，將約翰遜的研究路徑從日本移用到東亞新興工業化經濟體，很快形成一支繁茂的學術領域。這些研究的核心旨趣在於探究和反思國家在經濟發展中的作用，具有很強的「國家（政權）中心」（state-centric）、「干預主義」和制度主義色彩。它們把日本和東亞新興工業化經濟體的發展成就與一種特定的政權類型和發展體制聯繫起來。這種政權和體制就是所謂「發展型國家」（developmental state）。拋開東亞國家和地區相互之間各種或大或小的差異， 「發展型國家」概念的構成要素包括：具有極為強烈的發展經濟的政治和非政治動機，甚至將經濟增長和發展作為政權合法性的主要來源，由此使「理性的」經濟增長目標壓倒其他目標、動機和利益集團的干擾；具有執行有效發展政策的政治框架和制度能力，特別是自主性相對較高的經濟官僚集團和引領經濟發展的機構；有效制訂和實施選擇性、戰略性的產業政策，即政府從前瞻性、整體性的經濟合理性著眼，對被認定具有重要意義的特定產業部門予以優待和扶持。在這裡，意識形態執迷受到有效抑制，而且用約翰遜的話說，「計劃理性」凌駕於「市場理性」；市場力量並沒有受到抑制和抹殺，但用韋德的話來說，是政府「統治（govern）市場」。「發展型國家」論者的分析不止於政治經濟學和政府體制方面，他們的思考還延伸到更廣闊的社會、歷史和文化方面：東亞的「弱社會」特徵和政權力量「嵌入」社會的方式，「發展型國家」之前的歷史遺產和歷史連續性，不同程度的政治威權主義和「統合主義」的歷史成因，經濟民族主義的表現，等等。市場和國家（以及社會和國家）的二元對立和理論對抗是貫穿發展思想的關鍵議題，18世紀晚期以來即有分別擁戴市場和國家的「（亞當·）斯密—薩伊路線」和「漢密爾頓—李斯特路線」之間的對立、抗辯。工業化後進國天然地、或者說可以理解地偏好後者，尊奉格爾申克隆所說的「後發工業化意識形態」，偏好經濟民族主義、強國家干預、計劃手段以及「趕超」的目標和戰略。「發展型國家」論說正是這一主題在二戰後歷史時代的重演。東亞是非西方世界之外唯一具有成功工業化和經濟增長的地區，生成了北大西洋區域之外的第二個世界性工業化帶；「發展型國家」研究是國際社會科學針對這一歷史巨變的系統、深入討論，具有多方面、多層次的啟發和反思意義。它調動、更新了韋伯以來的許多議題和思考，並不局限於「比較政治經濟學」和「發展政治經濟學」的學科畛域，對二戰後歷史社會學、政治學、歷史學等領域在「國家構建」（state-building）主題予以有效連帶和參照，並對「依附發展」、「官僚威權主義工業化政權」（BAIRs）、「（世界體系中的）半邊緣發展」等既有研究專題予以批判性、修正性的勾連或比對。更獨到而可貴的是，「發展型國家（地區）」理論根植於戰後美國興起的「地區研究」（area studies）的學術土壤之中，其中學者自約翰遜以降大都有熟練運用當地語言的能力和豐厚的「地區知識」素養，也都進行了專註、密集的實證研究。這種研究切實地注重東亞實際經驗，相對於戰後理論化、通則性社會科學主流更強調當地的、歷史的具體性，多做密集、細緻的實證研究。他們的描述性方法、歷史方法和制度主義進路能更好地呈現歷史經驗的多因素和複雜性，對早先疏闊、「宏大」的現代化理論，以及大約同時興起的「新古典主義經濟學」的歸約論解釋構成有力抗辯。中國國內相關領域似未對此一流派予以足夠重視，比如最近兩位著名經濟學家關於中國產業政策的爭論對此均無參照援引，按說是一種學術史上的不當輕慢。二 原初與新一代「發展型國家（地區）」嚴格說來，「發展型國家（地區）」並不是一種嚴整和高度形式化的理論，而是有著明確的空間、時間限定，是一種針對特定歷史經驗、抽象層級不高的描述性論說，略近似於韋伯意義上的作為理解的手段而不是目的的「理想類型」。我們不必賦予它以不必要的理論「嚴格性」和「純粹性」。這一概念就此可以有兩種基本理解方式和適用範圍。第一，像最初的「發展型國家」論者那樣，這個概念被用以理解日本和四個東亞新興工業化經濟體在冷戰時期的政治經濟模式和發展性狀。就此而言，冷戰和美國的作用是規定性的，是五個東亞「原發」「發展型國家（地區）」生成的基本原因。就此而言，又至少有兩個基本方面。首先，冷戰不僅是一種地緣政治格局，它在東亞也生成了一種國際政治經濟體系。最突出的是，美國有意識地修築「雙元霸權」（美國的政治霸權和日本的經濟霸權）結構，在此之下做出區域經濟和貿易秩序安排，讓日本成為地區性的工業化中心，有選擇地讓臨近前工業化地區成為其經濟腹地；由此，產業在一地（國）連續升級、在地區間梯度推移的「雁陣模式」（也就是布魯斯·卡明斯所說的「東北亞產品周期」）才能形成。而且，美國的冷戰附庸政權在美國主導的國際貿易和國際技術擴散體系中受到特別優待；其國內市場更是對日、韓、台等國家和地區一度實行帶有反向歧視的貿易政策：即向東亞出口開放美國自己的市場，卻在不同程度上寬容東亞對美國產品的保護主義。這是對東亞出口導向工業化是獨特的有利條件。就此而言，戰後東亞發展是個冷戰政治經濟學現象。再者，冷戰中美國對東亞附庸政權的影響力極大，能夠規定東亞各政權的政治行動空間和「生存方式」。李承晚執迷於「北伐」，長期排拒對日經濟關係，很難說有什麼「發展導向」。而蔣介石本來也有頗為強烈的「反攻大陸」衝動，曾有學者戲稱：「要是由著這個政權的性子，它是不會給島內經濟發展花一個子兒的。」它們都曾頗有「掠奪型政權」（predatory state）的特徵和要素。美國所做的，就是遏制這些政權當中偏離發展導向的政治集團和利益，支持溫和、穩健、對發展經濟有興趣的分子。這在台灣表現得尤為突出，尹仲容、李國鼎、王作榮、孫運璇等政治地位本來不高的經濟官僚之所以能引領台灣經濟發展，實在是因為有美援體製為其依託，可藉以在經濟事務上取得相對的自主性和發言權。較少為人注意的是，美國在實施援助過程中隨之而來的「發展指導」也在強化韓、台政權的「經濟理性」，將美國自進步主義運動和新政以來開發儲備的計劃和管理經濟的知識和技術傳播到這裡。1950和1960年代美國的發展指導並不以促進「市場化」為目標，而是向著強化政權的干預和規劃能力的方向用力。簡言之，如果說「發展導向」成為韓、台政權和發展體制的特徵，則其中大有為美國所塑造的成分。第二種對「發展型國家」的使用方式，是將其原初的概念範圍予以擴展，將大約1970至1990年代的印度尼西亞、泰國、馬來西亞國，乃至於啟動經濟改革後的中國、越南納入。前三者都曾在或「硬」或「軟」的政治威權主義之下強力推進經濟發展，也都有可觀的增長業績；而後兩者在以經濟發展為政治合法性來源、政府主導、產業政策和良好增長業績方面，也都可以認為大致符合「發展型國家」定義要素。這些國家也可以被稱作第二代「發展型國家」。而且值得注意的是，這些國家在經濟發展的理念、政策、方法、模式上，均在不同程度上有所效法、借鑒於「原發的」「發展型國家」。對國際發展經驗的傳播和「複製」，地理和文化上臨近性向來是一個重要正相關因素。發展模式往往與國際經濟關係的實際運行有關；「發展型國家」的梯度傳播，與區域「產品周期」和分工格局的梯度擴展顯然有很強的相關性。中國改革開放初期領導人對日本和新加坡等周邊國家的經濟關係和發展經驗的特別重視，在此可做一註腳。原發「發展型國家（地區）」的成功造成的「國際發展差距」，尤其成為中國這個「超級發展型國家」（hyper-developmental state）重要的心理驅動力。這裡還可指出，發展型國家論說是一種「國家中心」的研究進路，但其連帶出的思考和啟發絕不僅止於「國家」、或政府（政權）。除了內部社會經濟諸向度外，包括臨近區域在內的國際經濟環境也是其必要的、甚至是生成性的條件。但「發展型國家」的適用範圍可能應該就此而止。近年來國際學術界不時出現一些研究，將這一概念推廣到西方國家早期發展和南亞、拉美、非洲等地國家工業化，藉以發掘政府作用的歷史普遍性。這種努力的合理性和意義令人生疑。二戰後第三世界國家不是沒有發展的一般政治意願，但缺乏的是發展的能力和績效；威權主義下的工業化政權各處（尤其是拉美）都有，但高增長和快速、連續的產業升級是東亞獨有的。其實，從戰後初年美國經濟史學家格爾申克隆到我國現代化研究創建者羅榮渠，有大量討論和研究都指向後發現代化中政府和非經濟因素髮揮更大作用的不可避免；但這種作用的條件、方式和效應則千差萬別。作為標記發展的制度能力和實際績效的「發展型國家」，還是留給那些真正從發展中國家中脫穎而出的東亞國家更好些。三 不可消除的歷史限度「冷戰」是發展主義意識形態和發展/現代化的「戲碼」向全球傳播的重要階段，這尤以東亞突出。羅榮渠先生所說的以緊迫、急進和強製為特徵的「遲發展效應」自來有之；冷戰則更有排斥、擠壓、削減內部政治經濟多元因素和訴求的效應。當年處於冷戰中的東亞，廣泛存在地緣政治環境嚴酷、內部對抗尖銳、政權生存危機深重的情況；而在這種情況下美國提供了威權政權生存和政治穩定的一些基本支持性條件，也抑止了某些內部緊張和衝突破壞性爆發的可能性。冷戰中「國際發展」是美國一般的國家安全和意識形態利益；它對特定地區資本主義經濟發展有更強烈的驅動和更切實的努力，東亞反共政權幸而成為受益者。而東亞政權的多種政治意圖和目標中，美國單挑出經濟民族主義和經濟發展目標予以支持，促成東亞強勁的民族主義與資本主義發展主義結合。這其中一個重要方面，是美國對戰後東亞民族主義的走向所產生的複雜效應。大致說來，冷戰前期美國把民族主義作為對抗共產主義的天然力量予以支持，但在發展中世界普遍地反對「革命性民族主義」和「反應性民族主義」，對民族主義的政治激情也總是予以框定和抑制。或者說，當時美國的「國際發展」努力，總的方向是將民族主義納入「發展主義」軌道，以求達成美國的「自由世界」願景。這是東亞經濟民族主義和威權主義並聯的基本環境條件。而在冷戰後期美國對非西方民族主義的認知和態度開始發生變化，後冷戰時期則更明確地把非西方民族主義作為普世民主價值的對立物加以貶抑。由於美國強大的意識形態影響，這種變化深刻影響到所有東亞「發展型國家」的合法性條件。更直接和明顯的是，自1970年代以後東亞冷戰格局開始疏鬆化，冷戰附庸政權在美國地緣戰略中的權重下降，美國對東亞國家和地區的政策目標呈現出多個層次。美國對東亞國家和地區的單向輔助和優惠開始逆轉，逐漸撤銷貿易優惠。同時美國開始拉開和東亞威權主義政權的「感情」距離，更多、更實際地支持「民主化」。這造成美國實際影響的方向、性質和方式迅速變化，韓、台的硬威權主義的基本國際條件開始喪失。而大約同一時期東亞冷戰緊張的消退導致區域內經濟交往大幅度擴展，第二代「發展型國家」由此獲得發生學意義上的機遇。到冷戰終結，這種變化一方面給東南亞國家和中國的「發展導向」創造了全新的有利條件，另一方面也逐步瓦解了東亞原初的「發展型國家（地區）」存在的歷史條件。至後冷戰時代來臨，原初「發展型國家」的地緣政治和國際經濟條件可以說已經消失殆盡。也許，1997年亞洲金融危機的爆發，正可標誌原初「發展型國家」的消亡。新一代發展型國家將在各自的條件和國情之下延續其存在的根據和機理，但這種格局和機理也不可能永久存在。其實，「發展型國家」的限度也更清晰地呈現在內部條件和動力方面。國家構建是一個持續、不間斷和不可完成的進程；國家的自身性狀和形態不可能一經創建便經久不變，國家與社會、國家與經濟的關係也處在持續的變更、調整和轉換當中。這是對「國家構建」整體歷史考察中獲得的基本認識；而這對那些「發展型國家」也是適用的。它們的確曾經獲得了不同程度的「成功」；而它們的成功在造就新的基礎條件和歷史優勢的同時，也在產生歷史的代價和負累，也在銷蝕其自身存在的條件。一言以蔽之，「發展型國家」有其不可消除的歷史限度。單一的，有強烈擠壓、排斥效應的威權主義，越來越不能框定和規制多元化的社會生活、公共生活和精神生活；單一的政治力量的「統治」，須不斷讓位於以政治力量和社會力量廣泛、密切合作為基礎的「治理」；發展，特別是以「增長」定義的發展，必將喪失絕對的、壟斷的、霸權性的地位，喪失其作為政治合法性唯一來源的資格。馬克思所說的「每個人和一切人的自由發展」，現代化理論家帕森斯所說的適應普遍變遷、包容多元存在的「功能結構」，將是任何處於晚期「發展型國家」階段和後「發展型國家」時期的國家必須面對的考驗。
推薦閱讀：