馬懷德：規範公權力是治理當前社會矛盾之本

　　出現了越來越多的社會矛盾，這是客觀現實。而且社會矛盾總的呈上升趨勢，也就是說，無論是其數量還是影響力，都在不斷提升。從數量上看，2010年全國法院受理案件數量10999萬件次，達到了歷史新高。

　　我想談三個方面的問題：第一，重點就當前社會矛盾的總體形勢和特點談一點自己的看法；第二，分析一下矛盾形成的原因；第三，就預防化解社會矛盾的法制途徑，也就是規範公權力，談一點自己的認識。

　　當前社會矛盾的總體形勢和特點

　　隨著中國經濟快速發展，社會急劇轉型，形成了巨大的收入差距、區域不平衡、城鄉二元結構和城市二元結構(編註：在城市中存在以戶籍身份差別為基礎，在就業、經濟地位與社會地位上有明顯差異的人群分化)，出現了越來越多的社會矛盾，這是客觀現實。而且社會矛盾總的呈上升趨勢，也就是說，無論是其數量還是影響力，都在不斷提升。從數量上看，2010年全國法院受理案件數量10999萬件次，達到了歷史新高。全國信訪數量也一直持續高位運行，12年來，信訪數量年均增長10%。刑事案件數量也在不斷增加。特別是群體性事件，這幾年一直在增加，稍微算一下，平均每天有240多件群體性事件。

　　黨和政府做了大量工作，但社會矛盾並沒有因此而大幅度減少，一直在高位運行，形勢比較嚴峻。這是對社會矛盾的總體判斷。它的特點，我概括為三個方面：

　　第一個特點，社會矛盾參與主體多元，領域廣泛，官民衝突是社會矛盾的主要形式、主要形態。參與主體多，就是現代的社會矛盾已經不僅僅局限於農村，比如鄰里、婚姻、宅基地糾紛等，它涉及的主體從農民、工人、企業主，到復轉軍人、教師、社會官員。而且矛盾涉及領域已經遠遠擴展到了方方面面，從農村的土地徵收，到城市的房屋拆遷、企業的兼并改制、環境污染訴訟，再到非法傳銷、非法集資的受害者要求政府解決問題，還有相當多最近新形式的矛盾糾紛，比如醫鬧、房鬧。

　　這些社會矛盾的根源在哪裡？仔細分析一下所有的社會矛盾，基本上都能夠看到公權力的影子，在社會矛盾的背後，都有公權力行使不規範的表現。

　　有人說，法院受理的案件多數都是民事案件，公權力有什麼關係？民事案件本身跟公權力沒有關係，但是一旦變成案件，成為法院裁判對象的時候，它就變成跟公權力有關的一個系統。

　　國家信訪局的領導說，現在每年受理的信訪案件中，有相當一部分都是涉法、涉訴案件，也就是說由法院的裁判引發了上訪案件；由於法院的司法不公、司法腐敗或是當時對法院的裁判不理解、不接受，進一步到信訪機關、黨政部門去上訪，要求解決，這就又變成了公權力的一個因素，更何況很多糾紛本身就是公權力導致的——有的是政策原因導致的，有的是執法不公導致的，有的是司法裁判不公導致的。

　　直接的官民衝突並不是最多的，因為整個法院案件的構成中，民事案件有六七百萬件，刑事案件有二三百萬件，剩下的十幾萬件是行政案件，複議機關受理的行政複議案件也很少，只有十來萬件。但不管是民事案件、刑事案件，背後都能看見公權力的影子。

　　所以，社會矛盾的第一個特點，就是它是以官民衝突為主的多主體參與、涉及領域廣泛的一種社會矛盾。

　　第二個特點，是社會矛盾日趨極端化、暴力化，容易引發群體性事件。現在的社會性矛盾，多會以暴力的形式或者極端的方式表達。過去在電視上看到中東一帶有自殺式炸彈爆炸，現在我們身邊居然也會聽到，這是一個很可怕的現象。如果社會矛盾的表達方式或解決的方式，要以命抗爭，以自焚、自殺、爆炸、掃射這些方式解決，社會穩定的確堪憂。

　　此外，現在的社會矛盾表達方式在暴力化背後，實際上還有有組織化的傾向。過去我們說社會矛盾都是個體之間的矛盾，現在往往會引發群體之間的矛盾。

　　特別是群體事件背後，無論是當年的「隴南事件」(編註：2008年11月17日-18日，醞釀中的甘肅省隴南市行政中心搬遷問題引發的嚴重的擾亂社會秩序的群體性事件)還是去年發生在廣東的「增城事件」(編註：2011年6月11日，廣東增城市發生的懷孕攤販與治保人員糾紛引發的聚眾滋事事件)，都是意外事件引發群體性事件的個案，而群體性事件背後往往都有組織因素。現在去了解一下上訪的一些組織，上訪的個人背後往往會有所謂「上訪團」、「請願團」、「聲援團」、「聯席會議」等等，這些組織與當前社會矛盾的新特點是聯繫在一起的。

　　第三個特點，是社會矛盾往往通過網路表達，形成無形的抗爭。我們看到的社會矛盾有一部分是現實生活中的，已經成了實際生活中的矛盾、糾紛，還有一部分是在網上形成，或者在網上擴散，最後升級成現實生活中的矛盾。這幾年隨著互聯網事業不斷發展，通過這些新興媒體傳播信息的速度在不斷加快，影響力在不斷提升。據說現在的網民是五億多，微博、博客的用戶也超過了三億，手機的用戶到了八億，上網的手機將近四個億，我想在這樣的大背景下，由於新興傳媒傳播的速度快，影響力大，而且時效性強，對社會矛盾的形成、激化、擴散都形成了很大影響。

　　當然，社會矛盾的這種無形抗爭，或者是通過網路形成的社會矛盾的表達方式，也提出了一個課題，就是如何能夠在網路表達的階段，在無形抗爭階段，能夠有效、及時化解社會矛盾，這是關鍵。無視網路，無視信息傳媒形成的無形抗爭，自然就會發展成為現實生活中的社會矛盾。

　　社會矛盾產生激化的主要原因

　　社會矛盾產生激化的主要原因，社會學家、經濟學家、法學家都做過分析。有人說主要是經濟發展的原因，因為經濟快速發展，導致收入差距拉大、社會發展不平衡，各個利益群體之間就有了一種矛盾和負面情緒，就會變成社會矛盾。

　　有人說，人們財富增加了，怎麼會有矛盾呢？因為財富增加不均衡。前段時間在《焦點訪談》看到了一個案例，說江西一個鄉村山清水秀，但經濟不發達。鄉政府決定招商引資，引來了十九家建材廠、石材廠，一年之間，山清水秀的鄉村就變成了污染嚴重、生態遭到破壞的山村，所有的河流都變成了「牛奶河」。搞石材污染很嚴重，而所有十九家企業都沒有辦理相應的環境影響評價報告，沒有經過正常的審批，就先開工，後辦手續。看起來鄉村裡的老百姓有工作了，都掙了工資，但付出的代價是沉重的：看起來經濟發展了，社會矛盾卻被埋下了隱患。可以想像以後因為環境污染，因為分配不公，因為生態破壞，引發的矛盾會多得是。從這個角度來看，快速發展經濟導致社會矛盾，是客觀事實。

　　當然也有人分析，社會矛盾的產生，是社會原因，是社會轉型、社會變遷的原因。比如說熟人社會變成了陌生社會，單位人變成了社會人，人們之間的物理距離拉近了，但心理距離拉遠了，人們之間由於階層急劇分化，導致階層之間、群體之間的矛盾越來越多。特別是像我國傳統的戶籍制度，有城鄉二元結構，再加上這幾年新出現的城市二元結構，就很容易形成社會矛盾。去年增城群體性事件，就是四川一個農民工身份的小販賣東西，被派出所協管員扣了貨、車，引發了四川籍農民工群體性事件。像這類問題，說明了社會發展轉型之後社會矛盾增多，也好像是一個規律性的東西。

　　但是我看到的，恐怕還不僅僅是這些。我認為社會矛盾產生，還有兩個非常重要的原因：

　　一個是價值多變、多樣、多元之後，人們心理上發生了變化。我覺得應該高度關注。因為現在有這樣的心理原因或者心理疾病的人越來越多。中國疾病預防控制中心精神衛生中心2009年初公布的數據顯示，我國各類精神疾病患者人數在1億人以上。另有研究數據顯示，我國重性精神病患人數已超過1600萬，而且有相當多數是沒有經過診斷治療，沒有採取措施的。這些人都可能會構成影響社會穩定的隱患。很多極端案件，爆炸、自殺、自焚、殺人的，如果全部歸結為心理因素，我想過於武斷，但肯定有心理上不健康的因素。大興的滅門案(編註：2009年11月，北京大興發生滅門慘案，一家六口家中被害，最小的年齡不到2歲，兇手為男主人)，一個人殺了一家人，最後當然也被執行了死刑，但如果分析一下他的心理，肯定有心理畸形或心理陰影。

　　價值多變、多樣、多元，特別是經濟社會轉型之後，人們的心理發生了很大的變化，呈現為兩個維度：一個是人們心理失衡，幸福感下降，而且相對剝奪感增強，特別是情緒很不穩定，焦躁不安。

　　我去年年底去了一次北歐。北歐是福利國家，所謂的民主社會主義，瑞典、丹麥都是這樣，高福利、高工資、高稅收，是它的基本特點。高福利之後，老百姓的富裕程度都差不多，沒有特別富的，當然也沒有赤貧的。一個人從出生到成人，國家都管著他，上學是免費的，看病是免費的，養老也是免費的。從這種意義上來說，他有權利、有資格保持心靈的平靜。比如說我站在公路上，看到有幾十輛車堵在那，要是在中國，北京的大馬路上，幾十輛車堵在那，一定會有人加塞，一定會有人按喇叭，一定會有人超車。但是那裡沒有，大家都在耐心等待。而路上的行人，也不會像我們這些地方，包括像日本、中國香港這些地方，人們都是行色匆匆。在那裡大家都走得很近，都放緩了腳步，過慢生活，心態比較好，大部分時間花在曬太陽、喝咖啡上了。一個城市、一個國家，如果大家普遍心態都這麼好，我覺得是幸福的。

　　心理上的不平衡，它埋下的社會不穩定隱患是很大的，情緒一激動，一不滿，可能就要出事了，而且很多人參與到群體性事件的時候也是這樣，沒有什麼直接的利害關係衝突，但是他會積極地參與。

　　當年的「甕安事件」(編註：2008年6月28日下午，貴州省甕安縣發生一起圍攻政府部門的打砸燒突發事件。縣公安局、縣委、縣政府大樓均不同程度被燒，大院內另有數十輛汽車被燒。據《貴州日報》報道，這起打砸燒事件發端於甕安縣一名女學生溺水死亡，甕安縣公安局進行調查後，對女學生的死因做出鑒定。但死者家屬不肯接受鑒定結論，此後事態擴大)中，我聽說一個老人路過現場，也撿起一塊石頭砸了玻璃，然後他就回家了。當晚開始破案，當地電視台放白天錄下來的畫面，看誰砸了玻璃，誰燒了車。一家人在看電視，突然孫子指出來說：「爺爺，那不是你嘛，你拿了一塊石頭砸了人家縣政府。」老人不以為然：「那是我嗎？」因為實際上他沒有任何利害關係，就是過去砸了一石頭。像這種沒有直接利害關係的參與者，心理上不是很平衡，實際上他是有怨氣的，對黨、政府、社會有不滿情緒，所以會選擇那樣一個發泄點去表達他的不滿情緒。這是很可怕的。沒有直接利害關係他都要參與其中，如果一旦某一個導火索點燃了，會引發多大的爆炸威力？

　　同時，個人情緒的變化表現為公民意識增強。當然這是正面因素。

　　這幾年，隨著國家對公民的知情權、表達權、監督權的認可，甚至是倡導、保護，老百姓民主、平等、自由、法治的公民意識在不斷增強。公民行使公民權利，自然會對社會產生推動作用，因為老百姓要申請信息公開，政府不能不公開，老百姓監督政府，要參與聽政，不能不讓他參與。總之，老百姓這種積極行使公民權利的要求，高漲的熱情會推動整個經濟社會的發展。

　　當然，同時也會帶來社會的矛盾，比如行政複議、行政訴訟糾紛。向政府申請信息公開，政府不願意給，就形成了訴訟，形成了複議，形成了矛盾。公民積極行使自己的權利，從正面講，他推動了社會的進步，但從另外一個角度講，也是社會矛盾增加的因素之一。當然這種社會矛盾的增加，是可以理解的，而且它對整個國家的民主法治進程還是有積極意義的。

　　這樣的案例很多，很多人申請信息公開，打行政官司，搞公益訴訟，我們學校(編註：中國政法大學)就有很多這樣的年輕學生，曾經不僅學法、信法，而且以行動者的姿態站出來維護法律的尊嚴，依法維護自己的權益，同時維護公共的利益。有一位董博士，2007年看了一場電影《色|戒》，看完電影后他就到西城區法院起訴了電影院，理由是我花錢買電影票，結果看了一個劇情不完整、情節不連貫、嚴重侵犯公平交易權和知情權的電影，要求電影院賠償損失，同時他起訴了國家廣電總局，說廣電總局由於長期不作為，不實行電影分級制度，導致電影院沒辦法放有限制級的電影。

　　但是很遺憾，法院當時要求董博士提交一份他所說的「完整版的、正版的」《色|戒》的證據，結果他找了兩個禮拜也沒找到，之後被裁定不予受理。西城區法院不予受理，他又到海淀區法院以同一事實和理由再次起訴，當然法院再次裁定不予受理，但他並沒有因這個官司或者法院沒有立案而受到任何負面的影響，反倒是一舉成名，那個案件也成了有影響的訴訟，他個人也選擇了一個很好的事業發展道路。

　　現在這種人實際上越來越多，好多年前我就遇到過，山東有一個老農民，姓周，我們倆一起在中央廣播電視台做節目。他是免費義務替老百姓打行政官司，而且打贏了很多場，所以縣上、鄉鎮都對他比較敬重，也出名了，被中央廣播電視台請來做節目。我跟他接觸了一晚上以後，發現不得了，他對行政訴訟法，包括司法解釋可以說是倒背如流，非常熟悉，很多條文哪一條記得比我還熟，我是專門研究行政訴訟法的，還不如人家熟，說明老百姓意識增強了，法律意識、公民意識增強了。而且有些老百姓不是為了自己打官司，是替別人打官司，很多人號稱是公益訴訟代理人，「公益訴訟第一人」、「第二人」，那主要是一種公民意識增強的表現。

　　這些人絕不因為打敗了官司而氣餒、失望，他是官司打得越多，經驗越豐富，影響越大，他受到的鼓勵越大，所以愈戰愈勇。這對整個社會的發展是有進步意義的。我經常聽許多部委一些分管法治的領導說這些公益訴訟人，所謂信息申請的專業戶，「我們工作夠忙的了，他們還來添亂。」我說你千萬別這麼看。這些所謂的「刁民」，是推動國家民主法治發展的重要力量，是政府部門免費聘請的監督員，對於提高政府依法行政的水平，絕對有好處，沒有任何壞處。不要看你當了一兩次被告，好像顏面受了點影響，但是細細想一想，他對你整個政府工作有多好的監督作用。所以不要打壓他、排斥他、排擠他，而是鼓勵他、保護他甚至宣傳他，只有這樣有公民意識的人多了，社會才能進步。如果大家都甘做草民、順民，逆來順受，不哼不哈，遇到所有的侵犯、違法違紀行為都不站出來表達自己的觀點，我想這個社會是在倒退，而不是進步。所以說，社會心理的變化一方面是心理失衡導致了社會矛盾，另一方面公民意識增強，客觀上也增加了社會矛盾的總量。

　　而社會矛盾的形成發展最主要的原因，是公權力行使不規範。我們分析了無數各類爭議糾紛案例之後，發現所有的社會矛盾中都有公權力的影子。正如毛澤東主席曾經在《矛盾論》中說的，在複雜事物的發展過程中，有許多的矛盾存在，其中必有一種是主要的矛盾，而且這種主要的矛盾起著領導決定作用，其他矛盾則居於次要服從的地位。對於存在兩個以上矛盾的複雜過程，要全力找出它的主要矛盾，捉住這個主要矛盾，一切問題就迎刃而解。　　現在社會的主要矛盾，不是普通公民之間的矛盾，也不是公民和法人之間的矛盾，主要矛盾是官民衝突，是老百姓對公權力行使的不滿，對公權力違法違規不作為、亂作為的一種負面情緒。在這個社會的主要矛盾中，矛盾的主要方面不是老百姓這方面，而是政府這方面，是公權力一方。如果我們能夠抓住社會矛盾的主要矛盾即官民衝突，然後抓住這個主要矛盾的主要方面即公權力行使不規範、公權力失控，能做這樣一種判斷和分析，我相信是有利於預防化解社會矛盾的。

　　為什麼公權力不規範或者公權力失控是社會矛盾的主要原因呢？我想從幾個方面分析。

　　第一，很多社會矛盾是由於制度不公、政策不公、立法不公造成的。制度政策和立法有不公之處，所以導致了社會矛盾。舉個例子，北京有2000萬人口，其中800萬人是非戶籍常住人口，這些人有相當多數人的子女是在北京出生的，甚至在北京就讀了小學、中學，但在高考時會突然發現不能在北京參加高考，必須回原籍參加高考。而到原籍，他學的內容跟原籍課本內容都不一樣。他想要在原籍參加高考，成績肯定上不來，甚至很大程度根本考不上；但是他想要在北京考，不允許，因為有規定，必須在原籍報名高考。這是計劃經濟年代形成的政策，也是一種有規章支撐的制度，這個制度是跟城鄉二元結構，跟戶籍制度緊密連在一起的。

　　要想解決這個問題，就必須解決戶籍制度，解決城鄉二元結構，解決這種戶籍制度附帶產生的教育、醫療、衛生社會保障的不公問題。要解決這類社會矛盾，我相信不是靠哪一個部門、哪一個單位開個口子就能解決的，是要做制度的變革和調整。現在有些小城市或中等城市，戶籍制度已經逐步鬆動，甚至已經放開，但在大城市怎麼解決這個矛盾和問題，的確需要認真思考和研究。但不能拖著不解決，因為這早晚是個問題，800萬非戶籍人口的孩子，如果萬分之一參加高考，就有800人，千分之一就有8000人。必須從制度上來剷除這種不公平、不公正的因素，使得老百姓能夠獲得一個公平、公正的制度保障和制度基礎。

　　再比如拆遷征地。為什麼北京很多地方在城鄉接合部拆遷容易引發社會矛盾，我也做過一些分析，後來發現，主要是補償制度原因造成的，因為在北京的城鄉接合部，很多土地都是農村的集體土地，而農民在集體土地上蓋房子、出租房子成了農民收入的主要來源，如果拆遷農民的房子要佔用農民的集體土地，補償的標準又跟城市的標準有很大差別，有時候是一馬路之隔，馬路東面是國有土地，按照國有土地房屋徵收補償條例來補償，馬路西面就是農村集體土地，就按照土地管理法來進行補償，補償的標準又有比較大的差異，容易引發人們的心理不平衡，不平衡就有矛盾，矛盾就會激化。這些制度不公平，或者制度上的問題，都嚴重地影響了我們社會的穩定，而制度的問題，根源就在於立法，在於政策，在於我們已有傳統制度的慣性。要想解決這類權力不規範的問題，首先要做的是制度的變革和調整，政策的調整，立法的完善。

　　第二個方面就是決策和執法不當。很多社會糾紛矛盾是錯誤的決策引發的。當年的廈門PX(編註：對二甲苯，一種化工產品)事件，包括去年大連的PX事件，都是由於政府的決策，建一個化工廠，引發了周圍居民的不滿。這個問題如果解決不好，違背民意；強行建項目，就有可能會引發群體性事件和社會矛盾。所以最終廈門的PX工廠沒有建在廈門島，搬到了漳州。另外執法不當、暴力執法、不規範執法、不文明執法，甚至是執法過程中的違法犯罪行為，也容易引發激烈的社會衝突。很多群體性事件都是執法過程中出現的。我們去看很多案件，實際上都能找到執法不規範的影子來。

　　第三個是公權力行使過程中的不作為，信息不公開，行政不作為，這是非常突出的一點。特別是實行問責制之後，行政機關的負責人都怕承擔責任，出了事都想捂住、蓋住，或者躲著這個事走，不積極處置，發生了問題都不積極解決，造成了社會不滿。最近一段時間，鉻超標膠囊炒得比較熱。河北那個明膠廠(編註：指相關報道中的河北衡水市學洋明膠蛋白廠)原來以工業明膠冒充食用和藥用明膠，2004年被查過，結果現在死灰復燃。當地難道沒有執法機關嗎？有質監局，有葯監局，有衛生局，有工商局，很多機關都在執法，都在監管，但2004年到現在這麼長一段時間，誰認真地監管過？不監管自然有違法違紀的問題。監管不到位，有些是為了地方的經濟利益，有些是不作為，反正執法不執法效果差不多，對我又沒有什麼害處，就不執法。長期不作為，信息不公開，容易導致社會矛盾，這種社會矛盾在某種意義上說是非常普遍的。

　　今天社會矛盾的主要形態是官民衝突，這個矛盾形成的主要原因是公權力行使不規範，如果我們政策是公平的，法律制度是公平的，決策執法是公正的、合理的、合法的，我們的信息公開透明，不存在不作為，都能夠積極履行職責，很多問題可以及時地在基層、在矛盾萌芽階段就被消除或者化解。

　　預防、化解社會矛盾的法治途徑

　　預防、化解社會矛盾的法治途徑就是規範公權力。

　　第一要明確權力的邊界，規範權力的行使。這是預防社會矛盾的最關鍵之處。

　　我們國家公共的權力很多，而且權力都很大，有黨的權力，政府部門的權力，立法機關的權力，司法的權力，社會團體組織的權力，甚至有壟斷企業的權力，這種與公共利益相關的權力是不是都有邊界、規範呢？不是。相當多權力現在還處於失去控制的狀態下，沒有什麼嚴格意義上的規範。

　　我在《人民法院報》看到一篇報道，很感慨。寫的是某省委書記高度重視法院的工作，接到法院的請示之後，批示給了省政府，要求抓緊解決法院硬體條件差、隊伍素質亟待提高的問題。

　　表面上看，這個省委書記做得多好啊，但仔細想一想，要給法院批一筆經費，改善它的基礎設施條件，提高法院隊伍的素質和它的福利待遇水平，這個權力到底歸誰？是不是省委書記批示就能夠解決的問題？但實際上，可能某個書記的批示確實就解決了這個問題，它有沒有法律依據，符不符合規範呢？按照憲法的規定，按照組織法的規定，恐怕都不能做這樣一個簡單的認可。

　　我記得《憲法》在序言中有一句話：「全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。」憲法第五條也明確規定，「一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。」

　　憲法說得很清楚，一切國家機關武裝力量，各政黨、社會團體都必須維護憲法的尊嚴，保障憲法的實施，各級黨委，各級政府，人大，法院，檢察機關，包括社會組織、社會團體恐怕都沒有超越憲法法律的特權，都必須模範嚴格地遵守憲法法律，維護憲法和法律的尊嚴。當下社會矛盾產生的非常重要的原因，是公權力失范，而公權力要做廣義的理解，不僅僅是政府的權力，也不僅僅是法院的權力，而是包含了所有公權力主體，只要行使了涉及公共利益、不以他人意志為轉移的支配力，就是行使了公權力，而行使這種公權力，你就要接受憲法法律的規範約束，而不能超越憲法法律。

　　所以2010年11月，中紀委、中組部印發了《關於開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》。這個意見很好，對縣委這個最重要最基層的黨委權力如何來運行，做了一個明確的要求，要公開透明地運行，要規範縣委的權力。除了縣委的權力要規範，其他層級黨委權力要不要規範呢？同樣也需要規範。因此，在中國要想預防化解社會矛盾，首先就是要規範權力，明確權力的界限，讓權力都在法定的範圍內行使。

　　溫家寶總理2008年5月4日到中國政法大學視察，曾經說過一段話：我進你們學校的校門口就看到了你們門口有一塊大石頭，上面寫著四個大字，叫「法治天下」(編註：指中國政法大學內的「法治天下碑」，碑文由中國政法大學原校長江平書寫)，這是我們江平老校長的一句名言，這就抓住了法治精神的核心。我把它演繹一下就是「法比天大，法治天下」，現在都在講法治精神，什麼是法治精神，我認為就是憲法法律的尊嚴高於一切，一切組織和機構必須在憲法法律範圍內活動，法律面前人人平等，立法要發揚民主，法律要在全民中得到宣傳普及，要做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。

　　我覺得這段話說得很好。什麼是法治啊？理解說難也難，說容易也容易，溫總理就理解得很容易，「法比天大，法治天下」，法比天還大，這就是法治。如果我們能夠把法治的尊嚴和權威樹到比天大，能夠治天下的這種地位的時候，就真正體現了法治精神，中國的法治就有希望。如果法治之上總還是有一個更高的權力，這和「法比天大，法治天下」的要求就是不符合的，跟憲法的要求也是不符合的。

　　從這個角度來講，消除社會矛盾，或者預防社會矛盾的關鍵，就是要讓每個主體各歸其位，每個主體的權力都能夠受到法律的嚴格限制，實際上就是憲法、行政法，讓真正行使權力的組織機構和個人都能夠服從法律，以憲法、法律為行動的指南。

　　當然，除了黨委的權力需要嚴格規範外，政府的權力更需要規範，因為政府行使權力的範圍更廣，內容更複雜。我們有六七百萬公務人員，其中有六百多萬都是政府的公務員(編註：據公務員主管部門對2008年、2009年、2010年的數據統計，全國公務員的數量分別是659.7萬人、678.9萬人、689.4萬人，近兩年年均增長約15萬人。此外，我國還有88.4萬參照公務員法管理的群團機關、事業單位工作人員)，他們行使的權力涉及方方面面，從一個人出生到死亡，最後都是政府在行使各種各樣的權力，既有經濟調節、市場監管的權力，也有社會管理公共服務的權力，既有大的審批權，項目立項權，也有小的處罰權，權力面非常廣，如何能夠有效地約束政府的權力，是行政法最主要的任務，當然也是預防社會矛盾一個最主要的課題。

　　從上世紀80年代末以來，制定了很多法律：行政訴訟法、國家賠償法、行政複議法，後來制定了行政處罰法、行政許可法、行政強製法，都是在規範政府的權力。但是不是所有政府權力都有效規範了呢？不是的，還有很多權力是在法律範圍之外活動的，特別是以行為的類別制定的這些法律，有時候被行政機關鑽了空子。

　　曾經有一個例子，是天津的一個運輸管理站，處罰了一個運輸管理公司，處罰過程中把營運許可證給註銷了，被註銷的企業就打官司告到了法院，說違反了行政處罰法的規定。行政處罰法規定，吊銷許可證執照，責令停產停業，要聽證才能做出處罰決定。這時運管站的人說，我們不需要聽證，這不是行政處罰，處罰法律寫的是吊銷許可證要聽證，我這叫註銷許可證。我們的中文辭彙很豐富啊，可以叫吊銷，可以叫撤銷，可以叫註銷，可以叫收回，可以叫改變，反正最後的結果就是沒效了。它用了這一句話，就堵住了法院的嘴，最後法院就沒辦法往下走了，因為沒辦法按照行政處罰法審查，就像行政許可法頒布之後說所有許可的設定事實都必須按照許可法，結果有些機關就把自己的許可證改成註冊證，備案證，什麼核准意見書，一旦改成這些名字了，就變成非行政許可的行政審批事項，就可以不按許可法來設定和實施了。

　　所以，很多行政機關的權力貌似納入了法治的軌道，實際上還在法治之外，或者在邊緣遊離。對於這類權力需要制定新的法律加以規範。比如說行政組織法，世界發達的法治國家都有行政組織法，我們現在沒有一個統一的、詳盡的組織法，只有一個十幾條的《國務院組織法》，而且實施了二十多年。我們沒有統一完整的行政懲罰法。通過制定組織法、編制法、行政程序法的方式才能有效去解決社會矛盾，預防社會矛盾。這種立法目的就是要規範行政的權力，防止濫用，無論是決策權、執法權還是裁決權，都能夠有效加以約束。

　　我們明確權力的界限，規範權力的運行，還要注意在確定權力的時候，防止權力的衝突和打架。比如說食品藥品監管不好，就是部門互相職權交叉衝突，互相扯皮、推諉造成的。大家知道食品藥品有多少家管嗎？八九個政府部門在管。八九個部門管一件事，能管明白嗎？我覺得不太容易，但是如果這個權力集中在一個部門，有沒有可能呢？實際上做過這種努力和嘗試，好像在中國當下又比較難。有些地方搞大部制，搞了一段時間之後，就出現了一個局，有二十多個副局長，一個局，上級的機關要對應十幾個，沒辦法開展工作。比如說上級局要開會，請一把手參加，同時三個部門要請一把手參加，分身乏術。所以搞大部制也好，搞統一管理也好，也有它的難度，原因是權力的切割邊界不太清楚，權利與權力之間，部門的權力之間，關係還沒有完全理順。

　　第二個就是要完善法律制度，完善相關政策，從制度和政策的層面預防減少社會矛盾。比如，城鄉二元結構戶籍制度導致了高考制度的缺陷和問題，要解決這個問題，不是說教育部發一個文件，所有的人可以在居住地參加高考能解決的，它必須改革現在的戶籍制度，改革城鄉二元結構，消除城鄉二元結構、城市二元結構中的差異。再比如說農村集體土地的徵收為什麼矛盾重重，為什麼糾紛很多，原因就是我們的制度和城市的房屋拆遷還不完全一樣，雖然土地的性質不一樣，但房屋的性質是一樣的。甚至農村的土地徵收比城市房屋拆遷要嚴重得多，城市的房屋拆了你還有工作，農村土地征了之後你連工作都沒了，賴以生存的基礎生產資料都喪失了，社會怎麼可能是穩定的？所以急需制定一些重要的法律，比如說不動產的徵收法。城市的房屋徵收補償條例我覺得也需要升格，因為它畢竟是對公民個人財產的徵收，僅僅靠一個行政法規還是不夠的，現在國務院正在緊鑼密鼓制定集體土地的徵收條例，我覺得這也還是一個權宜之計，從長遠看，應該制定不動產的徵收法，這樣才能夠很好地保護相對人的合法權益。

　　另外，有些法律制度在弱勢群體的保障方面還存在缺陷。我們這幾年加緊制定民生立法，但是有些法律還沒有，比如社會救助法還沒有出台，弱勢群體保護的一些相關法律還亟待修改。我們有1600萬重症精神病人，應該制訂精神衛生法，現在全國人大已經納入立法計劃，但還沒有出台。再比如說，勞動教養制度大家批評意見很多，亟待按照立法法的要求把它上升為國家的法律。違法行為教育矯治法也應該儘快出台。因為違法行為教育矯治法是解決限制人身自由的一個法律依據問題，否則沒有權力去剝奪限制一個人的人身自由一年到四年這麼長的時間。

　　規範立法行為，完善法律制度，特別是完善相關的政策，是從源頭上減少社會矛盾的很重要的一方面。比如戶籍制度、高考制度、社會保障制度都完善了之後，城鄉之間的這種城市居民和農村的農民之間的社會矛盾，階層之間的社會矛盾就可以大大減少。另外像環境保護這些法律制度也必須嚴格地進一步完善。否則經濟快速發展的勢頭必然會導致越來越多的環境生態危機。　　第三，健全程序規則，規範決策執法行為，避免官民衝突。規範權力，重點還是要在規範執法決策權力上。執法的權力是最重要的權力，決策的權力在中國又是最大的權力，對這兩類權力要嚴格規範，建立一個程序規則。

　　現在的決策權是沒有程序規則的。什麼是決策？決策就是上項目、配製資源，做重大的決定。做出這些決策的時候，往往是沒有程序要求的。這方面容易引發社會矛盾。重大決策引發社會矛盾的幾率比較大，所以對決策行為要有程序規定。

　　2010年11月，國務院發布了一個《關於加強法治政府建設的意見》，明確規定重大決策都必須履行五道程序：公眾參與，專家諮詢論證，風險評估，合法性審查，集體討論決定。這個要求非常好，但我發現很多地方還沒有做到，很多重大決定還是幾個人拍腦袋，幾個領導個別定，沒有進入這一套完整的程序之中。沒有法律約束，光靠國務院的文件還不夠，老百姓想要打官司告政府的話還沒有依據。如果有專門的行政懲罰法規範了決策行為的話，就可以以他違反法律程序提起訴訟。

　　執法的行為更需要加以規範。粗暴執法、濫用執法權力、選擇性執法是導致社會矛盾的一個主因。因此，執法行為更需要有效加以約束。特別是對行政不作為、信息不公開的這種行為，法律實施不當不嚴的行為也要加以高度的關注。

　　有人總結了一句話我覺得很有道理：現在是「嚴格立法，普遍違法，選擇性執法，不公正司法」。立法的時候很嚴格，標準是歐美標準，歐洲6號、5號標準(編註：歐洲限制汽車污染物排放的最新標準，此處代指標準的嚴格與高端)，結果導致人人都違法，普遍違法。最後，執法機關選擇性執法，想執誰的法就執法誰的法，你不服到法院去告，法院不公正司法，最後破壞了整個法治系統。

　　所以，我們在立法、執法、司法、守法各個環節上，恐怕都要做一些完善，立法上不能過嚴，不能讓人人都處於違法的狀態，那是不科學的立法。同時執法也必須嚴格執法，不能選擇性執法。特別是司法要公正，要維護公民的合法權益。只有這樣，才能夠做到人人守法，普遍守法。

　　幾年前，我曾經提過一個不成熟的看法：中國的法律之所以得不到有效的實施，主要原因在於現在的政績考核評價體系出了問題。西方國家的地方官員、執法機關之所以認真地去執行法律、實施法律，因為要對選民負責，如果不執法會被追究責任，選民會用腳投票。但是，在中國，很多執法部門和基層的政府官員，是上級遴選任命的。在這樣一個基本的體制下，各級官員都是對上負責，不一定對下負責，是對上面的個人負責而不是對法律負責。

　　中國法律制訂得很多，法律體系已經形成了，240多部法律，8600多部地方性法規，690多部行政法規，數量不可謂不多，但是執行的效果很差，原因就是因為執行得好，並不因此獲得政績；執行得不好，也未必會被追究責任。成了一個執行好壞都無所謂的狀態。法律的執行變成了運動式的執行。一般都是新聞媒體先報道、介入，比如說，「毒膠囊」事件，中央電視台每周質量報告給揭露了，緊接著，中央領導批示，再接著就是執法機關開始查處，運動式執法。就算是結束了。等到下一輪，又被某個媒體報道，又被某個領導批示了，然後又一輪運動式執法。

　　這種反反覆復的執法，是不穩定的，缺乏可預見性、可期待性，而且，這種執法造成違法的人風頭來了避一避，風頭過了照干。法律不是自動運轉。質監局和葯監局的人，不是天天到那些廠里去查，查出了就嚴肅處理。所以中國應該建一套以法治為重要指標的考核體系，叫「法治GDP指標體系」。現在的政績考核體系裡頭有經濟的、社會的、綠色的指標，但是法治這一塊是不足的。有些省市的政績考核指標，100分裡頭法治只佔0.5分，誰會重視法治呢？建立以法治GDP為主要指標體系的新的政績考核評價體系，一個官員該不該提拔，能不能提拔，看法律執行的好壞，看法律意識的強弱，而不是看GDP搞上去多少。GDP發展得再快再好，如果是以破壞法治的手段、不守法的方式獲得了，或者是以地方保護的方式獲得，不僅無益於社會的發展，甚至是有害的，是損害國家和社會整體利益的。

　　怎麼來規範公權力呢？就是要慎用行政手段，暢通法定救濟渠道，有效化解社會矛盾。

　　我國社會矛盾很多，但現在解決社會矛盾的方法卻比較單一，雖說有多元的制度安排，但在選擇制度的過程中，人們往往是信訪不信法，信上不信下，信大不信小，信權不信法。因為在選擇社會矛盾的化解方式過程中，老百姓都是理性人，大家都會選擇成本比較低、速度比較快、效果比較好、能夠一步到位解決的方式。在所有解決機制的制度安排中，只有信訪具備這個條件。因為其他的比如複議、訴訟、仲裁、調解，都要經過一個比較漫長的程序，而且是要付出比較高成本的。再加上可能有司法不公、司法腐敗，導致老百姓不太信任其他的法律途徑，更相信用行政的方式解決是最好的。

　　有一個去年發生在河南信陽市光山縣的案例。兩個村民之間發生了爭執，其中一家的15歲小孩用鐵棍打傷了另外一家回來探親的女婿，女婿的腿被打斷了。被打者的老岳母要求處理。當地的公安機關說沒辦法處理，打人的人才15歲，達不到追究刑事責任的年齡，想要調解，老太太不接受，非得找政府解決。加害一方說你要解決，有本事就到法院去告我。受害人說，你們家有權有勢，我就不到法院去告，就讓政府解決。一來二去，拖了很長一段時間。又上訪，又折騰，最後弄得政府沒辦法，政法委就開協調會，說老太太，我們給你鄉里司法所派一個法律援助的人幫你去打官司，同時要求縣法院減免你的訴訟費，能不能通過打官司的方式解決？結果老太太還是死活不同意。就繼續鬧，上訪，折騰。最後縣委沒辦法了，責令鎮政府跟老太太簽一個「代替加害人補償老太太損失」的協議。老太太簽了，鎮政府也簽了，給了兩萬元錢醫藥費，結果沒兩天，老太太錢花完了，還不夠，還要加錢。鎮政府說，不是剛給兩萬元錢嗎，醫藥費用多少啊？老太太說那不行，你不解決的話我就要採取措施了。沒過兩天，老太太採取了一個很特別的措施，她把縣長的照片給放大了，跟遺像似的，放到他們的土地廟裡，天天焚香磕頭拜縣長。然後記者給照下來，在網上開始傳。縣委宣傳部一聽到這消息緊張了，在農村，供活人就是盼他早死啊，這是人格侮辱。但是老太太說得很虔誠，說我就是盼縣長給我解決問題，拜縣長解決問題。

　　在農村，普遍有這種社會心理，就是不去法院，去法院太麻煩，對方有權有勢，我也不一定能打贏官司，打贏官司執行起來也困難。但是找政府沒錯，找黨委沒錯。書記、縣必須給解決，不解決，就完不成社會穩定的第一責任的任務。從這個角度看，「信訪不信法」是有社會心理基礎的。

　　我記得溫總理在中國政法大學視察的時候還說過一個故事。他說今天剛一出門，就被兩個上訪群眾把車給攔住了。現在上訪群眾很有本事，知道總理住在哪兒。把材料接過來一看，涉及一個交通事故。當地的法院是按照民事賠償處理的，但是上訪群眾堅持要追究肇事者的刑事責任，為此一訪就訪了八年。溫總理說，所謂的上訪，所體現的不是法律的程序，還是寄托在人，寄托在領導人的批示。應該說，在某種意義上還帶有人治的封建色彩，在現代化的國家，應該依靠法律來解決這些問題。

　　溫總理說得多好啊！因為信訪的的確確是有人治封建色彩的一種做法。不要以為信訪事業做得越強越大，就是國家進步的標誌。信訪是靠人的權威，靠所謂的「青天大老爺」解決問題，不是按照法律的程序，依據事實解決問題。

　　但是現在信訪的人確實很多，超過了法律受理的訴訟案件的數量，這不能不讓人警惕。國家信訪局局長說，國家信訪局365天不休息，平均每天有400人次來上訪，而且很多都是越級上訪、群體性的集體上訪。2009年，50人以上的集體上訪全國一共發生了18625次，參與的人數達到了157萬多。工作壓力有多大！

　　這樣一種背景下，我們就要思考，解決糾紛矛盾到底靠什麼？是靠信訪、靠調解，還是靠訴訟？我個人認為要靠司法。因為信訪和其他途徑，特別是跟法定的這些救濟渠道相比，是一個相對低級的糾紛解決形式，而訴訟、仲裁、複議這些，都是經歷多少年的發展形成的一種比較高級形態的糾紛解決機制。之所以能夠解決糾紛，因為它有挑不出毛病的程序來解決糾紛，所以法院的終審裁判定了之後，照理說誰都不能推翻，只有法院自己可以通過申訴程序、審監程序(編註：指有監督權的機關或組織，或者當事人認為法院已經發生法律效力的判決、裁定確有錯誤，發動或申請再審，由人民法院對案件進行再審的程序)來推翻，否則，上訪到市委書記，一個批示就把法院的裁判推翻了，法治的權威何在呢？

　　現在來看，國家發展過程中，對法治破壞比較大的，除了老百姓不守法、政府不依法行政之外，更主要的就是類似於這樣的機制。很多領導人的批示看起來是親民、愛民、可以解決問題的，但客觀上影響了法治的正常運轉。

　　所以我認為，信訪有兩大弊端。第一個弊端是具有人治封建的色彩，人們如果過度依賴信訪，用行政手段去解決法律糾紛，長此以往，會嚴重損害法治的權威性，使法治體系紊亂。法院沒人去，信訪局門口、政府門口堆了一大堆人，這恐怕不應該是解決糾紛矛盾的主渠道。

　　另外一個弊端就是，信訪做大做強，黨委政府不堪重負。現在維穩的成本很高。這種高成本的維穩是沒有必要的，而且這種高成本的維穩，實際上是像有人說的「越維越不穩」。

　　每到敏感時期、特殊時期，各地的信訪部門、黨委政府就非常緊張，對那些上訪的特定人群採取各種措施。好的是組織公費旅遊，差的就是強行劫訪，送到看守所，送到派出所，有的送到精神病院，有的給勞教，有的是用「黑監獄」的方式。這些嚴重侵害了公民的人身權利，因為上訪者是在行使自己的基本權利，憲法規定，公民對國家機關工作人員的行為不滿可以投訴、檢舉、控告，為什麼不讓他行使基本權利，說他擾亂了社會秩序，擾亂了機關的秩序？按照這來理解，所有到法院告狀的人都是擾亂法院的秩序嗎？所以說對上訪群眾，採取這種措施是侵犯他個人權利和個人自由的。

　　信訪最大的問題是，如果任由行政手段無原則地滿足上訪人的訴求，必然會導致社會的不平衡。糾紛矛盾都是多方的，按下葫蘆就會起了瓢，解決了張三就滿足不了李四。就像拆遷，大家都走了，就剩一個釘子戶，大家都是按1平方米1萬元走的，釘子戶要1平方米10萬元。最後他通過上訪解決了，他滿足了，走的那些人就不滿足了。

　　用信訪的手段解決問題，必然會出現社會的不公平、不平衡，而且地方政府也會疲於應付。很多地方設在北京的辦事處，為什麼屢次清理不掉？因為它有截訪的任務。這是有指標的。有一次我到一個市裡做講座。市長說：我腦子裡頭老轉幾個數字，60、100、500，60就是我們市裡到北京上訪的最高人數的指標，超過60人我就有責任，考核指標就下來了，一票否決就出現了，所以壓力特別大。壓力大的情況下，就不擇手段了。比如說河南的一個法官給當事人跪下說：「求你別再上訪了。」火爆一點的，或者極端一點的，就開始用暴力方式解決問題。這些都不是解決問題的根本出路。

　　所以我曾說過一句話：領導減少批示有利於減少信訪，結果招來了很多訪民在網上罵我，說這個教授缺乏同情心，說現在司法腐敗，我們就靠領導批示上訪解決問題這一條活路了，你還想把它堵死。湖北還有人寫了一篇文章批評我出了一個治標不治本的偏方，沒有抓到問題的根本。但我個人認為，在中國當下，至少這是一個重要的部分，領導要少批、不批，領導批得越多，上訪的案件越多，批得越明確，上訪的事越多。只有不批，增加指導、引導，而不用明確的批示，不通過上訪、信訪，而通過正常的法定程序解決問題，才能夠逐步把老百姓引導到法治中去。

　　所以使用行政手段，特別是像信訪這種手段要慎重。我不太贊同一些地方搞的信訪局升格，升為群眾工作部，成為地方黨委的常委，增加編製、增加人數，搞得規模很大，排場很大，但事實上並不利於整個國家化解社會矛盾的法治體系的建設。

　　我曾建議，把信訪局相當一部分人力物力和政法委底下的「流管辦」、「維穩辦」、「綜治辦」等都轉移到法院，作為法院的審監廳或者立案廳，這樣以司法的方式解決糾紛，才是穩定、長期的，才可以避免反覆發生糾紛。

　　當然，另一方面，也必須客觀地說，老百姓之所以選擇信訪不選擇司法，原因是司法確實存在這樣那樣的問題，有的是司法門檻過高，受案範圍太窄，有的是司法成本過高，代價太大，有的是司法判決執行不了，有的是司法腐敗、司法不公，有的是缺乏透明。所以老百姓不信任司法。

　　司法機關有時候也是自我邊緣化。我和很多法官包括很高級的法官聊過，他們都說，你們不要把法官和法院想得太特別了。去年徵收補償條例把拆遷改稱司法強拆了，曾經有一個直轄市的法院院長就對法官們說：「法官同志們，在拆遷這個問題上，你們千萬別把自己太當回事兒，因為你們根本就不是那回事兒。」的確，很多法院說我幹不了這活，你都不用到我這兒，這是社會問題、政治問題、行政問題，你讓法院解決？我認為這是一種自我邊緣化的借口。事實上，很多問題就是法律問題，法律問題必須通過法律程序解決。

　　我看到一條新聞，說一個律師起訴一個「毒膠囊」生產廠家，理由是我吃了「毒膠囊」，我受到了傷害，要告藥廠，告膠囊生產廠家。結果法官說，立案的條件還不成熟，不予受理。當年石家莊的「結石寶寶」家長要起訴，也是立案條件不成熟，不予受理。很多案件法院都是不受理，關上了司法救濟的大門，老百姓只能去找黨委政府，選擇其他途徑了。所以司法機關要敞開救濟的大門，特別是要通過修改刑事、民事、行政訴訟法，擴大訴訟的範圍，降低收案的條件，甚至在個別案件中增加三審終審。只有通過這些方式才能夠贏回老百姓對司法的信心。

　　當然有人說，有些問題告到法院，不合法但是合理，或者沒有法律依據但是確實有一定的合理成分。比如有些地方的違章建築，確實是違章建築，但是住在違章建築里的人是城市的底層，是邊緣人，在這種情況下，把違章建築拆了也沒錯，但是讓這些人住到大街上去嗎？

　　所以說，司法有時候也有一個匡扶正義的功能，就是除了主持公正的裁判之外，你還可以代表國家行使救濟權力。司法救助不要僅僅局限在刑事案件的被害人，應該擴展到所有的訴訟當事人，也就是你打了官司，雖然敗訴了，但是你如果確實值得同情、值得救助，法院也不妨代表國家來行使一部分救助權。

　　我們有理由相信，司法機關應該在化解社會矛盾中發揮主力軍的作用，司法救濟渠道應該成為化解社會矛盾的主渠道。

　　(作者系中國政法大學副校長。本文依據作者5月12日在國家圖書館學津堂的演講整理，獲授權刊發。講稿原題為：規範公權力是防範化解社會矛盾的治本之策。有刪節，未經作者審訂。)

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