程東金：香港特區的管治困境與展望

　　程東金/ 修遠基金會研究員

　　《文化縱橫》微信：whzh_21bcr

　　自回歸以來，香港一直面臨著如何實施有效管治的問題。從許多方面看，管治狀況在回歸之後有惡化的趨勢。突出表現在，特區政府處於弱勢，處處受制於各種反對力量，行政權力被立法會和法院「篡奪」，政策推行不通暢而且「朝令夕改」。其結果就是，政府難以在促進經濟發展和改善民生狀況這兩大領域發揮積極有為的作用，招致港人對特區管治的不滿，進而在現實政治鬥爭中處於劣勢，反對派佔上風，成功地將這一「管治危機」論述為「受認性」問題，迫使中央加快香港的政制民主化步伐，削弱建制陣營的力量，並讓自己可以獲得上台執政的機會。而反對派的實質目標，卻在於促成香港的「獨立政治實體地位」，而這又是中央根本不能接受的。

　　如何認識回歸以來香港新政權建設所遇到的障礙和與之相關的管治困難，進而為破解今日香港的困局找到可行的解決方案，就成為一項嚴肅而緊迫的課題。香港中文大學社會學教授劉兆佳身跨學術與政治兩個領域。自從上世紀八十年代初，就參與到香港回歸前和回歸後的政治發展過程，是歷次重大政策制定和變革的知情者乃至參與者。2012年，他卸下擔任了十年的特首首席顧問一職，重新回到學術界。次年，他從「管治者」的角度，出版了《回歸十五年來香港特區管治與新政權建設》一書，為我們理解香港政治發展中的若干癥結性問題提供了獨特的視角。以下我們將綜述其要點。　　管治困難的若干歷史與結構性原因　　首先，香港回歸祖國的過程代表了四大社會轉型，要求港人做出艱難和持久的回應。這四大轉型包括：從英國殖民地轉變為中國的特別行政區所代表的政治地位和本質的改變，經濟結構的急劇轉型，社會結構尤其是階級結構的嬗變，以及個人政治身份和認同的變化。新政權的權力來源、效忠對象、與中央政府的關係、核心任務和社會支持基礎都與殖民政權截然不同。而歷史經驗表明，任何一項重大變遷都會衍生大量的政治矛盾和衝突，更何況四項歷史性變動同時並發。　　其二，新政府不像殖民政府般一權獨大，壟斷政治權力，反而受到各種新興政治和社會勢力的掣肘，特別嚴重的是立法會、政黨、法院和媒體。特區政府一方面失去了一些重要的政治控制手段，例如行政首長對立法會成員的委任和控制，以情治、保安、稅務等綜合手段對反對派構成的威壓態勢等，另一方面要受到眾多的新冒起的政治和社會勢力的挑戰。反對派從回歸一開始，就可以通過立法會選舉進入政治體制，挑戰政府，但卻並不接受國家對「一國兩制」和《基本法》的理解，也因此，香港的反對派不是所謂的「忠誠的反對派」，而是一群極難對付、力圖徹底改變中央的「一國兩制」方針政策和《基本法》所規定的香港政治體制、並得到部分西方勢力支持的堅定分子。反對派不斷挑戰特區的政制安排和特區政府的受認性（合法性），但卻仍選擇加入政制體制框架之內活動，同時結合政制內外力量發動攻擊。　　其三，被視為「親北京」的新政權的公眾支持基礎薄弱，被批評為缺乏民眾授權。新政府要向中央負責，維護中央和國家的根本利益，但同時卻又要向「拒共」和以香港利益優先的港人尋求擁護。事實證明，兼容這兩個要求非常困難。　　其四，新政府缺乏一套能夠凝聚民眾支持的政治主張，與反對派的政治主張相抗衡。畢竟「一國兩制」本質上是一種務實並帶有妥協性質的安排，旨在維護現狀，保守傾向突出，理想成分不多，初期又不能夠以國家民族大義相砥礪。相對於反對派的充斥著理想和激昂的宣傳口號，特區政府難以佔有道德高地與之對壘。如果一個新政權一直還受到舊政權的擁護者挑戰的話，則研究和設計新政權的政治主張和政策綱領更是刻不容緩的大事。一套包含理想和理性成分的政治主張之所以重要，是因為它讓新政權可以立於道德高地上展示其領導能力，並以此來凝聚各方面的支持。　　其五，新政權缺乏管治經驗，特首本人的政治威望、其領導班子的組建與磨合以及這一政治團隊與公務員隊伍的關係等問題都尚待釐清，卻要馬上獨立駕馭複雜多變的經濟危機局面，又不能好像殖民政權般可以尋求宗主國政府的協助。缺乏經驗之下，應對難免進退失據，招致港人不滿，政府民望低迷。　　其六，新政權從來都沒有一套經過深思熟慮而擬定的管治戰略來應對來自四面八方的挑戰，很多時候處於見招拆招、被動挨打狀態，導致管治權威受損。　　解決問題的把手在於「新政權建設」　　總體而言，回歸以來香港特區政府管治困難局面的原因甚多。當中部分屬於歷史性和結構性，一部分關乎中央的對港政策，一部分跟政治體制的重大變遷有關，一部分是由於眾多新興的政治勢力的蜂起並對特區政府構成挑戰，一部分是受到回歸以來大部分時間香港都面對因金融危機所造成的種種困難所影響，而一部分則與回歸以來特區政府的管治策略存在著不足有關。而最根本的一點，還在於新政權建設尚未走向正軌，圍繞著新政權建設的政治鬥爭遠未完結，新舊建制力量、愛國愛港陣營與反對派陣營之間，仍存在著持久的管治權爭奪。折衷或者妥協難以避免。從過去和今後的形勢發展看，可以預見反對派在力量持續萎縮的不利條件下所做的讓步會較多一些，但中央與愛國愛港力量也無可奈何地需要部分回應反對派和支持他們的港人的訴求。新政權的終極形態目前無從得知。　　經過回歸十幾年來的折騰和內耗，未來香港特區在「一國兩制」下達至某種程度的長治久安的機會是存在的。關鍵就在於中央與不斷擴大的建制力量能否共同貫徹一套有利於落實「一國兩制」的新政權建設戰略，強化行政主導，壯大愛國愛港力量，協調好不同階層的利益，減少社會矛盾，建立一個有一定群眾基礎並實施有關管治的特區政府。反對派的盛衰起落不是關鍵問題。事實上，新政權建設成功，自然也會促成反對派的轉化，讓他們更容易成為在「一國兩制」下的忠誠反對派，並讓部分反對派力量進入管治力量之中。　　新政權建設的領導班子　　香港在回歸後還沒有建立一個強大的領導班子。真正出現的反而是內部存在著一定程度的矛盾和摩擦的領導團隊。董建華的領導班子內新舊建制勢力人士並存，且以舊人（公務員和前朝重用的人）為多，到曾蔭權時期更加入同情反對派的人士。兩位特首的領導班子顯然是一個利益與權宜的結合，難言有意識形態上的統一性和高度的相互信任。班子內部更存在著一定的相互猜忌，因而削弱團隊的運作效能，也難以取得中央和群眾的高度信任。　　香港不存在執政黨和管治聯盟，因而不可能像其他地方一樣，由一個政黨組織的領導者來進行管治。這些安排理論上並不排除有實無名的執政黨的出現，因為特首可以大量招攬他的前黨友入閣，但事實上發生這種事的可能性很低，掌握主要官員任命權的中央政府會確保這事不會發生。特首本人也會知所行止，不會做逾越中央底線的事情。　　在政治人才匱乏的情況下，特首選拔具有入閣資歷的人的空間有限。香港的政黨和社會組織本身也嚴重缺乏人才，特首往往要從沒有黨派背景的公務員和專業人士入手。即使在主要官員問責制建立之後，情況也沒有明顯改善，由此導致的結果是，領導班子基本上是一群各有獨立人格的個人，大都缺乏群眾基礎，與社會團體的聯繫不多。也就是說，他們受到來自社會團體要求團結一致的壓力並不大。就算社會各界要求班子加強合作，社會的訴求也不容易轉化為促進領導班子團結起來的動力。　　然而，愈來愈多的政治工作或任務卻要由特首及他的領導班子來承擔，包括制定整體管治策略，釐定政治謀略，加強公共政策研究，統籌和協調有關官員的政治行動，爭取立法會通過政府的法案和財政預算案，團結和動員政治支持者，抗擊和削弱政治對手，有效使媒體和各種通訊管道為政府所用，發動輿論民意，組織和發動群眾等。但在所有這些方面，特區領導班子都欠缺人手和資源，又缺乏社會力量的實力配合，因此難以有出色的表現。例如，長期以來，特區政府高層沒有成立一個經常性的專門進行政治分析、釐定政治策略、深入研究政策課題、制定重大和長遠方針政策的政治領導小組，去駕馭瞬息萬變的政治局面，並因應政治形勢的變化作出政策上和行動上的調整和應對。大體上每周開會一次的三司會（政務司、財政司、律政司）處理的大多是日常的施政事宜，極少涉及重大政策的擘畫和深入的政治分析。如此一來，新政權的政治分析和應對形勢的工作便變得分散，缺乏系統性，並在極大程度上依靠特首自己的政治判斷和能力，達不到通過集思廣益讓政府能夠通盤把握和駕馭形勢的目標。　　當新政權的領導核心必須承擔更多的決策和政治任務的趨勢已成之際，它卻缺乏一支人數眾多、團結一致和能力高超的領導隊伍。這一領導團隊的出現，牽涉政治人才的培訓，政治組織的壯大與發展，新政權的社會支持基礎的開拓和深耕等。沒有這些條件的配合，建立強大的管治班子談何容易。也可以說，當新政權的政治主張，政治人才，管治聯盟/執政黨以及群眾基礎還是偏弱的情況下，強大團結的領導班子是不會出現的。　　政治團隊與公務員隊伍的關係　　回歸以來，領導班子一直未能與公務員隊伍建立緊密互信的合作關係。尤其是地位最高、權力最大的政務官群體。　　在港英時期，政務官逐步發展出一套獨特的政治文化。他們將自己界定為公共或集體利益的捍衛者，鄙視個體利益，認為施政應從科學理性角度出發，按照全體人民的整體和長遠福祉。實質上，雖然政務官從任何角度看都是不折不扣的管治者，是從事政治工作的人，但是他們心中的政治其實是「政治超然」或者「政治中立」。也即是說他們厭惡利益和權力的爭奪與交易，不願意投入到日常的政治衝突之中。這類政治觀在殖民政權還能壟斷政治權力而且其他政治力量又相對薄弱時，當然還有一定的適用性。但隨著其他政治力量紛紛湧現，而香港社會變得越來越政治化和分化時，這類政治觀不但變得不合時宜，而且大大束縛了政務官的政治空間。此外，這套政務官堅持「政治中立」的學說，也在其客觀效果上，弱化了特首對公務員隊伍的領導。也因此，特首缺少一個由他領導的積極有為的政治團隊來駕馭香港回歸後的複雜的政治形勢。　　為了強化特首的政策推行能力，董建華時期引入了高官問責制。特區政府的司、局長不再是受到鐵飯碗保護的公務員，而是政治任命的官員，性質上是政治人物，與委任他的特首共同進退，也隨時要承擔政治責任而引咎下台。2008年，問責制進一步擴大，引進了一批副局長和政治助理。自此之後，一套人數雖然不多，但已具雛形的領導班子逐步成形。　　設立問責制的一個重要目標，在於增強特首駕馭行政機關和公務員的能力。實踐證明，此制度在這方面有一定作用，但只能算是差強人意。畢竟這個制度還是一個新的、還在不斷演化的事物。就算在發達國家，在歷經一百多年後的發展之後，政治任命制或者部長制也在變革之中。公務員與部長和立法機關的關係，尚未完全釐定，實際的情況往往更多取決於人的因素和政黨的政治利益。　　管治聯盟的創建　　管治聯盟包括所有在利益和/或信念上與政權相近，且鼎力支持它的政治和社會力量，特別是指政權可以依靠的政治精英，而那些政治精英則散布在權力架構（尤為關鍵的是立法會）與社會各領域之中。與此同時，管治聯盟的成員又能夠通過各種紐帶與群眾聯繫起來，在有需要時發動他們支持政府或者反制政府的對手。管治聯盟可以不同的組織形式表現出來。較高級的形式是有嚴密組織和森嚴紀律的政黨，較低級的形式則是鬆散的、以個別領袖為核心的恩主與附庸網路。
推薦閱讀：